五月以來，全國已有多地有報(bào)告超過35℃的極端高溫惡劣天氣，如河北邢臺(tái)衡水、河南鄭州、廣東海南全境等地，部分體感溫度甚至超過40℃。夏日高溫天氣下，從事戶外作業(yè)或高溫環(huán)境作業(yè)常有勞動(dòng)者發(fā)生中暑甚至死亡事件，給身體健康和生命安全造成了嚴(yán)重?fù)p害。
自1960年以來，國家開始在部分行業(yè)試行相應(yīng)的高溫津貼政策。顧名思義是政策上針對(duì)高溫環(huán)境勞動(dòng)者的一種特殊崗位工資，以保障高溫下勞動(dòng)者的健康權(quán)益及其它相關(guān)權(quán)益。中國也是全世界少有的采用高溫津貼制度的國家。雖然每到高溫季，政府/媒體平臺(tái)等便會(huì)大肆宣傳這一特有的津貼補(bǔ)助及相關(guān)的高溫政策，然而自推行以來，其對(duì)于勞動(dòng)者的高溫勞動(dòng)境遇的真實(shí)改善極為有限。制度之困已然顯露。
1
高溫津貼政策的發(fā)展
1960年，國家衛(wèi)生部、勞動(dòng)部、全國總工會(huì)首次聯(lián)合發(fā)布《防暑降溫措施暫行辦法》，開啟了國內(nèi)高溫下勞動(dòng)保障的政策先河。但當(dāng)時(shí)該暫行辦法僅適用于“工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)及基本建設(shè)工地的高溫作業(yè)和炎熱季節(jié)的露天作業(yè)”以及“田間作業(yè)”勞動(dòng)者；暫行辦法內(nèi)容覆蓋面上看似事無巨細(xì)，但執(zhí)行細(xì)節(jié)上卻非常粗糙，既沒有明確勞動(dòng)者的具體權(quán)益/補(bǔ)貼，也沒有列明企業(yè)的違法責(zé)任，難以發(fā)揮有效作用。
直到2007年，衛(wèi)生部、勞動(dòng)部等為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)形勢下防暑降溫的要求，發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)工作場所夏季防暑降溫工作的通知》，才第一次確認(rèn)用人單位高溫天氣下“應(yīng)當(dāng)向勞動(dòng)者支付高溫津貼”，但同樣并未確立統(tǒng)一的津貼標(biāo)準(zhǔn)。
這一“暫行辦法”整整暫行了52年，直到2012年國家安監(jiān)總局、衛(wèi)生部等發(fā)布實(shí)施《防暑降溫措施管理辦法》（簡稱“辦法”），才予廢止。新的“辦法”成為目前高溫津貼實(shí)施的主要依據(jù)，各地也據(jù)此制定了地方性高溫津貼的具體實(shí)施辦法。新“辦法”的進(jìn)步性在于，一方面，將津貼的適用范圍擴(kuò)大到了“存在高溫作業(yè)及在高溫天氣期間安排勞動(dòng)者作業(yè)的企業(yè)、事業(yè)單位和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織等用人單位”，納入了被忽視的傳統(tǒng)第三產(chǎn)業(yè)。
其二，對(duì)高溫勞動(dòng)禁忌標(biāo)定了清晰“界線”。辦法規(guī)定，日最高氣溫達(dá)35℃即為高溫天氣下，企業(yè)均應(yīng)向勞動(dòng)者支付高溫津貼；日最高氣溫達(dá)到40℃以上，應(yīng)當(dāng)停止當(dāng)日室外露天作業(yè)；不得安排懷孕女職工和未成年工在35℃以上的高溫天氣從事室外露天作業(yè)及溫度在33℃以上的工作場所作業(yè)等。此外，因高溫勞動(dòng)而導(dǎo)致的中暑，可依規(guī)診斷職業(yè)病，享受工傷待遇。最后，對(duì)高溫津貼性質(zhì)進(jìn)行了嚴(yán)格限定：高溫津貼是崗位工資，須納入到工資總額中，不含在最低工資計(jì)算內(nèi)，且“防暑降溫飲料不得充抵高溫津貼”。若勞動(dòng)者因高溫天氣停止工作、縮短工作時(shí)間的，用人單位不得克扣工資。
2
高溫津貼為什么成了“雞肋”？
即便如此，高溫津貼新政策實(shí)施近十年，勞動(dòng)者的高溫權(quán)益落實(shí)仍不夠理想。企業(yè)尤其是民營企業(yè)長期以來以實(shí)物代替津貼、不按津貼標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，甚至不發(fā)放等情況仍較多存在；監(jiān)管實(shí)質(zhì)缺位、津貼水平缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制、“辦法”甚至也再次面臨人群覆蓋面上的挑戰(zhàn)——新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的崛起。諸此等等，都在令當(dāng)下高溫保障體系逐漸落后于實(shí)際發(fā)展需要，成了“雞肋”。
1. 缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，被忽略的立法責(zé)任
2012年新“辦法”的初衷在于加強(qiáng)35℃以上高溫天氣作業(yè)的勞動(dòng)者權(quán)益，并提出各省級(jí)政府需“根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r適時(shí)調(diào)整”津貼標(biāo)準(zhǔn)。這里兩個(gè)核心要素是，高溫日數(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
根據(jù)中國氣象局發(fā)布的《中國氣候變化藍(lán)皮書（2020）》顯示，1961-2019年間，隨著平均地表溫度的顯著上升，極端高溫天氣也顯著增多，熱浪頻率不斷增加。自1961年以來，中國夏季（5月至9月）平均高溫日數(shù)呈現(xiàn)增強(qiáng)、增多趨勢，平均每10年增加0.8天；1993年以來增加幅度進(jìn)一步加大，平均每10年增加了2.7天，高溫?zé)崂耸录l發(fā)。
中國極端高溫事件自20世紀(jì)90年代中期以來明顯增加，極端低溫事件顯著減少。圖片來源：《中國氣候變化藍(lán)皮書（2020）》
氣候變暖在加劇，經(jīng)濟(jì)相應(yīng)地也在騰飛，各地市高溫津貼標(biāo)準(zhǔn)是否有相應(yīng)調(diào)整呢？基本都沒有，僅天津和河北除外。天津市是第一個(gè)將津貼標(biāo)準(zhǔn)真正落實(shí)到與職工平均工資掛鉤的省市，其高溫保障分為防暑降溫費(fèi)和高溫津貼，其中防暑降溫費(fèi)為上年度全市職工月均工資3%；高溫津貼標(biāo)準(zhǔn)為上年度全市職工日平均工資的12%，每年自動(dòng)調(diào)整。而河北則規(guī)定相關(guān)部門自2015年起施行每兩年審視標(biāo)準(zhǔn)并適時(shí)調(diào)整的機(jī)制，遺憾的是2017年之后并沒有落實(shí)。
但更為普遍的是，大多數(shù)省市并不重視“適時(shí)調(diào)整”的立法責(zé)任。縱向比較全國經(jīng)濟(jì)（較為）發(fā)達(dá)省市的高溫津貼制定和調(diào)整數(shù)據(jù)，在經(jīng)濟(jì)騰飛的十多年里，多數(shù)地區(qū)高溫津貼僅僅只有一到兩次的調(diào)整，調(diào)整間隔5-14年不等，部分地區(qū)甚至仍然維持低于200元/月的水平，如北京、山東、重慶等地。“高溫辦法”因其法律地位的薄弱、津貼標(biāo)準(zhǔn)制定的模糊性和非透明性，民間實(shí)難以監(jiān)管督促，導(dǎo)致各級(jí)政府長期忽略其必要性。
全國經(jīng)濟(jì)（較為）發(fā)達(dá)省市的高溫津貼制定和調(diào)整數(shù)據(jù)，其中多地高溫津貼水平與該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)嚴(yán)重的不對(duì)稱性。
以廣東省為例，政府于2007年規(guī)定夏季高溫津貼標(biāo)準(zhǔn)為150元/月，此標(biāo)準(zhǔn)一直延續(xù)到了2021年才進(jìn)行了修訂，調(diào)整為300元/月。而這14年間，廣東全省GDP翻了3.6倍，遑論參照通貨膨脹的情況，但高溫津貼標(biāo)準(zhǔn)從未調(diào)整，以工人的話來說，“一天6塊9，買水都不夠”。長年缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，顯然成了高溫保障的一大雞肋之處。
2. “按日計(jì)算”亂象背后，缺失的政策動(dòng)力
在我國，各省市允許企業(yè)支付高溫津貼的方式大致可分為三類，按月、按日和按時(shí)計(jì)算發(fā)放，多數(shù)地區(qū)采取的按日計(jì)算或兼用按月發(fā)放的方式，僅有例外的上海、浙江、北京等地是強(qiáng)制按月發(fā)放。依“辦法”，高溫津貼由企業(yè)發(fā)放，且勞動(dòng)者在35℃以上高溫天氣/環(huán)境從事工作就需發(fā)放。可想而知，在可選的發(fā)放形式內(nèi)，企業(yè)為了減少支出，必然傾向于按日或小時(shí)計(jì)算的方法方式。這會(huì)出現(xiàn)什么問題？
以湖北武漢為例，政府規(guī)定夏季6-9月高溫天氣下，企業(yè)應(yīng)每人每天12元發(fā)放高溫津貼。武漢環(huán)衛(wèi)行業(yè)普遍采用按日計(jì)算的方式支付高溫津貼，僅有在日最高氣溫達(dá)到35℃才會(huì)獲發(fā)補(bǔ)貼。這導(dǎo)致的直接結(jié)果是，武漢核心各區(qū)環(huán)衛(wèi)工所收到的高溫津貼均不相同，四個(gè)月津貼所得共計(jì)100-200不等，其中江漢區(qū)120-200元不等、武昌區(qū)也僅100-130不等，洪山區(qū)還出現(xiàn)多發(fā)了高溫費(fèi)后必須退回的情況。
同一個(gè)城市同一行業(yè)同樣的計(jì)算方式，卻仍然可以出現(xiàn)完全不同的發(fā)放額度。每月高溫天數(shù)的統(tǒng)計(jì)究竟以天氣播報(bào)溫度，還是以體感溫度為準(zhǔn)（更為精確），都存在模糊空間；再加上按日計(jì)算的方式，而工人亦更難以精確確認(rèn)高溫天數(shù)進(jìn)行監(jiān)督。工人就算到頭來發(fā)覺津貼過低，可又能如何投訴和維權(quán)呢？
“按日計(jì)算”的亂象政府難道未有預(yù)知嗎？其實(shí)不然。安徽人社廳2018年在對(duì)外公布的政策解讀中毫不掩飾為企業(yè)“減負(fù)”的意圖：
“我省自2011年建立高溫津貼制度以來，一直采用按天發(fā)放的方式，為保障勞動(dòng)者基本權(quán)益同時(shí)又不過多增加用人單位的負(fù)擔(dān)，在高溫津貼發(fā)放方式設(shè)置上仍選擇按天發(fā)放。”
既要明面上為勞動(dòng)者“捍衛(wèi)”高溫保障，但本質(zhì)上又不愿增加雇主的成本負(fù)擔(dān)。充滿矛盾又畸形的立法初衷下，才衍生了這靈活性極強(qiáng)卻無法監(jiān)管的高溫辦法，令本來獨(dú)特、創(chuàng)新的高溫津貼政策成了“成本控制可選項(xiàng)”。“辦法”主觀上放手企業(yè)按天支付，但核算和確認(rèn)的權(quán)力又唯一掌握在企業(yè)手里，企業(yè)成本便有空間從卑微的高溫費(fèi)中一省再省。
這甚至衍生出河北的小時(shí)制計(jì)費(fèi)模式（室外2元/小時(shí)，室內(nèi)1.5元/小時(shí)），難道當(dāng)天35℃以上高溫維持超過1小時(shí)才予以補(bǔ)貼嗎？還是一天內(nèi)只對(duì)超過35℃以上的小時(shí)數(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼？我們可以想象，企業(yè)只會(huì)以有利于成本縮減的方式進(jìn)行靈活處理，而勞動(dòng)者對(duì)此毫無辦法。
3、高溫保障被簡化：被忽視的停工權(quán)和職業(yè)病保障
即便《防暑降溫措施管理辦法》有多達(dá)25款條文，但廣為認(rèn)知的僅為第十七條關(guān)“高溫津貼”的規(guī)定，其他核心的勞動(dòng)保障條款并未被重視。這里面包括針對(duì)超高溫下的工作輪換安排及因應(yīng)高溫而進(jìn)行的預(yù)防措施和職業(yè)病保障。
依“辦法”規(guī)定，當(dāng)日最高氣溫達(dá)到37℃以上、40℃以下時(shí)，用人單位全天安排勞動(dòng)者室外露天作業(yè)時(shí)間累計(jì)不得超過6小時(shí)；日最高氣溫達(dá)到40℃以上，應(yīng)當(dāng)停止當(dāng)日室外露天作業(yè)，且上述安排不可影響勞動(dòng)者正常收入。但很顯然，在上述超高溫環(huán)境狀態(tài)下，雇主極少會(huì)做出工作輪換調(diào)整，而員工更難有話語權(quán)提出停工休息的訴求。夏日酷暑下的環(huán)衛(wèi)工依然必須在崗便是強(qiáng)證。
此外，高溫天氣來臨之前雇主有責(zé)任對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行高溫作業(yè)相關(guān)的免費(fèi)身體檢查，以保障勞動(dòng)者作業(yè)安全；而若勞動(dòng)者因高溫作業(yè)或者高溫天氣作業(yè)引起中暑，經(jīng)診斷為職業(yè)病的，同樣享受工傷保險(xiǎn)待遇。這兩個(gè)重要要求同樣被忽視了。2019年武漢市職業(yè)病防治院發(fā)布統(tǒng)計(jì)顯示，該年武漢全市高溫中暑病例為572例，其中僅有2名患者申請(qǐng)了職業(yè)病診斷，其中1名成功被診斷為職業(yè)性中暑。由此可見，中暑在廣泛的勞動(dòng)實(shí)踐中并不被視為職業(yè)病，雇主不重視，工人也無意識(shí)，而“辦法”成了執(zhí)行上的巨嬰。
同樣的，即便是僅僅單就高溫津貼一項(xiàng)，其落實(shí)情況如文前所述，仍然存在大量企業(yè)不發(fā)或少發(fā)、或以實(shí)物代發(fā)的執(zhí)法困境，幾乎每年國家安監(jiān)局或總工會(huì)都會(huì)重復(fù)下發(fā)文件強(qiáng)調(diào)“不得以防暑降溫飲料和必需藥品充抵高溫津貼”。因此，“辦法”整體本身不僅被嚴(yán)重簡化、多項(xiàng)制度被忽視，在執(zhí)行和監(jiān)管上也存在莫大的空白，成了實(shí)質(zhì)的“紙上清涼”。
4、外賣、快遞等新興行業(yè)勞動(dòng)者難覆蓋
隨著近幾年新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)的興起，高溫“辦法”再次面臨人群覆蓋面過于局限的問題。2012年的“辦法”廣開言路，將覆蓋人群從制造業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)延伸到服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)，也納入了中小規(guī)模的企業(yè)。但辦法覆蓋人群仍然僅僅限定在建立了正式勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者群體。2021年5月28日，李克強(qiáng)總理在十三屆全國人大三次會(huì)議閉幕后的記者問環(huán)節(jié)承認(rèn)，當(dāng)下新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大概有1億人就業(yè)，而零工經(jīng)濟(jì)至少有2億從業(yè)人員。這一以外賣員、快遞員、網(wǎng)約車司機(jī)/卡車師傅為主的諾大靈活就業(yè)勞動(dòng)者群體，并不被“高溫辦法”所保障。
外賣員、快遞員等新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者，他她們已然成為當(dāng)下大街小巷的主要高溫環(huán)境勞動(dòng)者，高溫工作時(shí)長甚至超過環(huán)衛(wèi)等傳統(tǒng)行業(yè)。但囿于整個(gè)政策法律環(huán)境并不認(rèn)定他她們的“勞動(dòng)者”身份，均無法享受應(yīng)得的勞動(dòng)者權(quán)益，包括夏日高溫津貼。美團(tuán)、餓了么等資本巨頭也必然不會(huì)主動(dòng)承擔(dān)義務(wù)。新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者儼然成了高溫制度的“棄嬰”，其高溫下的工作權(quán)益和健康保障均難以獲得法定承認(rèn)。
3
行動(dòng)案例：廣州環(huán)衛(wèi)工助力高溫津貼翻倍
如前所述，高溫津貼標(biāo)準(zhǔn)尚未有公開透明的制定機(jī)制，而政府亦囿于企業(yè)壓力或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，難有動(dòng)力主動(dòng)定期調(diào)整津貼水平，勞動(dòng)者更難有話語權(quán)推動(dòng)政策的監(jiān)管和進(jìn)步，故而高溫津貼的調(diào)整長期以來處于被動(dòng)狀態(tài)。但近年來廣州市環(huán)衛(wèi)工人的行動(dòng)實(shí)踐，卻意外推動(dòng)了廣東省高溫津貼標(biāo)準(zhǔn)的翻倍調(diào)整，自150元/月漲至300元/月，津貼水平排序也從全國倒數(shù)躍進(jìn)到全國前列。
廣東省高溫津貼自2007年設(shè)定以來，過去十多年維持150元/月（6.9元/天）的標(biāo)準(zhǔn)，水平全國墊底，從未有主動(dòng)調(diào)整。但從經(jīng)濟(jì)上，2007年至今全省在崗職工社會(huì)月平均工資已經(jīng)從2454元/月漲至7486元/月，翻了三番；高溫天氣數(shù)據(jù)上，2013-2020年全省各地市12個(gè)月內(nèi)日最高氣溫超過35℃的天數(shù)平均值為24天左右，最大值高達(dá)59天，且逐年上漲。
這些因素都迫使一線工人頻頻發(fā)出質(zhì)疑，“一天6塊9，買水都不夠”，為何政府遲遲不做調(diào)整？2019年，廣州有多區(qū)環(huán)衛(wèi)工以集體聯(lián)署建言和舉牌的方式，呼吁相關(guān)人社部門盡快出臺(tái)政策，修訂標(biāo)準(zhǔn)。一眾環(huán)衛(wèi)工打出標(biāo)語：“流的汗比發(fā)的王老吉還多”、“GDP廣東第一，高溫費(fèi)全國墊底”，最后主張“環(huán)衛(wèi)工要求高溫費(fèi)漲至300元”，并征集得到超過300名工人和公眾的簽名，其中多數(shù)為一線環(huán)衛(wèi)工，后匯總為建議信提交給了省市級(jí)相關(guān)的人社部門和城管部門。
這一舉動(dòng)并沒有在當(dāng)時(shí)獲得直接的回應(yīng)。但很驚訝的是，時(shí)隔一年多后，2021年3月15日廣東省人社廳發(fā)出《關(guān)于調(diào)整我省高溫津貼標(biāo)準(zhǔn)的通知（征求意見稿）》，確定將于今年6月1日起直接調(diào)整高溫津貼至300元/月，并在文件中大量引用來自廣州環(huán)衛(wèi)工人的觀點(diǎn)和論述，直接采用了環(huán)衛(wèi)工提出的訴求標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)衛(wèi)工人的努力并沒有白費(fèi)！
廣州環(huán)衛(wèi)工人的行動(dòng)令人鼓舞。但我們并不應(yīng)該僅僅欣慰看到政府能夠聆聽工人的聲音，而是應(yīng)看到政府抄工人論述“作業(yè)”背后的工人力量——高溫政策的執(zhí)行和監(jiān)督離不開對(duì)工人話語權(quán)的尊重和賦權(quán)。當(dāng)下高溫保障面臨的制度困境，不僅是立法層次上重要性的缺失、政府執(zhí)法動(dòng)力不足上的問題，同樣也是政策制定與監(jiān)管過程中工人話語和參與的缺失，才共同導(dǎo)致了整個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的失效以及制度的式微。
參考資料
1.工人日?qǐng)?bào)：《防暑降溫措施管理辦法》呈現(xiàn)四大亮點(diǎn)
http://acftu.people.com.cn/n/2012/0706/c67502-18457722.html
2.安徽省調(diào)整高溫津貼標(biāo)準(zhǔn)政策解讀
http://hrss.ah.gov.cn/public/6595721/8440092.html
3.武漢中暑大數(shù)據(jù)來了，高發(fā)人群為50歲左右
http://www.ctdsb.net/html/2019/0903/hubei257084.html
「 支持烏有之鄉(xiāng)！」
烏有之鄉(xiāng) WYZXWK.COM
您的打賞將用于網(wǎng)站日常運(yùn)行與維護(hù)。
幫助我們辦好網(wǎng)站，宣傳紅色文化！
歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)刊微信公眾號(hào)
