拉美國家經(jīng)濟(jì)自由化改革反思

　　20世紀(jì)80年代以來，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)市場化和全球化為取向的經(jīng)濟(jì)改革成為世界發(fā)展進(jìn)程的主要潮流，新自由主義意識(shí)形態(tài)在這一進(jìn)程中占據(jù)了主導(dǎo)地位。此期間，在西方債權(quán)國和債權(quán)銀行的壓力下，拉美國家進(jìn)行了激進(jìn)的經(jīng)濟(jì)自由化改革。尤其在80年代末以后，拉美國家按照“華盛頓共識(shí)”政策處方，掀起了轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的高潮，最終陷入嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)。90年代中期以后，拉美各國對“第一代改革”進(jìn)行了深刻反思，開始推行以注重經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策相協(xié)調(diào)為特征的“第二代改革”，實(shí)行“有社會(huì)公正的增長戰(zhàn)略”，其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)極為典型和深刻。

　　經(jīng)濟(jì)調(diào)整：失去的十年

　　20世紀(jì)六七十年代，大多數(shù)拉美國家走上了以政府主導(dǎo)和貿(mào)易保護(hù)為特征的“進(jìn)口替代”式工業(yè)化發(fā)展道路。為了彌補(bǔ)貿(mào)易赤字和本國資本的不足，這一地區(qū)幾乎所有國家都在大量吸收外國資本，尤其是來自國際商業(yè)銀行的貸款。80年代初，由于拉美各國國際收支出現(xiàn)巨大逆差，以及國際利率大幅攀升的大背景，直接引發(fā)了普遍的債務(wù)支付危機(jī)。危機(jī)爆發(fā)后，眾多私人銀行瀕臨破產(chǎn)。為保持社會(huì)穩(wěn)定，各國政府將這些銀行國有化，把私人債務(wù)轉(zhuǎn)為國家債務(wù)，巨大的還貸壓力引發(fā)了拉美國家嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，政府通過緊縮社會(huì)開支的方式將債務(wù)最終轉(zhuǎn)嫁到公民頭上。此外，為償還外債，拉美各國政府大幅削減進(jìn)口，導(dǎo)致國內(nèi)供給緊缺，物價(jià)飛速上漲，通貨膨脹加劇，中下層居民生活日益艱難，社會(huì)貧富分化加重，社會(huì)矛盾進(jìn)一步加深。美國政府和國際貨幣基金組織(微博)、世界銀行等國際金融機(jī)構(gòu)從新自由主義理念出發(fā)，全盤否定拉美國家以往實(shí)行的“進(jìn)口替代”內(nèi)向工業(yè)化發(fā)展模式，認(rèn)為拉美債務(wù)危機(jī)的根源在于該地區(qū)實(shí)施了內(nèi)向增長模式和保護(hù)主義政策，以及國家在經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮的作用過大、私人部門的相對軟弱。由此強(qiáng)調(diào)拉美國家必須減少國家干預(yù)，實(shí)行對外貿(mào)易自由化，取消政府對價(jià)格體系的干預(yù)，縮小公共部門的規(guī)模，對大多數(shù)國有企業(yè)實(shí)行私有化，放松國家對勞動(dòng)力市場的控制，取消政府對信貸機(jī)制的管制，削減政府支出等。

　　1985年美國提出“貝克計(jì)劃”，要求債務(wù)國進(jìn)行“綜合、全面的宏觀經(jīng)濟(jì)與結(jié)構(gòu)改革”，即實(shí)行國有企業(yè)私有化，減少政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，進(jìn)一步開放資本和股票市場，放松投資限制、實(shí)行資本流動(dòng)自由化，實(shí)行貿(mào)易自由化和進(jìn)口管制的合理化，改革稅收體系和勞動(dòng)力市場，以及糾正價(jià)格扭曲現(xiàn)象，并以此作為進(jìn)行債務(wù)談判的條件。拉美國家在外資流入急劇減少的情況下，為從美國和國際多邊金融機(jī)構(gòu)獲得更多貸款，被迫開始了經(jīng)濟(jì)自由化改革的進(jìn)程。1989 年，美國政府提出“布雷迪計(jì)劃”，進(jìn)一步要求債務(wù)國進(jìn)行新自由主義發(fā)展模式的改革。貝克計(jì)劃和布雷迪計(jì)劃的出籠，強(qiáng)制陷入債務(wù)危機(jī)的拉美國家按照新自由主義發(fā)展模式實(shí)施改革。由此，拉美地區(qū)掀起了轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的新高潮，新自由主義發(fā)展模式在拉美廣泛推行。

　　整個(gè)80年代，拉美地區(qū)經(jīng)歷了持續(xù)的經(jīng)濟(jì)衰退，平均經(jīng)濟(jì)增長率由1950～1980年的5.3%下降為1.1%，社會(huì)形勢也日益惡化，因而被稱為“失去的十年”。

　　結(jié)構(gòu)改革：又一個(gè)失去的十年

　　從20世紀(jì)80年代后期至90年代初期，拉美國家逐漸由一般性經(jīng)濟(jì)調(diào)整向改變發(fā)展模式的結(jié)構(gòu)性改革轉(zhuǎn)變，新自由主義成為改革的主導(dǎo)理念、政策基礎(chǔ)和顯著特征。雖然拉美各國實(shí)行自由化改革(“第一輪改革”)的進(jìn)程有先有后，后來轉(zhuǎn)入“第二代改革”的年代或早或遲，但從總體上看，整個(gè)90年代是由新自由主義主導(dǎo)的大規(guī)模、寬領(lǐng)域、深層次的宏觀經(jīng)濟(jì)和結(jié)構(gòu)改革主要階段。在這個(gè)階段，對拉美國家的改革具有綱領(lǐng)性地位、并對改革進(jìn)程產(chǎn)生深刻影響的政策文獻(xiàn)，是由美國政府和國際金融機(jī)構(gòu)在80年代末炮制的“華盛頓共識(shí)”。

　　“華盛頓共識(shí)”是主張自由放任資本主義的新自由主義走向鼎盛時(shí)期的產(chǎn)物，它最初只是針對拉美經(jīng)濟(jì)調(diào)整與改革而開列的一攬子政策清單，包括財(cái)政緊縮、外國直接投資自由化、貿(mào)易自由化、私有化、放松政府管制等十方面內(nèi)容。它的炮制者們堅(jiān)信，國家干預(yù)、保護(hù)主義以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、國有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)走向終結(jié)，市場法則和私有制已經(jīng)獲得最終勝利。后來，在世界銀行和國際貨幣基金組織的推波助瀾下，這些政策在發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)改革中被廣泛推行。

　　依照美國和國際金融機(jī)構(gòu)開列的處方，拉美國家相繼加快了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革的進(jìn)程。改革的基本和普遍的取向是實(shí)行進(jìn)口自由化(取消配額，降低關(guān)稅，減少稅種等等)、國內(nèi)金融體制自由化(利率自由化，降低儲(chǔ)備金率，限制或結(jié)束信貸分配，關(guān)閉國有銀行或?qū)⑵渌接谢鹊?、開放國際收支的資本項(xiàng)目(取消外匯管制，消除對外國直接投資及其他各種資本流動(dòng)的限制)、私有化(把國有公司出售給國內(nèi)外私人資本，這些公司主要是大型自然資源公司和壟斷性公用事業(yè)(1610.559,-0.03,-0.00%))和稅制改革(調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，限制稅種，降低稅率)，此外還有勞工政策改革(諸如取消終生雇傭和償付高昂的解雇費(fèi)等慣例，簡化臨時(shí)雇傭程序)、社會(huì)保障制度改革(諸如將傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金改為資本化的私人養(yǎng)老金)等等。拉美經(jīng)濟(jì)改革范圍之廣、程度之深，在拉美歷史上前所未有。

　　然而，這一系列激進(jìn)的改革并未給該地區(qū)帶來經(jīng)濟(jì)增長活力，反而產(chǎn)生了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)后果。

　　一是貿(mào)易自由化導(dǎo)致了貿(mào)易赤字的增長，資本項(xiàng)目開放導(dǎo)致了大量短期資本為主導(dǎo)的外資(債券、間接投資、商業(yè)銀行貸款)流入，加劇了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的脆弱性和動(dòng)蕩性。

　　二是拉美國家過早開放資本項(xiàng)目和不成熟的金融自由化增加了金融風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致金融危機(jī)瀕發(fā)。

　　三是以減稅為重要內(nèi)容的改革并未帶來如預(yù)期中的稅收增長，政府赤字下降是由于削減了開支，而非收入增加。

　　四是社會(huì)領(lǐng)域的私有化改革加劇了社會(huì)階層分化。依照“華盛頓共識(shí)”的政策主張，許多拉美國家把社會(huì)公益服務(wù)移交私人部門，而私有化體系只為那些付得起費(fèi)用的階層提供教育、保健服務(wù)，社會(huì)保障收益大多流入中等收入階層，因而加劇了社會(huì)分層，并且因違反了所有公民享有社會(huì)公益服務(wù)的平等權(quán)利而遭致頗多爭議。

　　五是改革使拉美地區(qū)嚴(yán)峻的就業(yè)問題進(jìn)一步惡化，就業(yè)數(shù)量和就業(yè)質(zhì)量明顯下滑。除了GDP增長放緩的影響外，國企私有化、投資自由化和貿(mào)易自由化也導(dǎo)致失業(yè)人口巨幅增加，而大部分外國直接投資對就業(yè)創(chuàng)造的貢獻(xiàn)微弱。同時(shí)，貿(mào)易自由化改革和高估匯率刺激了進(jìn)口，損害了出口，國內(nèi)企業(yè)不得不降低成本，縮減工人。

　　六是收入分配不公和貧困化問題加重，社會(huì)發(fā)展被嚴(yán)重忽視。經(jīng)濟(jì)、進(jìn)口自由化、國內(nèi)金融自由化、稅收改革都對收入分配產(chǎn)生不利的影響。另外，拉美國家新增就業(yè)機(jī)會(huì)的質(zhì)量也在下降，雇員工作條件差、薪水低、生產(chǎn)率低以及缺乏法律保障和社會(huì)保障。這種狀況加大了勞動(dòng)力市場的差異性，因而使不平等情況進(jìn)一步惡化了。在90年代，拉美國家收入分配不公平程度是世界上最高的。

　　總之，經(jīng)濟(jì)自由化改革沒能解決反而加重了長期困擾拉美社會(huì)的失業(yè)、收入分配不公和貧困化三大社會(huì)問題。拉美經(jīng)委會(huì)也坦承，改革對就業(yè)創(chuàng)造與平等均產(chǎn)生了負(fù)面影響。就經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)而言，拉美經(jīng)濟(jì)增長十分緩慢，2001年拉美國家的外債已接近8000億美元，比80年代債務(wù)危機(jī)爆發(fā)時(shí)的翻了一番。拉美的結(jié)構(gòu)改革成為“又一個(gè)失去的十年”。由于這十年又是重增長而輕發(fā)展，社會(huì)問題突出，因而又被稱為“社會(huì)排斥的十年”。

　　第二代改革：實(shí)現(xiàn)有社會(huì)公正的增長

　　作為新自由主義改革試驗(yàn)的犧牲品，拉美國家陷入了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)危機(jī)。這一災(zāi)難性的后果宣告了“華盛頓共識(shí)”的破產(chǎn)。隨著拉美地區(qū)政治格局的改變，各國對這一歷史進(jìn)程也進(jìn)行了深刻反思。自90年代中期起，拉美國家開始醞釀“第二代改革”，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和一些國際機(jī)構(gòu)在一些重大問題上已初步形成共識(shí)。

　　1998年4月，第二屆美洲國家首腦會(huì)議簽署了《圣地亞哥宣言》，提出了“圣地亞哥共識(shí)”以替代“華盛頓共識(shí)”，其基本框架是必須減少經(jīng)濟(jì)改革的“社會(huì)成本”，使每一個(gè)人都能從改革中受益;大力發(fā)展教育事業(yè)和衛(wèi)生事業(yè);不應(yīng)該降低國家在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的作用等等。同年，世界銀行的一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)表了題為《長征：拉美和加勒比下個(gè)十年的改革議程》的研究報(bào)告，比較系統(tǒng)地提出了“第二代改革計(jì)劃”。拉美經(jīng)委會(huì)在2000年發(fā)表的《增長、就業(yè)與公正——拉美和加勒比地區(qū)經(jīng)濟(jì)改革的效果》研究報(bào)告中，基于第一代改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出了第二代改革的政策框架。

　　拉美經(jīng)委會(huì)報(bào)告總結(jié)道：“一定不要把(經(jīng)濟(jì))結(jié)構(gòu)改革看成是孤立進(jìn)行的，它是包括宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域在內(nèi)的一系列政策的組成部分。”報(bào)告闡明：“我們不相信市場運(yùn)作是完善的，始終能產(chǎn)生最有效的結(jié)果”，“盡管快速增長是必需的，增長本身卻無法為本地區(qū)的人口提供更高質(zhì)量的生活。必須采取進(jìn)一步的措施，來促進(jìn)增長、就業(yè)和社會(huì)公平。”報(bào)告宣稱，“現(xiàn)在是對增長、競爭、就業(yè)和社會(huì)公平采取行動(dòng)的時(shí)候了”。

　　20世紀(jì)90年代末以來，拉美國家的政治格局發(fā)生了重大變化。與此同時(shí)，多數(shù)國家開始推行以注重經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策相協(xié)調(diào)為特征的“第二代改革”，其主要趨向是：擯棄以“華盛頓共識(shí)”為樣板的新自由主義教條，在保持發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)貿(mào)易和投資自由化的改革方向的同時(shí)，加強(qiáng)政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，增加社會(huì)支出，更加注重就業(yè)、減貧、收入分配、教育、醫(yī)療和社會(huì)公平。

　　拉美經(jīng)委會(huì)在2005年6月發(fā)表的一份評估報(bào)告指出：“設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)政策時(shí)再也不可能不考慮社會(huì)目標(biāo)，制定相應(yīng)的社會(huì)政策時(shí)也不可能不考慮經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”，并且進(jìn)一步提出，制定經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，特別是制定財(cái)政、金融和收入政策時(shí)，必須將降低收入分配不公考慮在內(nèi)，特別重要的是減少獲得生產(chǎn)性資產(chǎn)中的不公正;必須把社會(huì)目標(biāo)放在經(jīng)濟(jì)政策的中心地位，否則社會(huì)發(fā)展目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)。該報(bào)告據(jù)此提出“實(shí)現(xiàn)有社會(huì)公正的增長戰(zhàn)略”，而這個(gè)戰(zhàn)略必須“把社會(huì)政策置于發(fā)展政策的中心”。

　　當(dāng)前，拉美國家的第二代改革方興未艾。盡管各國在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面所面臨的復(fù)雜問題不可能在短期內(nèi)得到解決，但它們已經(jīng)擺脫了市場教條主義的羈絆，正在尋求用更加切合實(shí)際的政策手段處理面臨的問題，并在應(yīng)對新的挑戰(zhàn)方面已建立起普遍的共識(shí)：加快經(jīng)濟(jì)增長和提高生產(chǎn)率，同時(shí)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)更多的社會(huì)公正。

　　拉美國家改革與再改革的歷程表明，改革作為一種改變舊有秩序、謀求社會(huì)變革的社會(huì)行動(dòng)，是特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的產(chǎn)物并在其特定的約束條件下展開。因而，改革的內(nèi)涵與外延是具體的、歷史的，而不是抽象的、一成不變的。尤其是一個(gè)范圍廣泛、曠日持久的改革計(jì)劃，它的內(nèi)容和目標(biāo)都應(yīng)從本國的實(shí)際情況出發(fā)，并隨著條件的變化而改變;并且，由于客觀條件和主觀因素的制約，人們在認(rèn)識(shí)上總是帶有一定的歷史局限性，任何改革過程都不可避免地存在這樣或那樣的缺陷，因而改革本身就是一個(gè)需要時(shí)常加以評估，以便根據(jù)客觀形勢的變化適時(shí)調(diào)整、糾偏和更新的過程，不存在某種一貫正確、永恒不變的“絕對真理”。而評價(jià)某項(xiàng)改革的合理性和成敗得失，不能從抽象的概念出發(fā)，也不應(yīng)片面地僅以經(jīng)濟(jì)收益為評判標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)從實(shí)際產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的效應(yīng)出發(fā)，以社會(huì)收益最大化、社會(huì)成本最小化為準(zhǔn)則，加以綜合判斷。

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