法意導言：
在朝鮮戰(zhàn)爭、越南戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭中，美軍總是以失利告終，為什么美國總統(tǒng)們會選擇讓軍隊走入不必要的戰(zhàn)場？學術界一直在探討這個問題，并試圖從意識形態(tài)、物質利益等方面進行分析。而近年來，一些學者開始將目光轉向新的因素——美國民主制度中的選舉壓力。政治學家安德魯·佩恩（Andrew Payne）的新書《選票上的戰(zhàn)爭：選舉周期如何影響戰(zhàn)爭中的總統(tǒng)決策》（War on the Ballot: How the Election Cycle Shapes Presidential Decision-Making in War）就是這樣的作品之一，在書中佩恩總結了總統(tǒng)面對選舉壓力時如何綜合考慮戰(zhàn)爭策略與選舉利益，并揭示了美國政治制度的底色，強調(diào)必須加強對總統(tǒng)的監(jiān)督和追責。
時任美國總統(tǒng)林登·約翰遜在訪問越南軍隊時與士兵握手，1966年。
縱觀美國政治史，如果說存在一種常態(tài)的話，那就是美國總統(tǒng)經(jīng)常錯誤地處理國家安全問題，有時錯誤甚至會很嚴重。越南戰(zhàn)爭就是一個鮮明恰當?shù)睦樱阂晃徊湃A橫溢、成功的政治家——林登·B·約翰遜總統(tǒng)（President Lyndon B. Johnson）——不顧一切地派遣數(shù)十萬士兵步入硝煙之中。
歷史學者和社會科學學者們在文章著述中已經(jīng)花費了大量筆墨，希望能夠解釋美國總統(tǒng)為什么走向濫用總司令權力。過去的許多學者都認為，是意識形態(tài)中的正統(tǒng)觀念導致了越南戰(zhàn)爭和其他戰(zhàn)爭的潰敗，這些正統(tǒng)觀念使民選官員們忽視了事實情況。歷史學家們則認為，在越南戰(zhàn)爭和朝鮮戰(zhàn)爭中，“多米諾骨牌理論”（domino theory）是罪魁禍首，因為它預測如果一個小國陷入共產(chǎn)主義，其他國家也會效仿。
20世紀60年代和70年代的新左派歷史學者們得出了截然不同的結論。在他們的著述中，意識形態(tài)并非主要原因，華盛頓發(fā)動戰(zhàn)爭的目的不是保護海外的民主制度，而是通過戰(zhàn)爭迎合利益集團、安撫國會委員會、滿足國防承包商的預算或確保對領土和珍貴自然資源的控制。這些學者認為，隨著行政部門職權范圍的擴張，總統(tǒng)和國家安全官員被授予了太多不受限制的權力，以至于他們可以為所欲為，從而導致戰(zhàn)時決策不佳。
然而，在過去的十年間，學者們開始將注意力從意識形態(tài)或物質利益轉移到另一個因素上，即選舉政治，并共同探討其重要性。政治學家安德魯·佩恩（Andrew Payne）的新書《選票上的戰(zhàn)爭：選舉周期如何影響戰(zhàn)爭中的總統(tǒng)決策》（War on the Ballot: How the Election Cycle Shapes Presidential Decision-Making in War）,是對這一小群學者的研究著述的補充。學者們——包括弗雷德里克·洛格瓦爾（Fredrik Logevall）、坎貝爾·克雷格（Campbell Craig）、杰里米·蘇里（Jeremi Suri），以及我在內(nèi)——試著書寫美國總統(tǒng)的歷史，即當海外決策對國內(nèi)政治產(chǎn)生影響時，總統(tǒng)們?nèi)绾闻獙@些影響。
佩恩寫道：“雖然很少有人承認，但難以忽視的事實就是，當領導人進行戰(zhàn)時的軍事以及外交戰(zhàn)略決策時，他們會習慣性地考慮對選舉的影響。”如果說戰(zhàn)情室里有一位軍事高層或國務院專家為總統(tǒng)建議美國軍隊的最佳前進路線，就會有另一位顧問警告總統(tǒng)這些政策可能如何影響下一次選舉。
正如前總統(tǒng)理查德·尼克松（Richard Nixon）坦言，在確定戰(zhàn)時最佳行動方針時，“贏得選舉的重要性是驚人的”。事實上在民主國家，政治不可能做到在水邊走而不沾濕鞋，而且盡管過去曾有過錯誤，但犯錯誤本身可能也不是一件壞事。
時任美國總統(tǒng)理查德·尼克松在白宮發(fā)表電視演講，宣布將從越南加快撤軍，攝于1971年。
在《選票上的戰(zhàn)爭》一書中，佩恩系統(tǒng)性分析了總統(tǒng)任期內(nèi)的選舉和海外政策如何互相影響，并概括了選舉影響美國總統(tǒng)進行戰(zhàn)時決策的五種模式：
延遲：推遲軍事行動直至進行選舉時；
抑制：在選舉之前抑制良好的戰(zhàn)略行動；
刺激：在選舉前加強軍事活動以表現(xiàn)出強硬的國防態(tài)度；
宿醉：根據(jù)選舉結果而選擇違背或履行關于戰(zhàn)爭的競選承諾；
破壞：選舉干擾或破壞政策的協(xié)商。
佩恩認為前三者往往發(fā)生在中期選舉和連任競選之間，而后兩者則發(fā)生在總統(tǒng)更關心自己政治遺產(chǎn)的任期末期，又稱“瘸鴨時期”。重要的是，他認為我們必須考慮不同類型的選舉周期——中期選舉與總統(tǒng)選舉、初次選舉與連任選舉、預測與事后分析等等。
一些讀者可能會覺得這些分類有些公式化，抑或充斥著黑話，此外，就像任何其他社會科學學者一樣，佩恩的總統(tǒng)決策路線圖過于簡單。事實上總統(tǒng)們本人可能是矛盾的。通常，他們做出的決定更多是臨時性的，與其說他們有明確的戰(zhàn)略目標，倒不如說他們是在戰(zhàn)爭的不穩(wěn)定性和不可預測性中不斷調(diào)整、改變考慮的因素；一些決策可能同時屬于不同的類別，因為國家利益和政治利益之間的區(qū)別不總是那么清晰明了；佩恩書中的理論基礎建立在理性行為者模型上，這種模型雖然啟發(fā)了政治科學，但和現(xiàn)實情況相比較而言往往過于簡單。
盡管如此，佩恩所搭建的理論框架有助于理解民主政治如何在總統(tǒng)任期內(nèi)不同時間點產(chǎn)生不同影響，而且他的著述提供了豐富的細節(jié)。他使用檔案材料、新公布的文件和訪談進行了三個富有洞察力的案例研究，表明當總統(tǒng)們需要決定是否在朝鮮、越南和伊拉克部署軍隊以及如何部署時，他們對選舉都有自己的考慮，并且，在每個案例中總統(tǒng)對自身的選舉利益的考慮都戰(zhàn)勝了對國家戰(zhàn)略利益的考慮。
巴黎一名賣報的男子展示報紙頭版刊登的美國軍事干預朝鮮的消息，1950年6月28日。
比如說，在這些案例中我們可以得知，哈里·杜魯門（Harry Truman）總統(tǒng)是如何允許華盛頓的鷹派加速美國對朝鮮戰(zhàn)爭的參與，因為他擔心在1950年中期選舉之前顯得軟弱。1952年的選舉也使共和黨總統(tǒng)候選人德懷特·D·艾森豪威爾 (Dwight D. Eisenhower) 在朝鮮戰(zhàn)爭問題上越來越激進，因為他想要安撫共和黨內(nèi)強硬的反共派——雖然他故意含糊其辭，以便在上任后給自己留有余地。而當贏下總統(tǒng)選舉后，艾森豪威爾確實反悔了當初的競選言論，轉而選擇停戰(zhàn)。
在越南戰(zhàn)爭的章節(jié)中，佩恩深入探討了約翰遜如何在1964 年大選之后才按照多米諾骨牌理論采取行動，并將美軍的戰(zhàn)爭“美國化”，除了一次顯著的例外：在 1964 年 8 月一次所謂的襲擊事件后，約翰遜以此為理由強硬地要求通過北部灣決議，并隨后以壓倒性優(yōu)勢擊敗參議員巴里·戈德華特（Sen. Barry Goldwater），深化了美國的軍事參與。由于不再需要擔憂選舉，約翰遜本可以如副總統(tǒng)休伯特·漢弗萊（Hubert Humphrey）所極力建議的那樣選擇退出或追求中立，但他卻認為升級軍事行動對于維持他的立法聯(lián)盟至關重要。當約翰遜決定不再競選連任后，在他的的任期末尾，他爭取和平的心血付出被1968年的選舉周期所打斷，尤其是被當時的總統(tǒng)候選人理查德·尼克松（Richard Nixon）臭名昭著的顛覆談判所破壞。
時任美國總統(tǒng)喬治·布什在華盛頓特區(qū)的白宮發(fā)表講話，宣布美國軍隊對伊拉克境內(nèi)的“可能目標”進行了打擊，2003年3月19日。
幾十年后，喬治·布什（George W. Bush）總統(tǒng)由于擔心影響2006年的中期選舉，一直拒絕在伊拉克增派美國駐軍。在他的回憶錄中，他承認為了避免讓自己的決定顯得政治化，他一直在等待時機；在中期選舉結束之前，他也不會解雇國防部長唐納德·拉姆斯菲爾德（Donald Rumsfeld）。同樣地，兩年后當巴拉克·奧巴馬（Barack Obama）競選總統(tǒng)時，他承諾從伊拉克撤軍，但在贏下選舉后出于對中期選舉的擔憂，他放慢了撤軍的動作。直到之后在接近連任競選的時候，奧巴馬才加速了裁軍，因為他明白許多民主黨人會評估他是否兌現(xiàn)了競選承諾。
當然，佩恩的書中也存在失誤和誤解。例如，佩恩定義的政治考慮主要是關于選舉，而不是關于通過立法和維護對國家安全至關重要的國會聯(lián)盟。盡管佩恩指出了政治野心如何影響約翰遜在 1965 年反對撤軍，但他并沒有過多關注同樣的因素如何影響杜魯門、艾森豪威爾、尼克松、布什或奧巴馬。
佩恩也沒有充分考慮和分析新聞媒體的作用——這種疏忽很有趣，鑒于新聞媒體是總統(tǒng)和選民之間的關鍵中介，它在選舉前期傳播有關戰(zhàn)爭、外交的信息（以及錯誤信息）。民意調(diào)查固然重要，但解讀政策和分析數(shù)據(jù)的新聞記者同樣很重要，因為選民并不知道海外正在發(fā)生什么，所以佩恩強調(diào)的對民意進行理性化估算并非總是可行的。
在佩恩的書所涉及的時間段里，對新聞客觀性的追求為總統(tǒng)提供了相當大的操作空間，使他們能夠對公眾隱瞞部分信息。例如，在越南戰(zhàn)爭初期，記者們常常不假思索地傳播他們在軍事簡報中聽到官方聲明，而不是對這些信息進行批判性分析。即使在今天，許多選民對美國政府在全球重要地區(qū)中的作用仍知之甚少，特別是當新聞媒體從報道熱點地區(qū)的激烈沖突轉移到報道政治丑聞等內(nèi)容時。
最后，佩恩沒有充足考慮國會的作用。如政治學學者們所言，國會擁有影響選民意見的巨大能力，即可以通過調(diào)查和公開聲明等手段讓公眾關注外交政策的某些方面，例如參議院多數(shù)黨領袖查克·舒默（Chuck Schumer）今年夏天積極參與倡議，以抵制中國日益增長的經(jīng)濟實力。立法機構還控制著財政支出，這也構成總統(tǒng)考慮戰(zhàn)時戰(zhàn)略的重要考慮因素之一。
盡管如此，佩恩書中的核心問題也是我們所有人都必須解決的難題，即在海外戰(zhàn)爭中，民主會產(chǎn)生更好的結果還是更壞的結果？
盡管佩恩沒有給出明確的答案，但他的書指出，長期以來，總統(tǒng)對選舉的顧慮導致他們選擇“次優(yōu)”的外交政策——尤其是面對不對稱戰(zhàn)爭時。 他寫道：“強大的民主國家尤其不擅長打小規(guī)模戰(zhàn)爭，美國所參與的這些‘有限’沖突（例如朝鮮戰(zhàn)爭、越南戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭）的一個特點就是，這些戰(zhàn)事是長期的和持久的，它們會削弱美軍士氣，導致即使沒有徹底失敗，最多也只能打平局。”
這是一個嚴峻的結論——然而更令人沮喪的是，佩恩指出了這樣一個嚴重問題的存在，卻沒有提供任何令人信服的解決方案。
抗議越南戰(zhàn)爭的人們在華盛頓特區(qū)的國家廣場上游行示威，1967年10月21日。
民主的壓力帶來的問題不會消失。但是，這是美國政治制度的特點而不是它的缺陷。誰會支持總統(tǒng)脫離選民的政治制度呢？美國與其他非民主國家的區(qū)別就在于總統(tǒng)是否需要向選民負責；其次，它也是防止總統(tǒng)做出最災難性決定的強有力的約束性因素，例如20世紀60年代末70年代初的選舉壓力和草根壓力促使美國結束了越南戰(zhàn)爭。
美國能做的就是繼續(xù)完善民主，以便總統(tǒng)能夠準確地了解選民的立場，同時公眾也能夠追究做出錯誤決定的官員的責任。要做到這一點需要確保投票權得到尊重、選舉團不受到操縱，以及國會程序并不偏向反對多數(shù)派觀點和大黨之爭。簡而言之，華盛頓必須自掃門前雪，因為讓總統(tǒng)不斷均衡專家們的戰(zhàn)略建議和選民的民主壓力是一回事，而民主壓力本身發(fā)育不良和不完善則完全是另一回事。
民主制度并不總是美好的，但它是現(xiàn)有的最好的制度。當這些制度發(fā)揮作用時，哪怕是國家最有權勢的官員也無法忽視選民的想法，反過來看，選民也有機會表達自己的意見，推選他們心中更好的人選成為新的領導人，并參與戰(zhàn)時最高權力層的決策。
事實上，總統(tǒng)即使是在發(fā)動海外戰(zhàn)爭時也無法逃脫選舉的牢籠，這是一件好事，因為它能最好地遏制總統(tǒng)們潛在的帝國主義和獨裁主義傾向。雖然這種約束可能導致各種錯誤的決定，也可能導致政策偏離戰(zhàn)略核心關切，但它同樣使華盛頓的領導人扎根于選民而不是五角大樓。
長遠來看，民主制度仍是最好的保障，它能夠防止總統(tǒng)們毫無顧慮地將軍隊置于非必要的危險之中。
文章來源：
Julian E. Zelizer，Why U.S. Presidents Really Go to War，F(xiàn)oreign Policy，10 September,2023
網(wǎng)絡鏈接：
https://foreignpolicy.com/2023/09/10/us-presidents-war-elections-democracy-domestic-foreign-policy/
·譯者介紹 ·
張一湄，現(xiàn)為法意觀天下編譯組成員。
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