張德元：農(nóng)村基層政權(quán)面臨的最嚴(yán)重問題——信任危機(jī)
安徽大學(xué)中國三農(nóng)問題研究中心 張德元
原文：http://www.snzg.cn/article/show.php?itemid-17134/page-1.html
人民日報主辦的《人民論壇》雜志搞了個“尋找農(nóng)村基層政權(quán)支撐點(diǎn)”的策劃，叫我談?wù)劇稗r(nóng)村基層政權(quán)面臨的最嚴(yán)重問題”是什么。當(dāng)前，農(nóng)村基層政權(quán)面臨的問題確實(shí)很多，諸如執(zhí)政能力弱化、形式主義泛濫、鄉(xiāng)村兩級債務(wù)沉重、干部作風(fēng)漂浮、不作為和亂作為并存，等等。但我認(rèn)為，所有這些問題都是表面的問題，農(nóng)村基層政權(quán)面臨的最嚴(yán)重、最危險的問題是信任危機(jī)，是農(nóng)村基層政府、干部與農(nóng)民之間越來越缺乏信任，人民政權(quán)正在“失去人民”。
“失去人民”的代價與風(fēng)險
我說作為人民政權(quán)一部分的農(nóng)村基層政權(quán)正在“失去人民”，絕非信口開河或危言聳聽。我在農(nóng)村調(diào)查中，經(jīng)常聽到農(nóng)村基層干部的抱怨就是“農(nóng)民工作不好做”、“農(nóng)民素質(zhì)差”、“農(nóng)民不配合”等等，而農(nóng)民們對農(nóng)村基層干部的抱怨則往往是“沒有一個好東西”。黨的權(quán)威雜志《求是》的副刊《小康》所做的調(diào)查也能印證了這一點(diǎn)，他們的調(diào)查表明，2005—2007年中國公民對政府信任度的總平均分是60.6分，剛過及格線，而且這個分?jǐn)?shù)具有“趨高性”，即政府級別越高則分?jǐn)?shù)越高，分?jǐn)?shù)從高到低依次是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，很顯然，農(nóng)村基層政府的平均分?jǐn)?shù)不及格了。實(shí)際上，農(nóng)村基層政權(quán)與農(nóng)民之間的信任危機(jī)不僅長期存在、日趨嚴(yán)重，而且已經(jīng)讓農(nóng)村基層政權(quán)在工作中付出了代價，并為農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)埋下隱患，給黨的執(zhí)政基礎(chǔ)帶來風(fēng)險。這主要表現(xiàn)在：
第一，信任危機(jī)加大了農(nóng)村基層政府社會管理和服務(wù)的難度。政府的最基本工作就是社會管理和服務(wù)，農(nóng)村基層政府也不例外。由于農(nóng)村基層政府與農(nóng)民之間缺乏信任，使得本來簡單的工作變得復(fù)雜起來，本來容易的工作變得困難起來，本來應(yīng)該能做成的工作就是做不起來；哪怕農(nóng)村基層政府和農(nóng)民們都同時認(rèn)識到這件工作是應(yīng)該做的好事情，也往往是這個結(jié)果。2008年夏，我在農(nóng)村調(diào)查中遇到的一件事情就很能說明這個問題。“大包干”后，農(nóng)村小型水利設(shè)施年久失修的現(xiàn)象比較普遍，許多自然村前的水塘都淤積了；政府發(fā)現(xiàn)了這個問題，決定著手解決它；政府向農(nóng)民承諾，每清淤一畝水塘政府補(bǔ)貼農(nóng)民人民幣若干，基層干部宣傳也宣傳了，發(fā)動也發(fā)動了，可就是沒有人肯響應(yīng)。這樣好的事情怎么做不成？我很困惑，于是向農(nóng)民求教：“政府貼錢讓你們挖自己的塘，為什么不干？”農(nóng)民們給我的答案是：“別聽他們（指基層干部）講的好聽，騙我們挖塘，才不會給錢咧！”“上面給的挖塘錢肯定不止這么多，他們克扣錢了。”“他們克扣錢，我們就不挖塘，等上面追查他們。”直到我調(diào)查完成離開該地，這個“惠民工程”還是沒有干起來。
第二，信任危機(jī)增加了農(nóng)村基層政府與農(nóng)民的交易成本。農(nóng)村基層政府與農(nóng)民打交道是需要交易成本的，而且這種成本負(fù)擔(dān)往往是雙向的，不僅僅是政府的負(fù)擔(dān)，有時也是農(nóng)民的負(fù)擔(dān)；這些交易成本中有些是合理的、不可避免的，但也有一些是信任危機(jī)造成的。比如，備受關(guān)注的農(nóng)民上訪就屬于這類問題的典型，農(nóng)民上訪的重要原因就是對農(nóng)村基層政府不信任，他（她）相信“下面”解決不了他（她）的問題，只有“上面”才能解決他（她）的問題；有些農(nóng)民就是因?yàn)檫@種不信任而不惜傾家蕩產(chǎn)進(jìn)京“告狀”的，代價是慘重的；同時，農(nóng)村基層政府也是出于對“刁民”的不信任，而不惜采取暗訪、蹲點(diǎn)、跟蹤、陪游等措施以“維穩(wěn)”，代價也是相當(dāng)大的。戰(zhàn)爭年代，黨和根據(jù)地人民魚水情深、充分信任，當(dāng)部隊或個別干部、戰(zhàn)士遇到特殊困難時，只要隨便給老鄉(xiāng)打個“白紙條”，承諾等革命勝利后予以歸還，農(nóng)民們就心甘情愿地獻(xiàn)出他們寶貴的糧食；時至今日，農(nóng)村基層政府與農(nóng)民之間有時為了一棵樹也要三老四少立據(jù)為證，甚至做公正、打官司，還美其名曰規(guī)范化、法制化。何以如此？因?yàn)楸舜藢Ψ教桓倚湃瘟耍?BR>第三，信任危機(jī)有可能轉(zhuǎn)化為政治危機(jī)。信任危機(jī)意味著農(nóng)村基層政府的公信力趨減，政府的合法性受到質(zhì)疑，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)受到挑戰(zhàn)。因此，從政治邏輯上來講，這種信任危機(jī)具有轉(zhuǎn)化為政治危機(jī)的可能性。如果說過去農(nóng)民們對政府的信任危機(jī)還是潛在的、低層次的，那么今天這種信任危機(jī)已經(jīng)日益表面化、趨高化了。我在農(nóng)村調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，幾年前，絕大多數(shù)農(nóng)民只抱怨村、鄉(xiāng)兩級干部或組織，而堅信縣級以上政府“是好的”，上面的“好經(jīng)”被村、鄉(xiāng)兩級念“歪”了；現(xiàn)在，他（她）們已經(jīng)開始不相信縣級政府，甚至懷疑省級政府，認(rèn)為只有黨中央才“是好的”了。我拿什么保證，再過幾年，他（她）們不懷疑黨中央呢？水能載舟，也能覆舟；水之所以愿意載舟是因?yàn)樗€喜歡舟，當(dāng)它不喜歡舟時就要興風(fēng)作浪、掀翻舟了。
人民政權(quán)為什么會“失去人民”
信任危機(jī)并不是中國政府特有的，更不是農(nóng)村基層政府才有的；不管什么樣的政府，只要是政府，政府和人民之間就有代理關(guān)系，有代理就有懷疑，因?yàn)槿说慕^對信任對象只有他（她）自己。從這個意義上講，各種政府的信任危機(jī)只是輕重程度不同而已。問題是，我們的農(nóng)村基層政府是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政權(quán)，人民政權(quán)“失去人民”，不僅是對理論的挑戰(zhàn)，也是實(shí)踐的恥辱，更是執(zhí)政黨不得不反思的迫切問題！
當(dāng)然，影響農(nóng)村基層政權(quán)信任危機(jī)的因素很多，概括起來，應(yīng)該包括時代因素、社會因素、公眾因素和政府自身的因素等方面。由于，我們在此主要是討論農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)問題，所以，我在此反思這個問題時，主要是從政府自身找原因，而將時代因素、社會因素、公眾因素等暫置一邊。我們曾經(jīng)植根于人民之中的農(nóng)村基層政權(quán)，為什么在改革大潮中混到難得農(nóng)民信任的程度？根據(jù)我對農(nóng)村問題的了解，我把源自農(nóng)村基層政權(quán)方面的原因概括為五點(diǎn)，即能力弱化的全能政府、信仰衰微的弱勢干部、內(nèi)外不分的政權(quán)組織、路人皆知的謊言政治、出爾反爾的行政過程。
其一，能力弱化的全能政府。30年改革過程中，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的遭遇是，財權(quán)不斷上移而事權(quán)不斷下移，人權(quán)不斷上收而責(zé)任不斷下壓。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府為人民服務(wù)要全心全意，可又把它的財政折騰成“要飯財政”、“鄉(xiāng)財縣管”，那它拿什么為人民服務(wù)？大事小事都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府負(fù)責(zé)，這也“一票否決”，那也“一票否決”，可稍微有點(diǎn)執(zhí)法手段的機(jī)構(gòu)如工商、稅務(wù)、土地、公安都被“條條”了，“塊塊”對它們無可奈何，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府還怎么能負(fù)得了責(zé)？干不了的事情還要干，負(fù)不了的責(zé)任還要負(fù)，怎么辦？只有糊弄糊弄，糊弄多了，人民自然就不信任你了，順理成章。
其二，信仰衰微的弱勢干部。農(nóng)村基層干部處于現(xiàn)有科層體系的末端，是中國干部隊伍中的弱勢干部。上面的無論哪一級政府或哪一級部門都可以管他（她）們，他（她）們誰也不敢得罪；上面的無論什么改革都牽涉到他（她）們，都可以折騰他（她）們，甚至拿他（她）們“做實(shí)驗(yàn)”；這樣管來管去、折騰來折騰去，他（她）們的心寒了。他（她）們還能相信誰呢？于是對共產(chǎn)黨的信仰在他（她）們的頭腦中只是“符號”了，做一天和尚撞一天鐘。稅費(fèi)改革前，雖然農(nóng)民負(fù)擔(dān)重、干群關(guān)系緊張，但農(nóng)村工作還有人做，我到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府看到農(nóng)村基層干部都忙忙碌碌；現(xiàn)在，不一樣了，我到某鎮(zhèn)政府竟然看到一把手帶著幾個副手于上班時間打牌。我究其原因，他們說：“革命工作不可能干好，政治前途沒有希望，經(jīng)濟(jì)待遇不敢相比（指的是不敢與上級政府同級干部相比）”。農(nóng)村基層干部的這種心態(tài)怎么能讓農(nóng)民群眾滿意？農(nóng)民們還怎么能信任他（她）們？
其三，內(nèi)外不分的政權(quán)組織。信任危機(jī)的另一個原因源自農(nóng)村基層政權(quán)的組織結(jié)構(gòu)。概括地說，農(nóng)村基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是把非政府組織“政府化”；共青團(tuán)、婦聯(lián)會、村委會等本應(yīng)該屬于非政府組織（NGO），但在實(shí)踐中，都被農(nóng)村基層黨委“一元化”了，與農(nóng)村基層政府“一體化”了，內(nèi)外不分。從信任危機(jī)的角度看，這樣的農(nóng)村基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)有兩個弱點(diǎn)。一方面，站在農(nóng)民的立場看，他（她）們會覺得，本來應(yīng)該代表我們農(nóng)民群眾的非政府組織“都是你家的了”，在心理上，農(nóng)民們的不信任就本能地產(chǎn)生了。另一方面，這樣的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)使得黨和人民的血肉聯(lián)系之間失去了緩沖地帶，“第三領(lǐng)域”被消解，當(dāng)農(nóng)村基層政權(quán)與農(nóng)民們產(chǎn)生矛盾時，農(nóng)村基層黨委政府就必須直面人民，毫無回旋余地；許多影響社會穩(wěn)定的農(nóng)村群體性事件就是這樣釀成的。
其四，路人皆知的謊言政治。說農(nóng)村基層政權(quán)搞的是謊言政治并不為過。如前所言，農(nóng)村基層政權(quán)要做它做不了的事，要負(fù)它負(fù)不了的責(zé)；有時候，也不排除農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)人出于個人利益，或農(nóng)村基層政府出于發(fā)展沖動，做一些超出自己能力的事情，以圖政績；于是“欺上瞞下”就成了農(nóng)村基層政權(quán)的理性選擇。統(tǒng)計數(shù)據(jù)造假，應(yīng)付檢查做假，向上報告摻假，向下動員說假，等等，不一而足。更可怕的是，這已經(jīng)“被潛規(guī)則”，大家心知肚明，心照不宣。干部知道這是怎么回事，老百姓也知道這是怎么回事。當(dāng)說謊成了公務(wù)人員的家常便飯時，農(nóng)民們還怎么能信任農(nóng)村基層政權(quán)呢？
其五，出爾反爾的行政過程。使農(nóng)民們對農(nóng)村基層政權(quán)失去信任的原因還有一個，那就是農(nóng)村基層政府在其行政過程中常常出爾反爾。這一點(diǎn)在前幾年表現(xiàn)得尤其明顯。在市場化改革的初期，農(nóng)村基層政府由于缺乏駕馭市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)，往往干一些“逼民致富”的事情。今天叫農(nóng)民們種瓜，明天又叫農(nóng)民們種豆；今天叫農(nóng)民們這么干，明天又叫農(nóng)民們那么干；農(nóng)民們因此而沒有少吃虧。這幾年，通過科學(xué)發(fā)展觀的學(xué)習(xí)，農(nóng)村基層干部或農(nóng)村基層政府干這種事情的少了。但是，農(nóng)村基層政權(quán)此前的行為失誤在農(nóng)民們的心中留下了陰影，農(nóng)民們至今仍然心有余悸。這也是造成農(nóng)民們今天不敢輕易相信農(nóng)村基層政權(quán)的原因之一。
人民政權(quán)人民建
農(nóng)村基層政權(quán)的支撐點(diǎn)不是別的，就是它的“人民性”。只是如前所言，這個支撐點(diǎn)已經(jīng)不很穩(wěn)固了。怎樣才能進(jìn)一步鞏固這個支撐點(diǎn)呢？我以為，只有加快行政體制改革的步伐，改變農(nóng)村基層政權(quán)的授權(quán)方式，變其“對上負(fù)責(zé)”為“對下負(fù)責(zé)”；做實(shí)農(nóng)村基層政府，使其責(zé)權(quán)相匹配；激發(fā)農(nóng)民政治熱情，提高農(nóng)民政治參與程度；發(fā)育“第三領(lǐng)域”，留給農(nóng)村基層政權(quán)更大的自主治理的空間，規(guī)范村民自治。總之一句話，要使農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)回歸“人民政權(quán)人民建”的正確軌道。我給的藥方僅僅此一。
【作者簡介】張德元（1963.2——），男，漢族，大學(xué)本科學(xué)歷；安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，中國三農(nóng)問題研究中心常務(wù)副主任；安徽省農(nóng)村社會學(xué)會副會長兼秘書長；主要從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)學(xué)和農(nóng)村社會學(xué)研究。
【通訊地址】安徽省合肥市肥西路3號安徽大學(xué)中國三農(nóng)問題研究中心（230039）
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