《政治秩序和政治衰敗》：福山論過度民主的危險

　　美籍日裔學者弗朗西斯·福山

　　政治秩序的起源

　　25年前，弗朗西斯·福山以一篇不到1萬字的論文《歷史的終結(jié)?》一舉成為學術明星。之后他的研究從宏觀轉(zhuǎn)入微觀：《歷史的終結(jié)》一書探討的是大的制度，如民主、選舉、憲法。他的第二本書《信任》研究的是宏大制度之下的各個層面，包括市民社會、工會等聯(lián)合體，之后的《大分裂》研究的是家庭等文化層面的東西。這幾年，福山又回到了宏觀層面，他在2011年出版了《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》，今年又出版了該書的續(xù)作《政治秩序和政治衰敗：從工業(yè)革命到民主的全球化》，兩部書都厚達600頁。福山考察了影響政治制度的各種因素，如地理、宗教等等，他的結(jié)論是，現(xiàn)代政治成功的一般條件是政府、法律和民主之間的平衡，但法治和民主的形式可以有很多種，特定國家比如美國采納的制度形式并不是普遍的模型。不同的社會可以以不同的方式實行這些制度。

　　福山認為，從人類政治秩序的演化可以看出，誕生于歐美的自由民主制度是最穩(wěn)定的政治制度，但是“一種制度曾經(jīng)很成功、穩(wěn)定不等于它會永遠如此”，所有的政治制度都會衰敗。現(xiàn)代自由民主的政治秩序有三個要素：政府、法治和民主。這三個要素只在18世紀晚期同時出現(xiàn)在了歐洲(古代中國很早就有了政府但缺少法治，印度等國家很早就有了法治但沒有強大的政府)。政府、法治和民主分別對應著行政、司法和立法。在歐美，強大的政府都受到了法律和民主的制約，但是在美國出現(xiàn)了“過度民主”的危險，其政府遭到法治和民主的削弱。“在許多美國人的印象里，過去幾十年間，美國政府的規(guī)模一直在擴大。這種印象只是部分正確：政府要執(zhí)行各種任務，從消除兒童貧困到打擊恐怖主義。但聯(lián)邦員工最多時達到225萬人，但經(jīng)過反復裁減，在2005年是大約180萬人。兩次中東戰(zhàn)爭之后，新進入美國公務員隊伍的人一半是老兵，其中大部分是殘障人士。希望為公眾利益服務的年輕人更有可能進入非營利組織而非政府。”

　　為了說明美國的司法機構(gòu)如何削弱其行政機構(gòu)，福山講了美國森林局的故事。成立于1905年的美國森林局曾經(jīng)是美國高質(zhì)量官僚機構(gòu)的典范。森林局的任務是開發(fā)林木資源，成立之時它是獨立的，國會不能干涉它的決策，但如今“它失去了其大部分自主性，受到國會和法院的多層有時是相互矛盾的命令”。1910年，森林局開始接受撲滅野火的任務，但后來發(fā)現(xiàn)林火是一種自然現(xiàn)象，對于維持森林的健康有著重要的作用，不耐蔭的樹木需要由大火定期清理出一些地方，新的樹木才能長出來，所以一些野火要任由它們?nèi)５?0年代，環(huán)保意識興起之后，森林不再被視為待開采的資源，而是成了需要保護的東西。森林局舊的使命都沒有被放棄，它的每一項使命都對應于不同的外部利益集團：木材商、環(huán)保主義者、森林居民。曾經(jīng)被排除在外的國會開始發(fā)布立法決定，強迫森林局去追求不同的目標。然而保護森林居民的財產(chǎn)意味著不能實施環(huán)保主義者任由野火燒的愿望。

　　政治衰敗的根源

　　福山概括說，政治秩序的三個要素——政府、法治和民主——相互補充。首先，政府要通過法律才能有效、不偏不倚地運行。其次，民主對政府的運行也很關鍵，政府具有合法性權威、為大部分人的需要服務、公民自愿配合，它才能更有效、更穩(wěn)定。但政治秩序的三個要素之間一直存在著緊張。首先，政府跟民主沖突。有效的現(xiàn)代政府是自主的，而民主要求控制政府，要求反映民意和廣泛的參與。其次，政府和法治之間也有矛盾。有效的政府通過法律運作，但法律會成為行政酌情決定權的障礙。規(guī)則要清晰、客觀，但法律體系在運用規(guī)則時要針對特定的環(huán)境做出調(diào)整。“最好的官僚機構(gòu)能夠自主地運用判斷力做出決定，去冒險和創(chuàng)新。最糟糕的官僚機構(gòu)執(zhí)行他人制定的詳盡的規(guī)則。普通公民會被不會使用常識、堅持要盲目地遵守規(guī)則的官僚逼瘋。”

　　再者，法治和民主之間也長期存在著矛盾。法治要存在下去，就必須約束所有公民，包括大多數(shù)人。另一方面，執(zhí)行法律的人有他們自己的信念和觀點，這些信念和觀點可能跟公眾的欲望不一致。最后，民主跟它本身也會沖突：提高民主參與度和透明度的努力會降低民主的代表性。大眾從背景和性情上說不能做出復雜的政策決定，民主的決策過程會被利益集團操控。精英們在獲取資源和信息方面占有優(yōu)勢。普通選民如果不知道精英們偷走了他們的錢，也就不會對精英感到憤怒。在美國，許多工人階級選民支持許諾給富人減稅的候選人。他們這么做是因為他們認為這樣的政策能夠刺激經(jīng)濟增長。進而，不同的人群維護他們利益的能力有差異。生產(chǎn)糖的和種植玉米的人在地理上非常集中，他們關注自己產(chǎn)品的價格，而普通消費者和納稅人比較分散，對他們來說，其商品的價格只是他們預算的一小部分。所以有些人對農(nóng)業(yè)政策有著特別大的影響。最后，跟自由民主相關的市場經(jīng)濟傾向于造成贏家和輸家，人們獲得財富的能力方面的不平等被放大。這種不平等本身不是壞事，只要它能激勵創(chuàng)新和增長，并且進入經(jīng)濟體系的機會是平等的。但是，當經(jīng)濟上的贏家開始尋求把他們的財富轉(zhuǎn)變成不平等的政治影響時，在政治上就會帶來嚴重的問題。他們可以賄賂議員或官員，甚至使規(guī)則照顧他們，比如限制競爭。

　　亨廷頓用“政治衰敗”解釋“二戰(zhàn)”后剛獨立的國家的政治不穩(wěn)定。亨廷頓說，社會經(jīng)濟的現(xiàn)代化導致新社會群體被動員起來，而現(xiàn)有的政治制度容納不了他們的參與。政治衰敗的根源是政治制度不能適應環(huán)境的變化、適應新的社會群體的興起和他們的政治要求。政治衰敗是政治發(fā)展的條件：舊的政治秩序被打破，為新的讓路。按照亨廷頓的定義，政治制度是穩(wěn)定的、受尊重的、反復出現(xiàn)的行為模式，其重要的功能是便利人類的集體行為。沒有明晰、穩(wěn)定的規(guī)則，人類每次都要談判他們的互動。我們天性中的一系列情緒鼓勵我們?nèi)プ袷匾?guī)則或規(guī)范。有時我們遵守規(guī)則僅僅是因為它們古老、傳統(tǒng)。我們有墨守成規(guī)的本能，從我們的同類那里尋找行為的指引。人類因此實現(xiàn)了其他動物無法企及的社會合作。“政治制度的穩(wěn)定性恰恰也是政治衰敗的根源。”

　　福山指出，對程序的崇拜勝過內(nèi)容也是當代自由民主政治衰敗的一個重要根源。“由于政治制度的本性，政治衰敗會發(fā)生于任何政權。制度本來是解決特定問題的工具，但后來它們變成了目的，被賦予了內(nèi)在的價值。”

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