沒有程序法約束的行政首長負責制是腐敗的根源

沒有程序法約束的行政首長負責制是腐敗的根源　　

一、 我國行政首長負責制的概念與作用　　

我國的行政首長負責制，是1982年五屆人大五次會議
通過憲法時確立的，隨后又制定通過了新的國務院組織法
，修正通過了地方各級人民代表大會和地方各級人民政府
組織法，逐步建立了政府行政的基本模式。因為沒有法律
法規具體、明確的規定，行政首長負責制的大體意思是指
由各級政府及其所屬部門的行政首長對本級政府或本部門
工作負全面責任的制度。如1982年憲法第86條規定：“國
務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負
責制”。 第105 條規定“地方各級人民政府實行省長、

市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。

實行行政首長負責制，有一定的積極作用。一是表面
責任明確。改革開放初期，在黨政不分、以黨代政問題嚴
重的情況下，實行行政首長負責制使現實層面上責任更加
清楚，行政首長負責取代了過去的黨政不分的書記負責和
以黨代政的現象。二是決策時間加快。因為是行政首長個
人拍板，所以，不管效果如何，從時間上看，決策也是最
快的。三是強化了行政首長個人責任，提高了行政機關主
要負責人的積極性。但總體上來看，特別是經過30年的
發展，行政首長負責制面臨的矛盾越來越突出，特別是我
國一直還沒有行政程序法，這使行政首長負責制在法律規
定和現實當中都面臨許多亟待解決的問題。

二、我國行政首長負責制面臨諸多法律矛盾與現實
弊端　

1、行政首長負責制概念不清、職能模糊，權限模糊。
　　

2、行政首長負責制與黨的領導核心作用有模糊沖突
的矛盾之處。

3、行政首長負責制與黨的民主集中制原則的關系規
定不明確。

4、行政首長負責制與黨組的領導核心作用的關系不
明確。　　

5、行政首長個人不能決定地方政府的重要與重大
問題，法律沒有把也不應當把地方政府職權賦予行政首長
個人。

6、法律對省及較大的市政府的立法權等作了明確的
程序規定。　

7、人們的通俗理解擴張了行政首長負責制的內涵與
外延。

8、政府工作中的重大問題法律明確規定要經集體
討論，而不是行政首長最后決定。

9、沒有嚴格監督的行政首長負責制正是當前腐敗案
多發的根源。

10、決策權簡單集中于行政首長與民主決策、科學決
策原則相矛盾。

11、行政首長負責制助長領導班子其他成員產生被動
情緒。

12、現實當中行政首長其實也沒有真正負責。　

三、用“集體負責制”代替行政首長負責制

目前，由于行政首長負責制沒有具體規范，在法律上
沒有更具體的規定，其內涵與外延被人們習慣性與隨意性
地擴大，在實踐中由于行政首長個人權力過大成為產生腐
敗的直接的、主要的原因。行政首長負責制有無序、片
面、自我膨脹的趨勢；有失去約束走向絕對化的趨勢；有
夸大個人作用并否定民主集中制原則的趨勢；因此必須認
真研究，及時解決這一事關政治、經濟、黨建多方面的重
要問題。

1、用“集體負責制”取代“行政首長負責制”。集
體負責制就是各級政府及其部門行政領導班子集體對黨委
和人大負責，領導成員共同負有領導責任，主要領導成員
負有主要責任。集體負責制不是行政首長負責制，更不可
以是“行政首長決定制”，也不可以是“行政首長一
言制”，只能是黨委領導下的、人大監督下的民主集中制
基礎之上的“集體領導、集體決策”。時至今日，行政機
關或行政部門的重大問題，必須要由法定行政會議來決
定，那種行政首長一個人決定拍板的方式已經跟不上建設
法治政府和依法行政的形勢了。例如，根據《中華人民共
和國國務院組織法》的規定，國務院工作中的重大問題，
需由國務院常務會議或者國務院全體會議討論決定。顯然
，這里的行政首長負責也是一種不現實的、自相矛盾的制
度設計。

2、重大問題要堅持黨的領導。路線問題、干部問題
、重要政策、重要決定都要服從黨委的領導。目前，由于
行政首長負責制自身的矛盾，使得行政首長并不能名符
其實地負起責任，有的或者是不想負責任，導致上級的
政令不通，從而導致更明顯的行政效率不高等現象。例
如安全事故頻發，腐敗案頻發，都是因為行政首長個
人作用有限不能負責，或者個人有私心不想負責，或
者即使負責也無濟于事，從而導致行政能力與行政質量
，行政效率與行政水平下降，給黨和人民的事業帶來巨
大損失。實際上，甚至連查處政府行政機關干部違紀問
題都不能決定，更不能獨立處理，因此，行政首長負責
制必然流于形式，這也是目前腐敗案件屢打不止的根源
之一。

3、以行政程序法為綱領補充完善政府行政機關領導
機制。有行政就必須有行政程序，有行政程序就必須有行
政程序法則——沒有行政程序法則的行政是不規范的行政
。行政程序法也是一個政府實行人治還是法治的基本標志
。而目前我們的政府工作開放性差，法律人才極少，政府
本身缺乏提升法治規范能力。因此，中國應當立即出臺行
政程序法。應當以加強政府法制建設為目標，結合黨務
公開、政務公開，深入研究和探索，全面建立和完善各級
政府的組織制度，工作制度，特別是建立健全行政程序法
，實現政府在管理人事、財政財務、物資調配、規劃建設
、行政接待、行政許可、公共服務等各項政府事務中，有
健全完備的機制與制度，有明細規范的程序，有具體清晰
的規范。用有制度的管理結束以領導干部個人口頭意見、
批示等代替政府管理制度的制度粗放時代或無制度時代。

4、行政首長三不直接分管制度。令人高興的是，有
的地方吸取教訓，正在大膽探索規范行政程序，規范領
導干部行政行為的制度。如，　2010年12月27日　，在
廣東省的全省監督工作現場經驗交流會上，省委副書記
、省紀委書記朱明國強調，反腐倡廉要堅持以領導干部
特別是“一把手”為重點，增強監督的針對性。廣東省
還實施了專門針對“一把手”的巡視制度，由省委派出
專門巡視組到地方發現問題、提出整改意見、督促落實
；同時在全省推行“三不直接分管”制度，即“一把手
”不直接分管人、財、物等重要部門。這應當是規范行
政權力，端正行政職能，加強行政權力監督，避免行政
腐敗的方向正確的、可操作的、入手準確的探索，我們
期待對這一問題的關注和深入探索，期待早日走上法治
的軌道。

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