關于“農村城鎮化”建設的緊急建議！
（兩會建議稿）
黨和政府最近十幾年來對農村給予了相當程度的重視和關心，出臺了相當多的好政策、好措施（包括中央一號文件），最近，又提出“農村城鎮化”的建設新愿景，從方向上看是正確的，也是符合農村發展要求的，肯定會得到農民擁護的，但是，中國的農村是一個極為復雜、極為不平衡的特殊生活區和特殊勞動群體聚集地，如果不從制度及細節上對城鎮化進行長期規劃，恐怕在不久的將來就會給中國社會帶來極大的麻煩，“農村城鎮化”必須做到“科學規劃、有序推進、著眼長遠”，規劃是重中之重，今天我想談七點看法：
第一點：我們必須牢記近十多年來的教訓和不足。我記得上世紀九十年代流行一條宣傳標語：“再苦不能苦孩子，再窮不能窮教育”。這條標語非常好，它代表了中央對廣大農村教育的重視，在黨和政府以及各個村集體的共同努力下，中國掀起了一陣“村村建學校”的良好風氣，一時間，要問農村什么房子最好？回答肯定是學校。除極少數貧困地區的村子沒有蓋上新學校，90%以上地區的農村都是村村有學校，但是，誰也沒有想到，這樣一項深得民心的大工程、大好事卻在不到幾年之內限入大面積廢棄的境地，大部分的村級小學都變得空空如也，大部分村級小學都成了養豬圈，拆校、并校之風席卷全國。為什么會這么快出現學校剛建好就面臨報廢的局面呢？原因其實很簡單，只不過政府在對農村教育進行規劃時沒有認真考慮到這三個問題：一是計劃生育；二是人口流動；三是經濟快速發展。因為計劃生育，農村學齡兒童逐年減少，村級小學生源嚴重不足；農民工子女在城市取消了讀書限制，大批農民工子女隨父母進城學習，實現了城鄉流動；還有一部分農民家庭條件經濟相對較好，他們將子女送到縣城上學。上述三個方面的生源變化決定了村村辦小學已經成為不可能實現的事情，如果硬要辦的話，國家從財政上講也是無法保證那么高的教育成本的。我們不能否定國家對村級小學建設的成績，但是，也要認真反思：一個好的政策是否更加要具備前瞻性，如果視野太窄，很可能造成巨大的浪費和民意的詬病，當引以為戒。
第二點：中央必須要明確什么是“農村城鎮化”？這里面必須要弄清楚到底中央是想把現在的農村按城鎮模式重新改造還是將現在的農民逐年轉移到城鎮居住，或者說讓農民自由轉移到城鎮，不管是何種情況都必須涉及到規劃的問題，將現有鄉村改造城鎮模式需要規劃，新建城鎮更需要規劃，就我所了解的農村情況，現行農村住宅建設仍然十分混亂，耕地占用現象十分普遍，如果想在原地進行城鎮化改造，我建議要及時叫停農村的新住宅的建設，除非個別農民處于無安身之地的境遇，否則，一律不允許搶地建房，待規劃做好以后再按規劃建設新居也不遲，應當說中國絕大部分農民是不急于建新房的，現在很多農民一家擁有兩棟甚至三棟住宅的情況十分普遍。另一方面，如果是試圖將農村人口轉移到相對集中的城鎮，那么更應當提前做好規劃，再行推廣建設，為什么要這樣呢？最重要的一點就是保護耕地，建設新城鎮不可避免的會占用耕地，只是占多占少的問題，為了最大限度的少占耕地，我認為必須以縣（市）為單位進行總體規劃，一個縣按人口比例需要集中建設多少個比較成規模的城鎮？建在什么位置？配套生活設施怎么保證？農民進城后如何生存？有沒有工業可作支撐？進城后的農民在原村的宅基地和住房是否需要退出？中國是一個人多地少的人口大國，耕地是特別珍貴的資源，沒有條件讓一戶農民閑置大面積住宅不用的情況下又占據新的資源，在農村城鎮化過程中必須制定相應的“進入和退出機制”，否則，再過十年二十年，有可能出現在廣闊的新農村中，漂漂亮亮的村莊房屋聳立卻是渺無人煙。
大中城市大約將會承接多少農村農動人口轉移，縣級及小城鎮將承接多少轉移農民，新建小城鎮將承接多少轉移農民，三者必須有一個相對合適的安排力度，不要將農民都往大中城市轉，也不要亂建新城鎮，總之，根據產業布局情況和農民分布情況搞好三級規劃是十分重要的工作。
目前農村城鎮化過程中出現的嚴重問題：
1，在理解“農村城鎮化”上存在很多誤區，有些地方開始瘋狂借城鎮化圈地，到處是開，發區，到處是小城鎮。
2，有些地方政府還借“城鎮化”之名強行搞大拆遷，強行占用農民耕地，影響極為惡劣，如果不及時糾正過來，“農村城鎮化”這件好事，有可能在未來數年被認定為“失敗的決策”。
3，有些地方政府的官員借城鎮化之名搞“官員別墅區”的建設，老百姓意見也很大。
4 ，有些地方城鎮建設只重建，不重管，缺少基本的生活及環保配套設施，城鎮仍然沒有脫離原來農村的亂象。
第三點：中央必須準確把握未來的農民是誰、有多少農民？。要搞清楚這個問題，我想中央政府要由專門部門對農民這個群體進行細致地劃分和推測，哪些農民可能將在未來脫離農業轉而從事工業和服務業，哪些農民可以會選擇終身務農居住在原村落，我想先簡單把農民分三大類：一類是以純農業為生的傳統農民，另一類是半工半農的中青代農民；第三類是完全脫離農業的現代農民工。毫無疑問，傳統以農業為生的農民將基本會保持在現行的農村生活，絕大部分不可能進城生活，半工半農的中青代農民則有可能出現兩邊都兼顧的局面，一部分人可能會在農村和就近的小城鎮同時置業，這也是工作和生活的需要；那些完全脫離農業的現代農民工估計大部分都將會伴隨城鎮化的過程轉為城市人口，很多會選擇呆在大城市或者小城鎮，少數無一技之長的農民工可能會回到農村務農。三類農民將基本會流向三個不同的集居區。這三類農民工的具體人口比例，我沒有認真進行統計，需要官方進行認真調研、科學統計一下，以便為中央決策提供實事依據，只有普查清楚了大致的農民人口結構和人口趨勢，才能為城鎮的建設規模作好規劃，絕對不能做好大喜功的事情，有些地方不作科學判斷，盲目亂建，一哄而上，眼前看起來可能出效果，但必定會為將來埋下禍患，請中央慎重對待這個問題。根照中國三農政策幾農民思想意識的轉變，未來的中國農民應當在執政的思維中有一個清晰的勾勒。
第四點：城鎮化與耕地所有制有和承包制的定位需要提上議事日程。按照現行的國策，所有的耕地歸集體所有，由農民承包，土地不是私有財產，是不可買賣的，但是，隨著城鎮化的推進，土地矛盾會慢慢浮出水面，完全城市化的原農民還算不算農民？他們如果完全不從事農業耕種了，他們有沒有資格擁有耕地？如果說進城以后不算農民，那么他原來的耕地將如何流轉？從何時計算流轉的節點？如果進城后的農民仍然有權在農村擁有耕地，那么是否具有公平性？所有城市人口都沒有耕地，那為什么農民變成城市人以后還能擁有土地？既然他們終身都不會再耕地了，為什么還要擁有土地？假如說有50%的農民進城后與農業絕緣，那他們手中的耕地誰能保證會得到很好的耕種？出現大面積荒地怎么辦？如果這些人手握耕地再向身在農村的正統農民收取耕種費進而轉包土地是否合法？尤其是對那些以土地為終身事業的人來說是否公正？那些不種地、從事工業的“老農民”不干任何事情還能從國家拿到耕地補帖款，這合理嗎？最為關鍵的一個問題還有：新出生的農村人口如何保證獲得耕地？進城的農民工如果緊握耕地不轉移給新生代農民，國家將如何處理？中央政府當前正在考慮戶口城鄉一體化的問題，其實也是與耕地聯系在一起的問題，為了消除對農民工的不公平待遇，國家可能給予全國人民戶口相同的生活地位，隨之而來的問題是農民進城也不能擁有雙重待遇，我感覺以后都稱為“居民”的情況下，農民只要脫離了農業，其原來所在村集體的承包地應隨即流轉至村集體，由村集體再行轉包，不能出現大量農民工身在城里工作卻手握大量耕地的情況，如果有些農民工對自己的城市生存能力不夠有信心，國家可以從兩個方面進行統籌：一個是社會保障平等化，不管來自于哪個階層的居民，只要擁有中國國籍，都應當享受相應的基本生活保障權；另一方面給予進城的農民工五到十年的寬限期，在此期限內如果重新回到農村務農，可以按村級人口平均數拿回耕地重新務農。拿著耕地不耕地的現實已經在農村產生很大的積怨，中央需要重新審視政策取向。
第五點：農業發展模式的問題。隨著城鎮化建設的加快，必然有大量的農民脫離現在的農村，同時，隨著土地所有制和承包制的進一步規范，那些以農田為生的農民必將擁有越來越多的可耕種土地，現在的農業模式是不是最好的模式就值得思考了？無論是平原地區，還是丘陵地區，或者是山區，只要是農民越少，人均占有的農業資源肯定就越多，現在的小田塊精耕細作的方式也逐漸失去可行性了，規模化耕種必然成為未來的大趨勢，這一點中央務必要早作打算和安排，不能走一步看一步，規模化耕種既可以按家庭承包模式，也可以走集體化、產業化模式，到底什么樣的模式更適合于現代農業的發展，希望有關方面多加研究和早作規劃，我個人傾向于集體化、、機械化、產業化模式，這既符合現代化要求，又符合提高效率的需要。如果國家認可集體化、產業化模化，就必須要從現在開始探討集體化管理機制，就要從現在起對國家的支農政策作出調整，包括修路、修水庫、修水利設施都要按規模化、機械化的要求建設，否則的話，又會在農村出現許許多多的重復建設和廢棄工程，中央在考慮城鎮化的時候，決不能單獨為城鎮化而城鎮化，而是要站未來幾十年、幾百年的農業、農民、農村的系統性工程去考慮，“單打一”摸著石頭過河的時代已經過去了，科學性規劃是未來所有農村工作的最佳出發點。
第六：村級組織及村級財務的管理變革。隨著農村城鎮化的加快，農民占全國總人口的比例必將會大幅度下降，各級村集體必然要面對規模縮小的問題，對于這種將要出現的情況，政府必須對未來的村級組織重新評估，未來的村級集體將如何進行重組？規模以多大為宜？如何把不同信仰、不同族群、不同水平的農民重新整合協調好？村級組織如何在未來發揮自己的作用？村級組織如何把黨和政府的方針政策落到實處？村級組織是最最基層的一級組織，其財務管理也是最需要慎重考慮的，管理得好，農村穩定，管理得不好，基層矛盾多，群眾情緒大，很容易發生群體性事件，構建一個務實的村級班子和透明的村級財務是未來中國農村長治久安的重要保證。
第七：農村城鎮化如何與工業化同步發展？中央在推進農村城鎮化的時候，務必要記住一個根本性問題：進城生活是要有工作可做的，是要有生存能力的。大家都進城，不是光住在城里就萬事大吉了，城鎮化的農民必須有生活來源，必須有穩定的收入，必須有繁衍后代和再生產的能力，決不能進城以后就成為寄生蟲。如何才能保證農民轉變成城市工人并有固定的收入呢？我想最主要的支撐還是工業實體及配套的服務業。有了工業實體，才能產生就業崗位，工人才能有收入，服務業才能有存在的基礎，如果沒有工業基礎，大家都住在城里搞服務，那為誰服務呢？國家在推進工業化的同時，必須同步制定產業轉移政策，讓一部分有條件的企業逐步轉移至新建城鎮，不同級別的城鎮配套以不同大小的工業園。中央在考慮產業配置的時候，一定要對現行的各區域規劃進行調整，中央現在推行的十幾個大的行政區域規劃均是傾向于加強某些地區的產業集中度，過度地將部分地區做大做強，看起來將部分地區的經濟規模優勢體現出來了，但是，也產生了極大的不平衡，地區與地區之間更加的配置不合理，產業分布面越窄，對就業就越不利，就業成本就越高，對農村城鎮化就越不利，產業適度分散更有利于帶動小型城鎮的快速發展。所以，我建議中央對于那些愿意將生產基地建設在新興城鎮的企業給予適當的鼓勵政策，力求城鎮化與工業化同步推進，保證新城鎮的可持續發展。農產品產業化一定要就地產業化，一定要由農民轉移人口為主力軍，政府一定要把農產品深加工產業作為未來與“農村城鎮化”同等重要的工作來抓，另外，勞動密集型產業要迅速向中小城市轉移，并且要分散化轉移，不要搞一刀切的向某個區域集中。
“農村城鎮化”建設事關中國“三農”工作的成敗，事關農村耕地的有效保護，事關國家財政資源的有效利用，事關中國農村經濟的可持續發展，決不能搞面子工程，決不能搞大躍進。
本人對“三農問題”共有四十八個研究專題，由于“兩會”在即，特將最為緊急的“農村城鎮化”建議上反映一下，寄希望中央和各省級政府對此事引起高度重視，要有序推進，不要急于求成。如果各級政府需要我的其它農村研究資料，我愿意陸續推出我的其它專題。
中南大學孫錫良（轉載須署名）
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