從“趙作海案”談起
2010年上半年發生的“趙作海案”，是繼“許霆案”、“鄧玉嬌案”之后，又一起引起全民關注并具有廣泛影響的政法事件。“趙作海案”之所以能夠引起廣泛關注，就在于其被認定為故意殺人罪入獄服刑數年后，被害人趙振晌“復活”。如果不是被害人“復活”回村，趙作海的冤情永遠不會得到昭雪。輿論批評直指公安機關辦案過程中的刑訊逼供；輿論指向的另一個問題是案件協調做法。在辦案過程中，原本公安機關和檢察院存在意見分歧，但在政法委員會的協調下，才最終認定趙作海殺人事實成立。不論是刑訊逼供，還是案件協調，都不是個體行為或個別做法，而是普遍存在于中國政法體制的制度性問題。
這關涉到中國政法體制中最為根本的組織原則——民主集中制。民主集中制不僅是中國區別于西方法治體制的根本標志，也是政法體制能否進一步革新的關鍵所在。民主集中制是中國共產黨領導建立新中國的根本工作經驗。它不僅因而成為黨的根本工作原則，也延伸適用于所有國家機構。所謂民主集中制，原本含義是既不同于通常意義上以分權制衡為基礎的民主政治，也不同于極權政治。
它是民主的，又是集中的，就是說，民主基礎上的集中，在集中指導下的民主。
綜合黨內文獻，這一原則具體體現在以下幾個方面：第一，走群眾路線，反對脫離群眾，破壞民主作風的傾向。
先民主，后集中，從群眾中來，到群眾中去，領導同群眾相結合……如果沒有充分的民主生活，就沒有真正實行民主集中制。
第二，加強黨的領導，反對分散主義。
沒有民主，不可能有正確的集中……各級黨委是執行集中領導的機關。但是黨委的領導，是集體領導，不是第一書記個人獨斷。
工農商學兵政黨這七個方面，黨是領導一切的。黨要領導工業、農業、商業、文化教育、軍隊和政府。
第三，正確處理中央與地方關系，加強中央的集中統一領導，發揮各地方的積極性，實行分級管理。第四，強調集體利益、整體利益和長遠利益。“民主集中制是社會主義制度的一個不可分割的組成部分。在社會主義制度之下，個人利益要服從集體利益，局部利益要服從整體利益，暫時利益要服從長遠利益，或者叫做小局服從大局，小道理服從大道理”。上述民主集中制的具體體現，也是適用于政法工作的。它既貫穿于整個政法工作當中，也型塑了新中國政法傳統。本文將從群眾路線與專門機關的關系、分工與協調的關系、條塊關系、權利觀念和大局意識的關系，來展開政法傳統的討論。
群眾路線與專門機關
如何在政法工作中貫徹群眾路線，是一個根本的工作方法問題。但在“趙作海案”中存在著“群眾路線悖論”，因為群眾可能既是促成冤案形成的重要影響力量，又是促成冤案平反的決定性影響力量。民憤程度是涉及社會穩定的重要指標，歷來為各級官員所重視。毛澤東一度曾說：“人民要求殺的人則必須殺掉，以平民憤而利生產……對于罪大惡極民憤甚深非殺不足以平民憤者必須處死。”在“趙作海案”中，從新聞媒體采訪報道中所能夠推測的是，該起殺人案在當地曾引起轟動，趙作海被捉拿歸案并最終判刑，很可能是與當地民憤，或者更準確地說，是與當局所擔心的民憤引發社會不穩定直接關聯的。在民憤和上級考核督辦的雙重壓力之下，公安機關才有可能即使證據不充分，仍一再要求檢察院起訴。而如今趙作海冤案能夠如此迅速昭雪，卻也是直接得益于民憤——網絡輿論激起的民憤。民憤反映著群眾的呼聲和要求，當局如果不及時響應群眾，就是脫離群眾的表現，就會被認為是背離了群眾路線、背離了民主集中制的工作原則。但以民憤、民意作為辦案的主要動因甚至作為主要依據，僅僅是強調了民主的一面，而忽視了集中的作用。所謂集中，是應有專門機關以事實為依據，以法律為準繩，對包括民意在內的各種信息進行篩選、甄別。如果過于強調群眾的作用，而忽視了專門機關的功能，就會產生很大的負面影響。這從新中國成立以來，政法工作貫徹群眾路線，開展群眾運動的經驗和教訓中可以充分說明。
不過，互聯網時代的到來，讓政法機關在貫徹群眾路線時面臨著新問題和新挑戰。越來越多的案件經由網絡披露迅速成為全國輿論的焦點，成為全國性的公共事件。這要求辦案機關必須以更快的速度加以響應，甚至還會以犧牲個案公正以平息民憤。即使是對存在不公的加以糾正，但最終減損的卻是整個政法機關的獨立性和公信力。當輿論媒體將個案推演成為公共事件，實際上也是將更高權力直至中央被動介入辦案的過程。這是因為個案一旦演變成公共事件，就會涉及社會穩定的大局。更高權力直至中央也就不得不介入辦案過程，對具體辦案機關施加壓力。像這樣具有公共事件性質的案件，已經是群眾、中央和地方(或者說是上級和下級)三方力量相互作用最終影響案件的處理結果。在“趙作海案”中，如果沒有輿論的力量，案件不可能這么快被平反。首先是由上級機關迅速介入處理，不僅由市政法委書記、省高院院長出面道歉，更是對當年相關承辦人員進行處理：涉嫌刑訊逼供的警察被刑事拘留、主審法官被停職。更進一步，在中央政法委的協調下，遲遲難以出臺的《關于辦理死刑案件審查判斷證據若干問題的規定》和《關于辦理刑事案件排除非法證據若干問題的規定》，2010年6月由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部聯合發布。
如果案件存在瀆職或腐敗行為，當然應糾正以實現個案正義。但有時冤案的發生卻與瀆職腐敗無關，而是辦案人員基于認知上的偏差所導致。然而，在信息不充分的情形下所形成的輿論，固然體現著民憤或民意，但這種輿論缺少足夠的可信度。無數的事實證明，在短時間內形成的群眾意見，是一種集體無意識的共謀。民意如流水，當信息足夠充分以后，民意有發生大逆轉的可能。因此，是否走群眾路線，讓群眾滿意，固然是判斷政法工作好壞的重要標準，但民意具有十分的不確定性。因此，政法機關應當嚴格依據憲法和法律來貫徹群眾路線，以避免侵犯公民權利;同時應注意民主基礎之上有集中，不僅要廣泛吸取民意，更要注意收集采信證據，審慎辦案，保持應有的獨立性和距離感。這樣才能通過制度改進最大限度地減少冤案。
分工與協調
在“趙作海案”中，輿論指向的另一個問題是政法委員會的協調制度。原本，檢察院與公安機關一直存在分歧，因此，該案始終未進入起訴程序。正是由于政法委員會協調公檢法三機關，認為該案符合起訴條件，才由法院最終判決趙振海死緩。這里須注意，政法委員會之所以有權協調個案，是因為公檢法三機關雖然是分工辦案，但卻共同服務于黨的中心工作，作為黨的辦事機構的政法委員會處在居中超然的地位。但另一方面，政法委員會往往又是被動介入協調，只有在公檢法三家自行難以協調的情況下才會發生。如果運用科斯的解釋，專業化并非絕對優越于一體化。當專業化高于一體化的交易成本時，一體化就是較優選擇。因此，當公檢法三機關協調成本足夠高時，由政法委員會介入協調有其合理性。然而，實際上，政法委員會最容易受到公安的影響，而且越來越多的地方由公安首長擔任常委或政法委員會書記，這使得案件的公正性難以保證。法院和檢察院更有可能配合公安機關，而很難發揮制約功能。
實際上，分工與協調(或稱分散與集中、分權與集權)的關系，一直是新中國政法體制面臨的基本問題，而且是一個因時因地不斷變化的基本問題。特別值得注意的是，西方的分權制度強調的是制衡，而中國的分權制度強調的則是協調。這是因為西方的分權機關服務于不同的目標，例如檢察機關側重打擊犯罪，而法院則注重保護基本人權;但中國的分權機關，不論公檢法，都是在根本上服務于大局。所謂大局，說到底就是強調國家建設和國家利益的重要性。
盡管建國伊始，公檢法三機關強調相互配合，但畢竟還是以承認各自分工職能為前提。不過隨著形勢的變化，公檢法的分工職能越來越難以保證。首先是國家財政經濟困難，包括政法機關在內的國家機構所需經費的大量節減，政法機關不得不合署辦公。特別是正在建立的各級檢察機關，只保留名義，不設機構，不配備干部，工作由公安機關兼辦。1957年，反右斗爭開始沖擊政法部門，檢察系統因被認為是保護壞人而遭到批判，司法部也被認為是右傾。到了1960年，中共中央再次要求合署辦公，“公安部、高法、高檢三機關合署辦公，規定三家名義不變，對內由公安部黨組統一領導，高檢留20~30人，高法留50人左右。”各地紛紛出現了“一長代三長”、“一員代三員”、“下去一把抓，回來再分家”現象，而在有的地方檢察機關甚至被撤銷。而到了文革初期， 毛澤東確立了無產階級專政下繼續革命的思想，公檢法三機關成為繼續革命的障礙，因此被徹底砸爛，隨后被軍管。
文革結束后的1979年《刑事訴訟法》和1982年《憲法》，雖然再次肯定了公檢法三機關的職能，但仍是重配合而輕制約。所謂重配合，是因為三機關在改革開放新時期共同的根本任務都是維護社會穩定。而歷次“嚴打”所強調的從重從快，特別是從快是對速度的強調，必然是重配合而輕制約。當然，如果出現了相互制約的情形，有可能使案件限入僵局，甚至也有可能出現相互扯皮的案件。此時，相對超然的政法委員會就會被動介入協調，通過集體合議制來推進案件辦理進度。但是，現在越來越多的地方政法委員會書記由公安廳局長兼任，這使得政法委員會協調案件的超然性難以保障，嚴重弱化了檢察院對公安機關的制約功能。最終的結果也許是短期內社會治安有所好轉，但卻是以更多的冤案為代價。
不論是公檢法三機關分工，還是政法委協調，在政法活動的運轉過程中，作為刑事訴訟重要一方的律師往往被排除在外。仍以《憲法》第135條為例，該條僅規定公檢法在辦理刑事案件中的職能和相互關系，但卻沒有規定作為刑事訴訟活動重要一方，即犯罪嫌疑人的律師的地位。也正是由于《憲法》第135條以及相關法律、規定實際上限制了律師全面介入刑事訴訟活動，其所導致的意外后果竟然是增加了律師尋租的機會。律師尋租是在1990年代市場化改革以后才逐漸出現的。盡管各地公檢法三機關協作辦案，在很大程度上能夠排除地方律師的介入。但是對于犯罪嫌疑人而言，如果能夠請更高層級的律師甚至請北京的律師，就很有可能在一定程度上扭轉其不利地位。所謂更高層級的律師，必須是能夠影響更高層級政法機關，這樣，案子或者在二審、再審改判，或者可以直接由上級政法機關往下施壓。之所以如此，是因為律師已經與政法專業人員有著廣泛的私密聯系，甚至有利益交換。例如，存在親屬關系、同學關系或經由政法工作跳槽轉做律師的現象。可以說，改革開放以來，法學教育所型塑的法律職業共同體，最終也形成了法律職業利益共同體。以市場化導向所進行的法律職業商業主義，由于在政治體制改革上沒有跟進，導致轉型過程中出現大量的尋租行為。
條塊關系
在“趙作海案”中，還有一個被忽視的細節是，政法委員會對該案一共協調了兩次。第一次因為公安機關和檢察院各不相讓而擱置;第二次之所以能夠協調定案，實際上與當時中央要求各地清理超期羈押案件的大背景相關。因此，來自中央和上級的壓力也深刻影響著政法體制運轉過程。
從條條關系來看，法院上下級是監督關系，檢察院上下級是領導關系。法院和檢察院都是向人大負責，但檢察院同時還要向上級檢察院負責。但是包括公安在內的政法機關，除了接受業務部門的指導、監督或領導，向人大負責并接受人大監督以外，還要通過黨組接受同級黨委的領導，特別是黨中央的領導。公檢法機關接受同級黨委的領導是塊塊關系。地方黨委又服從于黨中央，是條條關系，因此在條塊關系上相互交織，同時還交織著中央與地方關系。
條塊關系中尤為強調黨的領導，特別是黨中央的領導。但這里須注意兩點：第一，黨委政法委員會的協調與黨委領導還不是一回事。政法委員會只是黨的辦事機構，同樣要接受黨的領導。政法委員會的最初設立，是隸屬于中央人民政府政務院的作為指導各個政法部門工作的機構。政法委協調案件制度與過去的黨委審批案件制度有很大不同。政法委協調案件仍以確認公檢法三機關的基本職能為前提，而黨委審批案件制度則是取代了公檢法特別是法院的審判權。不過，在有些情況下，政法工作可以直接向黨委請示報告，而不必經由政法委員會。第二，應區分黨委審批制度與向黨委請示報告制度。建國以來，黨委審批制度往往是與政治運動結合在一起，因此曾經長期存在。直至1979年中央正式宣布廢除黨委審批制度之時，死刑案件仍是由中共中央批準的。但黨委審批制度最大的弊端是將政治標準凌駕于法律標準之上，因此，造成很多冤假錯案。向黨委請示報告制度基本不涉及個案的決定權，而是確保黨對全局的把握，從而較為準確地做出工作部署。一個不容忽視和否定的事實是，直至今天，政法工作中所有的重大戰略部署，例如法治入憲，都是經過中共中央政治局討論決定的。因此，向黨委請示報告制度，就目前來看，是確保黨委領導特別是黨中央領導政法工作的基本途徑。
權利觀念與大局意識
常常聽到的是，政法機關要為中心工作服務，為大局服務。那么什么是大局?鄧小平曾強調：“在社會主義制度之下，個人利益要服從集體利益，局部利益要服從整體利益，暫時利益要服從長遠利益，或者叫做小局服從大局，小道理服從大道理。”這也就不難理解，中國的大局就是強調國家的集體利益、整體利益和長遠利益。具體來說，目前的大局就是維護安定團結的政治局面，實現國家的長治久安。包括政法機關在內的所有黨政機關都應該服務和服從于這個大局。
由于大局意識強調的是國家利益、集體利益高于個人利益，這與個體權利觀念存在著緊張關系。特別是在建國初期，往往是以犧牲個體權利來成全特定時期的國家利益。例如，為了鞏固國家政權而發動的鎮壓反革命運動，采取溯及既往的原則，也不區分未遂和既遂。而政治運動中成立的人民法庭，實際上是繞開了法院，并且剝奪了那些被排除在人民之外的公民的上訴權。不過這一緊張關系，在1978年底黨的十一屆三中全會決定，全黨工作著重點從階級斗爭轉移到社會主義現代化建設上以后得到緩解。2004年修憲，將“公民的合法的私有財產不受侵犯”和“國家尊重和保障人權”條款寫入憲法，更彰顯出公民在國家中的重要性。
這一變化也使得大局意識的貫徹較之過去要更為困難。如果說過去講大局是以犧牲個人權利為代價，但現在在強調人權的背景下，這顯然是一種政治不正確。2004年修憲，第13條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”這在很大程度上表明，以大局來犧牲個人權利要給予補償。但在實踐過程中，往往會出現兩種情況：第一，地方政府往往為了政績或官商勾結，犧牲個人利益且沒有給予合理補償，這自然引起群眾不滿以致群體性事件。第二，地方政府與相關群眾難以達成合理定價，其中不乏群眾漫天要價的情形，一旦地方政府強制執行，這也會引發群眾的抗爭。同時，中國正處在轉型過程之中，利益分配不均進一步加劇貧富兩極分化，這更使得維穩成為中央工作的重中之重。中央又會給地方施壓，要求地方妥善處理。但地方維穩問題叢生，例如有時會以犧牲個人權利為代價，短期內形成穩定格局，但長期則引發新的不穩定因素，例如，上訪增多。這也就使得政法機關面臨著維穩與維權的困境。
政法傳統再討論
大致來看，30年來法治建設，往往集中于與市場經濟密切相關的部分，而較少涉及政治體制改革層面。進而帶來的重大問題就是，市場導向的新型法治如何與既有的政法體制相互協調?在現有局面下，如何實現政法傳統的自我變革，建設社會主義法治國家，必須從檢視民主集中制原則入手，特別是要細致檢討執政黨與法治、政法與憲法這兩大基本問題。
目前的現狀是，盡管法院依法獨立行使審判權已經成為一項憲法原則，黨中央也十分強調保持法院應有的獨立性，反對非法干預案件，但在很多情況下，一個法院實際上很難獨立駕馭重大、疑難或轟動案件。這是因為這幾類案件涉及的權力和利益關系復雜，一個法院并沒有足夠的能力進行協調。唯有黨是中國的領導力量，具有強大的協調統籌能力，因此，包括群眾在內的各方力量，最終會尋求地方黨委乃至中央出面加以解決。不論是發動輿論，還是民眾上訪，其實行動的背后都是希望黨委特別是中央，而不是法院或主要不是法院來解決根本的問題。這樣一種法律案件的泛政治化解決模式，短期內并不能得到根本改善。因此，建設中國特色社會主義法治國家，仍要在黨的領導下循序漸進進行。鄧小平講：“我們堅持黨的領導，問題是黨善于不善于領導。黨要善于領導，不能干預太多，應該從中央開始。”改善黨的領導，要實現黨政分開，黨法分開。但是，如何做到既堅持黨的領導、以黨領政，同時又要防止黨政不分、黨法不分、以黨代政、以黨代法，可能十分困難。就當前的發展形勢來看，黨的十七屆四中全會通過《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，并且提出“完善黨內民主決策機制，維護黨的集中統一”。如果能以黨內民主帶動人民民主，這也將加快建設社會主義法治國家進程。
中國憲法規定的國家體制與現有的政法體制雖然具有本質上的一致性，但政法體制中長期存在的請示制度背后所反映的上下級關系，與憲法規定是否存在著沖突，可能還值得進一步討論。政法體制尤為強調統一領導，下級服從上級。黨內成立政法委員會制度以后，各政法機關須就重大事項向政法委員會請示報告。不僅法院上下級之間存在請示，同時法院向黨委及其政法委員會亦有請示。值得注意的是，中央也提出“司法機關黨組提請黨委討論研究的重大、疑難案件，黨委可以依照法律和政策充分發表意見。司法機關應該認真聽取和嚴肅對待黨委的意見。但是，這種黨內討論，絕不意味著黨委可以代替司法機關的職能，直接審批案件。對案件的具體處理，必須分別由人民檢察院和人民法院依法做出決定。對于司法機關依法做出的裁判、決定，任何黨政軍領導機關和領導干部都無權改變”。但是，司法機關黨組往往是尊重和執行黨委意見的多，反對的少。不難發現，請示制度與法院獨立審判權有著內在的緊張關系。也就是說，至少在這一點上，政法體制和憲法體制是存在著潛在沖突的。
根本的問題就是權力過分集中。鄧小平曾批評：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地，不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥，拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導……過去在中央和地方之間，分過幾次權，但每次都沒有涉及到黨同政府、經濟組織、群眾團體等等之間如何劃分職權范圍的問題……”因此，在政法體制中，重新反思民主集中制的工作方法，進一步厘清黨委與各政法機關的權限以及政法機關上下級關系是改革的重點。但是，改革不能以明顯違憲為代價，不存在“良性違憲”的問題，而應通過解釋憲法，從而保持憲法秩序的穩定。
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