美國國家戰略傳播體系與美國對外宣傳

美國國家戰略傳播體系與美國對外宣傳

呂 祥

 作者呂祥，哲學博士，中國社會科學院世界政治研究中心特邀研究員，研究領域包括哲學、世界歷史、世界政治、跨國傳播、傳媒組織等。本文系在黃平研究員的提示和鞭策下完成，特此致謝。

載：黃平主編《美國藍皮書2011》，北京，社會科學文獻出版社，2011年5月出版

〔摘 要〕2010年3月，美國總統奧巴馬向參眾兩院提交了《國家戰略傳播構架》報告，系統地闡發了由其國家主導的、直接服務于國家總體戰略目標和軍事戰略目標的宣傳體系的性質、目標和實施體系。以此報告為標志，美國政府主導的國家傳播體制進入了一個成熟的、更加具有聯動運作能力的發展階段。對此報告及其在美國國家戰略體系中的地位和作用的解讀，將有助于我們理解美國行為模式的根源及其在戰略和戰術層面的表現。
〔關鍵詞〕美國戰略傳播 宣傳 普世價值 軟權力 國家安全
〔英文標題〕An Initial Study on the Formation of the U.S. National Framework for Strategic Communications
〔Abstract〕In March 2010, the U.S. President Barack Obama submitted to the Congress a report entitled National Framework for Strategic Communications, a comprehensive report on the nature, objectives and implementation system of America’s state-driven mechanism of propaganda which directly serves the U.S. national strategic and military objectives. The report is a landmark signifying to more proficient and integrated capabilities of America’s state-driven communications efforts targeting at both domestic and foreign audiences. Study on the formation of the U.S. national communications system and its role in the U.S. overall national security strategy may help people understand “the sources of American conduct” at both strategic and tactical levels.
〔Key Words〕U.S. National Strategic Communications; Propaganda; Universal Values; Soft Power; National Security
奧巴馬當選美國總統之后，其政府于2010年5月公布的《國家安全戰略報告》（National Security Strategy 2010，簡稱“NSS 2010”）在世界范圍內引起廣泛關注。然而，稍早于此，2010年3月由奧巴馬總統向美國參眾兩院提交的另一份報告，即《國家戰略傳播構架》（National Framework for Strategic Communications），卻沒有引起人們足夠的注意，而且美國政府也沒有聲張其存在。這份報告是歷任美國總統中首次系統而清晰地闡述了美國的國家戰略傳播――也就是由國家主導的、直接服務于國家總體戰略目標和軍事戰略目標的宣傳體系――的性質、目標和實施體系。以《國家戰略傳播構架》為標志，美國政府主導的國家宣傳體制進入了一個成熟的、更加具有聯動運作能力的發展階段。

一、作為美國國家安全利益的“普世價值”

根據美國國會于1986年通過的《戈德沃特-尼克爾斯國防部改組法》（Goldwater-Nichols Defense Department Reorganization Act）(Z1)第603條的要求，美國總統應定期向國會提交并向社會公布有關美國國家安全及相應的全球外交與軍事政策的《國家安全戰略報告》。從歷年“NSS”報告看，其所謂“國家安全”包含狹義和廣義的兩層含義。狹義的國家安全意指美國及其盟國不受其他軍事力量（包括非國家態的恐怖組織）的軍事打擊的能力，而廣義的國家安全則包括有利于美國實現其國家利益和全球領導地位的軍事、經濟、文化和全方位國際秩序等諸多要素。因此，就根本而言，美國之所謂“國家安全”，實質就是美國確保并進一步伸張其國家利益和全球領導地位的實力部署和制度安排。
相較于往年的“NSS”報告，“NSS 2010”以更加直露的方式彰顯了美國之所謂“普世價值”及相應的“戰略傳播”規劃在維持和伸張美國國家利益的整體安全戰略中的重要作用，體現出奧巴馬政府將更多地利用以“普世價值”為核心的全球性“軟權力”戰略框架及戰術暗示。對于未來的美中關系而言，基于其“普世價值”的外交攻略，無疑將發揮更大的作用，也必須引起我們足夠的重視(Z2)。
“NSS 2010”清晰地界定了涉及美國國家安全的“四大持久的國家利益”（four enduring national interests），即：（1）美國及其國民、美國的盟國及伙伴國的安全，特別是防范核恐怖襲擊的能力；（2）持續創新、不斷成長的美國經濟；（3）在美國國內及全球對“普世價值”的尊重；（4）由美國推進的國際秩序。這也是美國政府首次清晰地將“普世價值”列為其核心的國家利益。
在“NSS 2010”的整個行文中，所謂“普世價值”（universal values）與“我們的價值”（our values）始終是互換使用的概念，表明所謂“普世價值”無非就是美國所張揚的價值，包括“言論自由”、“集會自由”、“信仰自由”等老生常談。該報告時而也用“普世權利”（universal rights）一詞來表達“普世價值”。該報告引用奧巴馬的話說：“從過去到現在，我們的價值始終是我們最寶貴的國家安全資產（our best national security asset）?！?BR>“NSS 2010”一方面將“普世價值”界定為美國的核心戰略利益，另一方面則又將其刻畫為美國對外擴張的重要戰略手段。報告稱：“我們的長期安全勢將依賴于我們對普世價值的不懈支持。這樣的支持，使得我們區別于我們的敵人、敵對的政府和同樣在謀求擴大影響力的潛在競爭對手?！?BR>“NSS 2010”提出，美國將持續地在全球致力于“普世權利”的推廣，并將在戰術層面采取以下措施：（1） 強化“我們的典范力量”；（2）在全球推廣“民主”和“人權”，特別是要建立一個全球化的“更廣泛的推進普世價值的行動者聯盟”（a broader coalition of actors to advance universal values）；（3）以滿足人的基本需求增進尊嚴。
“普世價值”之作為美國的重大戰略利益和戰略手段，同樣也是美國構筑國際秩序的重要基石之一?！癗SS 2010”所期待的國際秩序，也明確地反映出美國的價值取向，其戰略聯盟實際上也可以理解為一個普世價值聯盟。

二、“普世價值”與“戰略傳播”

對于美國的國家安全戰略而言來說，“普世價值”并不是有關價值觀的夸夸其談或泛泛而論，而是其國家戰略傳播體系的核心概念。在長達半個世紀的冷戰中，美國建立起一整套以“普世價值”為核心概念的國家戰略傳播體系和運作機制。
雖然語焉不詳，“NSS 2010”提出，為推進包括“普世價值”在內的美國戰略利益，美國必須開展更有效的“戰略傳播”（strategic communications）。報告指出，“貫穿于我們的所有努力，對于維護我們的全球合法性（global legitimacy）和支撐我們的政策目標而言，有效的戰略傳播是根本性的?！?BR>“戰略傳播”概念大約于上世紀90年代中期興起于美國的企業界，其意指的是大型跨國公司相對于產品營銷（product marketing）而進行的涉及公司整體發展目標和形象的營銷推廣活動，也被稱為“戰略營銷”（strategic marketing）。自21世紀初期開始，美國國防部和情報部門調集多方資源，力圖借用“戰略傳播”這一概念來整合美國政府多個部門分別開展的對內、對外宣傳活動。在美國政府的官方術語中，所謂“戰略傳播”也被稱為“精心運作的傳播”（deliberate communications），意指直接服務于國家的戰略利益和戰略目標并圍繞相關戰略信息而進行的系統化傳播活動，實際上也就是由國家主導的制度化、系統化的宣傳活動。
美國國防部對“戰略傳播”的正式定義是(Z3)：
〔戰略傳播〕是美國政府為理解并觸及關鍵受眾以便創造、強化或保持有利于增進美國政府的利益、政策和目標的環境而進行的針對性努力。〔戰略傳播〕與國家權力的所有手段相同步，使用協調一致的方案、規劃、主題、信息和產品。
在一段時間內，“戰略傳播”專指美國軍方開展的對內、對外宣傳活動，與美國國務院主導的公眾外交（public diplomacy）活動相并行，共同支撐著美國的整體對外宣傳的構架。
《鄧肯·亨特2009財政年度國防授權法》（Duncan Hunter National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2009）要求美國總統就美國的“有關公眾外交活動和戰略傳播活動的全面的跨部門戰略”向國會兩院提交一份報告(Z4)。據此，奧巴馬總統于2010年3月向美國參眾兩院提交了《國家戰略傳播構架》。這一報告的一個特別引人注目之處，在于它沒有按國會的要求就美國的“戰略傳播活動和公眾外交活動”進行分別闡述，而是以戰略傳播這一概念來統攝包括公眾外交在內的所有對內和對外的宣傳活動。
根據《國家戰略傳播構架》，“戰略傳播”作為“精心運作的傳播”，是有目標、有規劃、有步驟的系統化的全球攻略，是美國實現由其主導的國際秩序、維護并伸張其全球領導地位的重要手段之一。這一戰略的實施對于美國具有三重意義：促進國內的團結，并以此作為對外擴張的動員要素；對盟國而言，則是強化同盟關系的作用；對非盟國而言，則是削弱其政府、分化其政治和社會制度的利器。
根據奧巴馬總統《國家戰略傳播構架》的具體闡述，美國國家戰略傳播的要點是(Z5)：
（a） 使國外受眾認可其國家與美國之間的相互利益；
（b） 使國外受眾相信美國在全球事務中發揮著建設性作用；
（c） 使國外受眾將美國視為應對全球挑戰的令人尊敬的伙伴。
而美國國防部對美國戰略傳播之目標的界定則顯得更加直言不諱(Z6)：
（a） 增進美國的信譽和合法性（improve U.S. credibility and legitimacy），引致有利于美國的態度和行為；
（b） 貶損對手的信譽和合法性（weaken an adversary’s credibility and legitimacy），比如詆毀（discredit）對手的意識形態或政策，揭露對手的錯誤和謊言；
（c） 說服特定受眾采取特定行動來支持美國或國際的目標；
（d） 引致對手采取或放棄采取特定的行動。

三、美國戰略傳播體系的形成：簡要的回顧

1898年，美國以一場戰爭將西班牙逐出菲律賓，由此正式登上世界舞臺，其對外宣傳的需求也由此開始。西奧多·羅斯?？偨y的名言“溫言在口，大棒在手，故而致遠”（Speak softly and carry a big stick; you will go far）(Z7)，為日后美國的對外宣傳活動確定了基調。而美國的國家宣傳體系的雛形則始于第一次世界大戰末期，成型于二戰結束之后和冷戰之初。
1917年，在對同盟國宣戰的一周后，美國伍德羅·威爾遜總統即成立了“公共信息委員會”（Committee on Public Information）(Z8)，成員包括國務卿、陸軍部長、海軍部長和商界財閥，直接服務于參加一戰的宣傳需要，被稱為美國歷史上第一個由國家政權主導的“制度化的宣傳機構”(Z9)。該委員會主席克里爾（George Creel）在戰后的著述中指出，與戰場上的炮火相并行，美國還發動了一場全球范圍的輿論戰，“這是為人的心靈而戰，為征服他們的信念而戰，而戰線延伸到每個家庭、每個國家„„正是認識到公眾輿論之作為主要戰力之一，這次大戰在根本上區別于過去所有的沖突„„在國內，我們針對偏見、冷漠和不忠而戰；在國外，我們針對無知和謬誤而戰”(Z10)。而在此前后，社會學、統計學、實驗心理學（特別是社會心理學）和商業廣告在美國的蓬勃發展，則為美國的國家傳播活動提供了豐富的理論和技術資源。
鑒于當時作為美國對立方的德國在頻繁地使用“宣傳”（propaganda）一詞，美國政府刻意舍棄了這一術語，并將之貶斥為謊言和欺詐的同義詞(Z11)?？死餇柮鞔_指出，“我們不稱之為宣傳，因為這個詞在德國人手里已經混雜于欺騙和訛誤”(Z12)。時任威爾遜總統顧問的沃爾特·李普曼（Walter Lippmann）因此而提出了以下著名命題：“我們必須記住，在戰爭期間，敵方陣線所說的一切永遠是宣傳，而我方陣線所說的，都是真理和正義，是人類的事業，是為和平而進行的圣戰（a crusade for peace）?！?Z13)從威爾遜開始，美國政府就較多地使用“信息活動”（information activities）之類的相對中性的詞匯來指稱通常所說的“宣傳”。在研究者看來，這樣的指稱轉換，就好比是用“殺人”（killing）一詞取代“謀殺”（murdering）(Z14)，前者稍顯中性。如此轉換的明顯意圖是，將敵方所說的一切冠以“宣傳”一詞，進而加以消解。
第二次世界大戰期間，富蘭克林·羅斯福總統認識到，“我們的安全依賴于我們與其他國家說話并贏得他們支持的能力”(Z15)；“圖書如同艦船，擁有最堅硬的裝甲、最長的巡航半徑和最猛烈的火力”(Z16)。在他任內，美國政府先后成立了“新聞協調署”（Coordinator of Information）、“精確資料辦公室”（Office of Facts and Figures）、美國之音（VOA）、“戰時新聞署”（Office of War Information）、“戰略事務局”（Office of Strategic Service）、“國際新聞和文化事務署”（Office of International Information and Cultural Affairs）等眾多機構，還設立了專門負責對外文化傳播事務的助理國務卿一職，全力開展服務于美國戰爭目標的對內、對外宣傳事務。
二戰之后，在杜魯門和艾森豪威爾兩任總統的努力下，美國政府于1947年至1953年間依照《國家安全法》（National Security Act of 1947）、《美國信息與教育交流法》（The U.S. Information and Educational Exchange Act of 1948）(Z17)等法規，分別成立了國家安全委員會（NSC）、中央情報局（CIA）和美國新聞署（USIA），為美國的戰略傳播奠定了雄厚的制度性基礎。杜魯門總統于1945年明確地指出：“今日對外關系的本質使得美國必須將維護海外信息活動作為運行其對外事務的一個集成部分?！?Z18)直到今天，雖然冷戰已經結束，美國傳播體系的核心仍然是將世界劃分為“自由世界”和“專制世界”兩大對立陣營的杜魯門主義。
美國政府及主流媒體長期以來將“宣傳”一詞刻畫為專制國家的專利，仿佛他們自己從來不進行“宣傳”。而事實上，美國自二戰起即建立起龐大、高效而且運作精妙的面向全球的宣傳機器。在不同的歷史時期，美國政府使用了多個含義相互重疊的術語來指稱其對內、對外的公開和隱蔽的宣傳活動，包括“公眾外交”（public diplomacy / PD）、“公共事務”（public affairs / PA）、“信息活動”（information activities）、“心理戰”（psychological warfare）、“觀念戰”（war of ideas）、“信息戰”（information war / IW）、“心理運作”（psychological operations / Psyop）、“信息運作”（information operations / IO）、“有控的信息散布”（managed information dissemination）、“戰略影響”（strategic influence）等等。一位曾在美國新聞署和國務院任官員的研究者在說到所謂“公眾外交”時就曾明確指出：“當然，我們不會把我們所做的事情稱為宣傳。這一詞匯的含義過于復雜，而且總是聯系于一些卑鄙的統治者，比如斯大林和希特勒。我們的委婉說法是‘公眾外交’?！?Z19)
至2010年，在美國軍方的竭力推進下，以奧巴馬總統的《國家戰略傳播構架》為標志，美國政府終于以“戰略傳播”一詞來統括上述所有這些活動。

四、美國國家戰略傳播體系的制度構架和運行機制

冷戰結束后，美國的戰略傳播體系非但沒有削弱，反而變得更加精致而高效。2000年之后，以美國國防部為主的勢力極力推動以戰略傳播概念來統領美國的全部宣傳活動，并由國防部“國防科學委員會”（Defense Science Board）進行專項研究和提供咨詢報告。2004年，該委員會首次提出了如下圖所示的美國國家傳播體系的系統構成(Z20)：

美國總統2010年《國家戰略傳播構架》所闡述的戰略傳播體系，與上述提議完全一致。
在這一戰略傳播體系中，所謂“公眾外交”和“國際廣播”都是美國政府直接掌控的公開對外宣傳活動(Z21)；“公共事務”指的是美國國務院和國防部主導面向國內受眾的輿論引導(Z22)；而“信息/心理運作”則是心理戰的替代詞，指的是由國防部、中央情報局等機構主導的、面向國內外進行的隱蔽的傳播活動。所有這些傳播活動的根本目的，都是通過信息操控而實現對國內外受眾在特定戰略事務上的感知操控（perception management）。
根據美國國防部的定義，所謂“感知操控”指的是“向國外受眾傳達和/或阻隔特定信息、以影響他們的情感、動機和目標推斷的行動。這樣的行動也面向（國外的）情報系統和所有層級的官員，以影響其國家的官方評估，從而最終致使其國家做出有利于行為發起方之目標的官方行為”(Z23)。
從這一定義不難看出，美國之戰略傳播的終極目的是通過信息操控而圖謀其他國家做出有利于美國實現自身戰略目標的行為。
根據美國總統《國家戰略傳播構架》的闡述，美國國家戰略傳播構架是在總統通過國家安全委員會（NSC）領導下的龐大的跨部門（interagency）體系，是美國外交、軍方和諸多情報機構的聯動機制。這一聯動機制，可通過下圖予以簡要表述：

在這一構架中，全部的戰略傳播活動由國家安全委員會統領，并直接向總統負責(Z24)。在國安會內部，副國家安全顧問是國家戰略傳播體系的具體負責人，由其負責國家戰略傳播的規劃和全面實施，并協調其他各部門的相關傳播活動。
值得注意的是，在對所有相關部門的傳播活動的描述中，《國家戰略傳播構架》對所涉及的17個國家情報機構的職能卻是一帶而過，從一個側面突顯出其情報機構的隱蔽活動在其國家戰略傳播活動的特別作用。

五、美國國家戰略傳播在戰術層面的表現

美國對內、對外傳播的重要特點之一，是其所追求的“意識形態的穿刺力”（ideological thrust）(Z25)和“武器化的信息”（weaponized information）(Z26)，也就是說，所有傳達的信息，都必須是服務于國家戰略利益和戰略目標并能達致類似戰場效果的有效信息。用約翰·肯尼迪任總統時期的美國新聞署署長愛德華·穆羅（Edward Murrow）的話說，就是：“說服術是美國權力的一個關鍵要素。美國說服術的軍火庫必須像我們的核武庫一樣隨手可用?！?Z27)而美國軍方在其標準教程中則表達得更為直露：“信息是戰斗力（combat power）的一個要素?！?Z28)也正因為對信息武器化的如此追求，美國政府在冷戰初期就將“黑色的”隱蔽行動定義為對外宣傳活動的重要構成部分，亦即其“遏制”敵對政治力量的最重要的戰術手段之一(Z29)。當時的研究者也相應地將美國的對外“信息活動”區分為“白色的”公開行動（overt operations）和“黑色的”隱蔽行動（covert operations）以及處于二者之間的“灰色”行動(Z30)。
鑒于美國戰略傳播涉及諸多的隱蔽活動，美國公開的官方文件從不提及其在戰術層面的表現。而根據研究者透露的零星材料，美國的戰略傳播主要采取的是如下形式(Z31)：
“白色”宣傳，即以政府的公開活動為主的滲透性宣傳，現由美國國務院主導的公眾外交以及以“美國之音”為代表的政府媒體即屬此列。
“黑色”宣傳，即以隱蔽行動開展的宣傳活動，美國中央情報局、國防部等機構所開展的宣傳活動多屬此列，包括秘密控制國內外媒體、收買政治家等大量的滲透性活動。研究者揭示，在1970年代，美國中央情報局在國內外秘密控制的媒體達50家之多，有的是直接擁有，有的是通過予以補貼而控制；有的是直接用于宣傳目的，有的則是用于掩護其他的隱蔽活動。當時，美國至少有22家新聞機構直接雇傭為中情局工作的記者，每年有上千種圖書是接受中情局的補貼而出版的(Z32)。
“灰色”宣傳，即通過幕后的收買、利誘等手段誘使相關國家內部“意見領袖”及媒體從業者充當其代言人，從而達到張揚美國利益訴求、進而影響相關國家政府決策的目的。從零星曝光的資料看，美國軍方和情報部門時常采用外包方式委托特定公關公司從事“灰色”信息作業（psyops）。美國媒體披露，2005年，美國國防部與幾家公關公司簽訂了價值數億美元的合同，由他們編寫有利于駐伊拉克美軍的各種新聞、分析和評論，并通過向伊拉克“自由媒體”秘密支付酬金的方式將這些“反映伊拉克人自己的聲音”的信息發布出去(Z33)。
在此三種對外戰略傳播活動中，所謂“黑色”和“灰色”宣傳基本由中央情報局、國防部等機構負責，其行為的隱蔽性使得我們無法了解其具體的行動方案。據美國研究者透露，美國國防部下屬的特別運作指揮部（Special Operation Command，簡稱SOCOM）從事大量的對內、對外宣傳活動，其2006~2011年的總預算為280億美元；而在中央情報局從事的所有隱蔽活動中，40％是隱蔽性的對外政治性宣傳活動，其經費遠遠大于其他公開機構（如美國民主基金會及現已歸屬美國國務院的原美國新聞署班底）的費用的總和(Z34)。

六、結語

縱觀美國的戰略傳播體系，需要特別說明的是如下關鍵要點：
首先，美國政府公布的所有有關國家戰略的文件都指向同一個戰略目標：在全球維護并擴展美國的權力（American power）和領導地位（leadership）。追求全球權力，可以說是美國一切戰略行為之基本的和終極的動因，也是我們理解美國行為的根源(Z35)的關鍵之所在。用美國前國務卿基辛格的話說，“權力是終極的春藥（Power is the ultimate aphrodisiac）”(Z36)。而為達致這一目標，美國必須證明、維護和強化其全球領導地位的合法性（global legitimacy），從而讓其他國家支持、順從或起碼不阻撓其權力的實施和伸張。
美國政治學理論對“權力”（power）的經典定義是：“〔在甲、乙二者之間，〕甲使得乙去做了如果甲不要乙做乙就不做的事情，在這個程度上說，甲就對乙擁有了權力?！?Z37)約瑟夫·奈（Joseph Nye）進而引人注目地將美國統領世界的權力劃分為“硬權力”和“軟權力”，前者以懲罰和獎勵的方式引導世界，后者則是以軟性的價值觀、文化、制度等方面的吸引力誘使別國順應美國的領導地位；前者通過使用或威脅使用武力、提供或中斷經濟援助甚或實施經濟制裁的方式“改變他人的行為”（to change what others do），后者則通過“塑造他人的期許”（to shape what others want）使其順應(Z38)。約瑟夫·奈明確指出：“權力就是你改變他人的行為以得到你所想要的結果的能力?；旧嫌腥龡l途徑可以做到這一點，即脅迫（大棒）、酬報（胡蘿卜）和誘使（軟權力）?！?Z39)顯然，美國的成熟的、制度化的戰略傳播體系是其“軟權力”體系中最重要的構成部分，離開美國政府主導的龐大的傳播運作，其“軟權力”將無從談起(Z40)。
美國的戰略傳播體系是基于美國傳統的權力觀念而形成的一整套服務于其國家戰略的運作體制，是其“軟權力”的運作和伸張的核心力量。美國《國家戰略傳播構架》對其國家戰略傳播的要點和目標的定義，完全是在這一統領世界的權力框架中展開的。
第二，顯然，戰略傳播本身不是戰略，更不是戰略目標，而是面向國家總體戰略目標的支持體系。戰略傳播之為戰略性的，恰恰是因為它必須圍繞著國家的戰略利益、戰略環境和戰略目標而進行。而正如美國國防部文件所表明的，在支持其國家戰略方面，美國戰略傳播的核心一方面是要“增進美國的信譽和合法性”，另一方面則是要“貶損對手的信譽和合法性”，這決定了美國的國家戰略傳播活動始終是戰斗性的。在美國認為需要時，這樣的戰斗性往往能夠轉換為對其他國家的社會和政權的侵蝕、瓦解甚至顛覆。
第三，美國的國家傳播體系是由美國最高行政當局部署和督導的政治性機制。富蘭克林·羅斯福以來的歷屆美國總統無不親自參與國家傳播計劃的規劃、部署和實施。從組織管理的角度看，美國戰略傳播體系始終是國家安全戰略的一個重要的支持系統，是受國家安全委員會主導的龐大的跨部門聯動機制，而不是由單純的某個宣傳部門或外交部門掌控的。
第四，美國的戰略傳播體系始終貫穿著堅定的核心價值主張，即美國所張揚的所謂“普世價值”，并以此為基礎形成了在世界范圍內具有重大影響的話語體系，這使得美國能夠在眾多的環境和機遇中取得道德和文化上的強勢地位，實現美國之“普世價值”與“普世權力”之間的高效互動(Z41)。在美國實施的傳播活動中，其利益訴求往往被精巧地捆綁于其價值主張，這進而能夠更有效地誘導他國領袖、社會精英乃至民眾順應美國的利益主張。
第五，美國的戰略傳播體系在戰術層面上涉及復雜的公開行動和隱蔽行動，從而使得其傳播行為具有更強的滲透性和穿刺力，其影響往往能夠如“隱形統治者”（invisible governors）(Z42)一般在世界各地揮舞，時如鹽入清湯，了無痕跡，時如醬入佳肴，色香一體。一方面，其國內民眾在政府巧妙設置的信息場中，往往在朦朧中即接受了政府的動員，成為政府特定政策的堅定擁護者（第二次伊拉克戰爭之前有關“大規模殺傷性武器”的傳播可謂這方面的經典案例）；另一方面，眾多國家的不同社會群體也往往在不知不覺中成為其呼應者或受害者。在后一方面，尤其是面臨較多動蕩因素的發展中國家往往容易成為美國傳播行為的犧牲者。
最后需要簡要說明的一點是，無論美國的傳播能力有多么強大，它也面臨著自身和世界各地條件的多方面限制，其傳播目標與其要達到的效果之間，在特定的歷史時期也存在著巨大的差異。1960~1970年代的越南戰爭曾將美國社會拖入分崩離析的局面。而在小布什總統發動的第二次伊拉克戰爭期間，美國政府在初期完成了面向國內的戰爭輿論動員，但結果卻都是其對外政策的公信力和合法性在國內和全球范圍內的大幅度降低(Z43)。

注釋：【文中以(Z*)標識】
1. 該法律被稱為自1947年美國《國家安全法》（National Security Act of 1947）以來涉及美國整體國家安全及相應軍事戰略的最重要的法律。
2. 必須指出，所謂《國家安全戰略報告》僅是一份提交美國國會并向公眾公開的戰略報告，其敘述是粗線條的勾勒，基本不涉及戰術層面的具體運作規劃。因此，要更加全面地了解美國的安全戰略，還需要我們對更多資料的解讀。
3. 見U.S. Department of Defense, Dictionary of Military and Associated Terms, amended ed. 2011
4. 見Duncan Hunter National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2009, Sec. 1055
5. 詳見U.S. President, National Framework for Strategic Communications, 2010
6. 詳見U.S. Department of Defense, Strategic Communication Joint Integrating Concept, 2009
7. 據說這本是西非地區的一句格言。參見Nathan Miller, Theodore Roosevelt, A Life, Quill William Morrow, New York, 1992, p. 337
8. 該委員會因其主席喬治·克里爾（George Creel）之名而被俗稱為“克里爾委員會” （Creel Committee）?？死餇栆恢北徽J為是美國政府公共外交的創始人和首位負責人。關于該委員會的活動，可參閱韓召穎：《輸出美國：美國新聞署與美國公共外交》，天津人民出版社，2000，pp. 45-49
9. 參見Stephen M. Tanous, Building a Psychological Strategy for the U.S.: Leveraging the Informational Element of National Power, U.S. Army War College paper, 2003。更確切的說法，應該是第一個公開活動的制度化的宣傳機構。
10. 見George Creel, How We Advertised America: The First Telling of the Amazing Story of the Committee on Public Information That Carried the Gospel of Americanism to Every Corner of the Globe, Macmillan, 1920; reprint by Forgotten Books, 2010, pp. 3-4
11. 據考證，直到第一次世界大戰，“宣傳”（propaganda）在西方文字中尚不是一個流行詞匯，而僅僅是在羅馬天主教教廷和少數特別組織中使用。1911年版的《大英百科全書》甚至沒有“Propaganda”詞條。西方各國語言中“Propaganda”一詞均源于拉丁文“propagare”，意為“播種”、“散布”。1622年，天主教教皇格里高利十五世（Gregory XV）首次在“宣傳”的意義上使用該詞。出于抵制新教影響和加強對“新世界”控制的需要，格里高利十五世在羅馬教廷內部設立了歷史上第一個制度化的宣傳部門――神圣信仰宣傳部（Sacra Congregatio de Propaganda Fide）。該部門的任務是“研判并處理有關在整個世界傳播〔天主教〕信仰的每一個和任一個值得關注的問題” （參見Mark Crispin Miller為Edward Bernays《宣傳》〔Propaganda, Ig Publishing, Brooklyn, 2005〕
所作的導言，pp. 9-11。該書于1928年初版，1955年修訂；另見Garth S. Jowett, et al, Propaganda and Persuasion, Sage Publications, Thousand Oaks, 2006, p. 2）。然而，不無諷刺意味的是，“宣傳”一詞最早用于國家機構名稱，既非德國，也非蘇聯，而是英國政府于1914年和1918年分別成立的“戰爭宣傳局”（War Propaganda Bureau） 和“對敵宣傳部”（Enemy Propaganda Department）這兩個當時秘而未宣的機構（參見James Ciment, Thaddeus Russell, eds., The Home Front Encyclopedia: United States, Britain, and Canada in World Wars I and II, Vol. 1, ABC-Clio, Santa Barbara, 2007, p. 425）。
12. George Creel, How We Advertised America, p. 4
13. 引自Lisa Finnegan, No Questions Asked: News Coverage Since 9/11, Praeger Publishers, Westport, 2007, p. 127。李普曼與克里爾都服務于威爾遜總統，二人在政見上時有沖突，但在對傳播的理解上，根本上是一致的。
14. 參見Nicholas J. Cull, The Cold War and the United States Information Agency: American Propaganda and Public Diplomacy, 1945-1989, Cambridge University Press, 2008, p. 9
15. 引自Joseph S. Nye, Power in the Global Information Age: From Realism to Globalization, Routledge, New York, 2004, p. 91
16. 引自J. Michael Waller, ed., The Public Diplomacy Reader, The Institute of World Politics Press, Washington DC, 2007, p. 338
17. 亦稱《史密斯-蒙特法》（The Smith-Mundt Act）。該法歷經數次修訂，至今依然有效。
18. 引自Walter L. Hixson, Parting the Curtain: Propaganda, Culture and the Cold War, 1945-1961, St. Martin’s Press, New York, 1997, p. 5
19. Nancy Snow, "From Bombs and Bullets to Hearts and Minds: U.S. Public Diplomacy in an Age of Propaganda", Yahya R. Kamalipour, Nancy Snow, eds, War, Media, and Propaganda: A Global Perspective, Rowman & Littlefield Publishers, Lanham, 2004, p. 17。該作者于1992~1994年任職于美國新聞署和國務院，并自稱是美國政府的“宣傳家”（propagandist）。
20. 詳見Defense Science Board, Report of the Defense Science Board Task Force on Strategic Communication, 2004
21. 所謂“公共外交”和“國際廣播”原先都是美國新聞署（USIA）的職能。1999年，USIA被拆解，其廣播職能交由新成立的廣播管理委員會（Broadcasting Board of Governors）行使，其他職能則劃歸美國國務院。
22. 美國官方一般如此區分“公共外交”和“公共事務”的功能：公共外交旨在“影響”(influencing)受眾，而公共事務的主要功能則是“告知”(informing)，即相對單純的消息發布。
23. 見U.S. Department of Defense, Dictionary of Military and Associated Terms, amended ed. 2011
24. 2008年，美國參議員布朗白克（Sam Brownback）曾向議會提交《戰略傳播法案》（Strategic Communications Act），要求美國政府成立一個統籌對外傳播活動的部級機構――國家戰略傳播中心，但并沒有被通過。奧巴馬政府的做法，是延用國安會機制來實現這樣的統籌。
25. 美國前總統羅納德·里根的用語。見Ronald Reagan, “National Security Decision Directive 75: U.S. Relations with USSR” (Jan. 17, 1983)
26. 參見David Miller, "Information Dominance: The Philosophy of Total Propaganda Control"，載Yahya R. Kamalipour, Nancy Snow, eds., War, Media, and Propaganda: A Global Perspective, Rowman & Littlefield Publishers, Lanham, 2004, p. 9
27. 引自Cathal Nolan, ed., Power and Responsibility in World Affairs: Reformation versus Transformation, Praeger Publishers, Westport, 2004, p. 94
28. U.S. Army, Information Operations: Doctrine, Tactics, Techniques, and Procedures, 2003。在美國軍方的用語中，“信息”一詞的含義非常廣泛，既包括一般傳播/宣傳/情報意義上的“信息”，還包括軍隊指揮與控制（C2）系統中的信息流以及實施/反擊通過電磁信號欺詐/干擾所進行的信息作業，因此也包括對敵方信息系統的侵入/破壞/摧毀和對己方及友方信息系統的保護。
29. 美國政府之強化的大規模對外“黑色”隱蔽活動，應是在“冷戰教父”喬治·凱南（George Kennan）于1948年5月提出絕密報告“開創組織化的政治戰爭”之后開始全面實施的。見PPS Memorandum, “The Inauguration of Organized Political Warfare” [May 4, 1948], U.S. Department of State, FRUS [1945–1950]: The Emergence of the Intelligence Establishment, Doc. 269。另參見史澎海、楊艷琪：“冷戰初期美國對外隱蔽心理戰的考察”，《河北師范大學學報》，2011年第1期；白建才：“冷戰初期美國隱蔽行動政策的制訂”，《陜西師范大學學報》，2003年第4期；Sarah-Jane Corke, ”George Kennan and the Inauguration of Political Warfare”, The Journal of Conflict Studies, Summer 2006; Scott Lucas, Kaeten Mistry, "Illusions of Coherence: George F. Kennan, U.S. Strategy and Political Warfare in the Early Cold War, 1946–1950", Diplomatic History, January 2009
30. 見Charles Thomson, Overseas Information Service of the United States Government, The Brookings Institution, 1948 (reprint 1972 by Arno Press Inc.), p. 12
31. 詳見Loch K. Johnson, ed., Strategic Intelligence, Vol. 3，Praeger Security International, Westport, 2007, pp. 108, 110-112
32. 中情局從事的隱蔽活動當然不局限于隱蔽的宣傳活動，而是包括三個主要的方面，即隱蔽的政治和經濟活動、隱蔽的準軍事行動和隱蔽的宣傳行動。參見同上書，pp. 107-108
33. 見于Washington Post，2005年6月11日；Los Angeles Times，2005年11月30日；MSNBC，2005年12月2日等零星報道
34. 參見Loch K. Johnson, ed., Strategic Intelligence, Vol. 3, pp. 134, 146
35 這是套用喬治·凱南之“蘇聯行為的根源”的說法。見X (George Kennan), “The Sources of Soviet Conduct”, Foreign Affairs, July 1947
36. 見New York Times，1973年10月28日
37. Robert Dahl, “The Concept of Power”, Behavioral Science, July 1957, pp. 202-203
38. 參見Joseph Nye, The Powers to Lead, Oxford University Press, New York, 2008, p. 30
39. Joseph Nye：“Think Again: Soft Power”, Foreign Policy, March 2006
40. 約瑟夫·奈的“軟權力”理論中有一種刻意的誤導，仿佛任何具有一定吸引力的文化都自動地具有能夠發揮的“軟權力”。作為曾任美國國家情報委員會主席和國防部助理部長的教授，奈不可能不了解美國軍事及情報機構的隱蔽活動在運作美國“軟權力”方面之巨大而無可替代的作用。而在他專門談論“軟權力的運作”（the wielding of soft power）的篇章中，他顯然是故意忽略了美國軍事和情報機構的大量隱蔽活動的作用，而僅以一句“那并不意味著中央情報局在生成軟權力方面毫無作用”為引導而輕松描過。參見Joseph Nye, Soft Power: The Means to Success in World Politics, Public Affairs, New York, 2004, pp. 115-117
41. 參見亨廷頓的命題：“不同文化在世界的分布，反映了權力的分布……文化幾乎總是追隨著權力……普世的文明總是有賴于普世的權力?！保⊿amuel Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, Touchstone, New York, 1997, p. 91）
42. “隱形統治者”概念來自被稱為“美國公共關系理論之父”的愛德華·貝內斯（Edward Bernays）。參見他早在1928年提出的命題：“有意識地、智能化地操控廣大群眾的組織化習慣和意見，是民主社會的一個要素。操控這一不為人所見的社會機制的人構成了一個隱形政府（invisible government），他們是我們國家的真正的統治權力……人們通常意識不到，這些隱形統治者（invisible governors）對于我們的群體生活的有序運行是多么必要。”（Edward Bernays, Propaganda, 1928; reprint by Ig Publishing, Brooklyn, 2005, pp. 37-38）
43. 下面這個真實故事，有助于我們理解美國戰略傳播能力的限制：1960年代末，身處越南戰爭泥沼的林登·約翰遜總統向當時的美國新聞署署長馬可斯（Leonard Marks）發問：“你擁有兩億美元的撥款，你還說你擁有最強的人力。但是你為什么不能讓世界理解我們在越南的所作所為？”馬可斯答曰：“總統先生，他們理解我們。他們不同意我們?！?（見Nicholas J. Cull, The Cold War and the United States Information Agency: American Propaganda and Public Diplomacy, 1945-1989, p. 287）

主要參考文獻：
（1）美國政府檔案在線數據庫
- http://history.state.gov/historicaldocuments: U.S. Department of State, ed., Foreign Relations of the United States (FRUS)
- http://www.fas.org/irp/offdocs/direct.htm: U.S. Presidential Directives and Executive Orders,
（2）美國政府與國會的官方及半官方文件
- National Security Act, 1947
- The U.S. Information and Educational Exchange Act, 1948
- Goldwater-Nichols Defense Department Reorganization Act, 1986
- United States Advisory Commission On Public Diplomacy, Consolidation of USIA Into The State Department: An Assessment After One Year, 2000
- U.S. Department of Defense, Information Operations Roadmap, 2003
- U.S. Army, Information Operations: Doctrine, Tactics, Techniques, and Procedures, 2003
- Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act, 2004
- Defense Science Board of U.S. Department of Defense, Report of the Defense Science Board Task Force on Strategic Communication, September 2004
- Defense Science Board of U.S. Department of Defense, Final Report of the Defense Science Board Task Force on Strategic Communication, 2008
- Duncan Hunter National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2009, 2009
- U.S. Department of Defense, Strategic Communication Joint Integrating Concept, 2009
- U.S. President, National Framework for Strategic Communications, 2010
- U.S. President, National Security Strategy, 2010
- U.S. Department of Defense, Dictionary of Military and Associated Terms, 2011
（3）研究文獻
- George Creel, How We Advertised America: The First Telling of the Amazing Story of the Committee on Public Information That Carried the Gospel of Americanism to Every Corner of the Globe, Macmillan, 1920
- Harold Lasswell, Propaganda Technique in World War I, Kegan Paul, Trench Trubner & Co., 1927; MIT Press, Cambridge, 1971
- Edward Bernays, Propaganda, 1928; reprint by Ig Publishing, Brooklyn, 2005
- X (George F. Kennan), “The Sources of Soviet Conduct”, Foreign Affairs, July 1947
- Charles Thomson, Overseas Information Service of the United States Government, The Brookings Institution, 1948
- Robert Dahl, “The Concept of Power”, Behavioral Science, July 1957
- Jacques Ellul, Propaganda: The Formation of Men’s Attitudes, Alfred A. Knopf, 1965; reprint by Vintage Books, New York, 1973
- Walter L. Hixson, Parting the Curtain: Propaganda, Culture and the Cold War, 1945-1961, St. Martin’s Press, New York, 1997
- Samuel Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, Touchstone, New York, 1997
- 韓召穎：《輸出美國：美國新聞署與美國公眾外交》，天津人民出版社，2000
- Stephen M. Tanous, Building a Psychological Strategy for the U.S.: Leveraging the Informational Element of National Power, U.S. Army War College, 2003 - 白建才：“冷戰初期美國隱蔽行動政策的制訂”，《陜西師范大學學報》，2003年第4期
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- Joseph Nye, Soft Power: The Means to Success in World Politics, Public Affairs, New York, 2004
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- Loch K. Johnson, ed., Strategic Intelligence, Vol. 3，Praeger Security International, Westport, 2007
- J. Michael Waller, ed., The Public Diplomacy Reader, The Institute of World Politics Press,Washington DC, 2007
- Nicholas J. Cull, The Cold War and the United States Information Agency: American Propaganda and Public Diplomacy, 1945-1989, Cambridge University Press, 2008
- 于群主編：《新冷戰史研究》，上海三聯書店，2009 - 史澎海、楊艷琪：“冷戰初期美國對外隱蔽心理戰的考察”，《河北師范大學學報》，2011年第1期

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