“回歸民本”、“再造人民”：基層善治之道

　　歐樹軍[1]

　　中國人民大學(xué)政治學(xué)系副教授

　　香港中文大學(xué)政治學(xué)博士

　　國家治理落實(shí)在三個(gè)層次：高層、中層與基層，高層指中央領(lǐng)導(dǎo)層，是統(tǒng)領(lǐng)者、領(lǐng)航者;中層指中間官僚層，是代理者、執(zhí)行者;基層指與人民群眾直接打交道的最底層，是基礎(chǔ)，是穩(wěn)定器。總體國情是具體民情的聚合，基層無大事又無小事，說“基層無大事”，是因?yàn)閺纳厦婵词率玛P(guān)乎全局、整體、長遠(yuǎn)，到了下面一切又必須分解為局部、部分和短期具體事務(wù)。說“基層無小事”，是因?yàn)?ldquo;上面千條線，下面一根針”，所有政法文教都要放到基層落實(shí)，“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”。

　　一 基層變局

　　八十年前，中國的兩大政黨國民黨、共產(chǎn)黨在基層治理上做出了截然不同的抉擇。國民黨變成了徹底的復(fù)古論者，把地方自治建立在“地方自治員”和“保甲長”上，只看到官僚，看不到群眾，失去了基層，最終偏安孤島。相反，共產(chǎn)黨從吳起鎮(zhèn)起步，扎根延安，把群眾的同意作為力量源泉，開創(chuàng)了“延安體系”，走出了具有“普遍的世界歷史意義的中國道路”，為中國文明開出了新形態(tài)。[2]

　　三十五年以來，國際國內(nèi)雙重因素共同推動(dòng)著中國基層的巨變。“貧富兩極分化”再次全球化，資本的力量在冷戰(zhàn)結(jié)束后如脫韁的野馬般大肆擴(kuò)張，兩極分化從區(qū)域問題變成了世界問題。基層社會(huì)出現(xiàn)大分化，在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推動(dòng)下，國家治理的三個(gè)層次都發(fā)生著新的變化，人、財(cái)、物、信息、知識(shí)、資源的大規(guī)模流動(dòng)，中國正從農(nóng)民為主的農(nóng)業(yè)社會(huì)變成市民為主的城市社會(huì)，從穩(wěn)定的熟人社會(huì)變成流動(dòng)的陌生人社會(huì)，農(nóng)民人在農(nóng)村但思想觀念卻早已城市化，政法文教卻相對滯后，基層社會(huì)問題更復(fù)雜了，基層治理的挑戰(zhàn)更大了。

　　作為持續(xù)三十年的大變局的結(jié)果，基層從“團(tuán)結(jié)”走向“松散”，政治生活的重心不斷上移，基層的地位日趨低落，基層社會(huì)正在從“延安體系”下“團(tuán)結(jié)的基層”轉(zhuǎn)變成市場體系下“松散的基層”。商品交換的邏輯越出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，蠶食著政治、文化和倫理領(lǐng)域，催生了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的金融自由化、國企私有化、土地私有化，政治領(lǐng)域的去政治化，基層的去組織化、基層自治不足、基層民主失序、基層群眾失語癥，以及基層人民內(nèi)部矛盾激化、群體事件頻發(fā)、勞資關(guān)系緊張等等亂象，“以人民為上帝”的“民本政治”走了下坡路。因此，如何避免中國的拉美化、菲律賓化，如何讓13億中國人過上更好的生活，如何在物質(zhì)富足的同時(shí)實(shí)現(xiàn)精神幸福，如何既溫飽腸胃又溫暖人心，再次成為新時(shí)期基層治理的難題。

　　二 基層失序之險(xiǎn)

　　基層惡治與善治的差別主要體現(xiàn)在三方面：組織化程度、直接民主水平和勞動(dòng)人民的主體地位。思考問題不妨防患于未然，先做最壞打算，再盡最大努力爭取最好的局面。就此而言，當(dāng)代中國的基層危機(jī)主要源于“組織的弱化”，“失序的民主”和“人民主體性的衰減”。

　　1、組織的弱化

　　多年來，國家權(quán)力觸角上收，大踏步撤出基層，高層、中層關(guān)閉了原本暢通的基層上升通道，上傳下達(dá)的雙軌變成了自上而下的命令式單軌，基層治理越來越依靠官僚化的行政命令，一些地方的基層組織高度渙散，甚至出現(xiàn)“表面有政府、實(shí)際無組織”的無政府狀態(tài)。組織的弱化成為基層“最要命的地方”，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

　　首先，基層黨組織官僚化，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不彰，黨內(nèi)民主生活會(huì)淪為擺設(shè)。基層干部離老百姓最近，最懂老百姓，處理基層事務(wù)最有經(jīng)驗(yàn)也最有權(quán)威，但在一切向“大戶”傾斜和集中的農(nóng)村政策主導(dǎo)下，基層干部與普通群眾的距離在拉大、隔膜在加深，一些基層干部甚至成了截留政府資金的“吸血中介”和“龍頭老大”，沒有了團(tuán)結(jié)基層、凝聚基層、代表群眾的資格和能力。

　　其次，基層群眾組織名不副實(shí)。黨和群眾原本各有組織，黨通過群眾組織聯(lián)系群眾，協(xié)商共治，孵化自治。但多年來，基層只剩下黨的組織，黨沒有能力孵化群眾自我組織，現(xiàn)有的群眾組織也變成了對上負(fù)責(zé)的官僚化組織。

　　再次，基層干部隊(duì)伍后繼乏人。目前的基層治理仍然依賴人民共和國前三十年的政治遺產(chǎn)，組織網(wǎng)絡(luò)中的生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)小組、居委會(huì)等架構(gòu)在關(guān)鍵時(shí)刻雖能運(yùn)轉(zhuǎn)自如，但干部隊(duì)伍老化，農(nóng)村的新干部主要來自返鄉(xiāng)農(nóng)民、退伍軍人，在城市化洪流面前，在后稅費(fèi)時(shí)代基層財(cái)力嚴(yán)重不濟(jì)的局面下，愿意扎根基層的干部不多了。

　　最后，基層干部與群眾關(guān)系出現(xiàn)明顯的代際差異。很多農(nóng)村地區(qū)尤其是貧困山區(qū)，家家戶戶掛毛主席像，但也常常同時(shí)懸掛代表宗教的財(cái)神像、觀音像和代表傳統(tǒng)文化的“天地國親師”，這說明共產(chǎn)黨教化人心安頓心靈的功能尚在，但已大大弱化。吃過苦、翻身做主人、發(fā)自內(nèi)心擁護(hù)共產(chǎn)黨的革命一代，即將徹底退出歷史舞臺(tái)，新一代農(nóng)民和農(nóng)村干部在城市社會(huì)中摸爬滾打，受夠了委屈，見慣了歧視，比城市人還實(shí)用、還現(xiàn)實(shí)。

　　2、失序的民主

　　其一，自治簡化為直選。基層原本最有條件推行直接民主，即所有重大事務(wù)交由基層群眾大會(huì)議決，實(shí)踐中卻把群眾自治簡化成直接選舉，一切由選舉的自治組織決定，“選時(shí)有民主，選完沒民主”[3]，又回到了精英統(tǒng)治。因此，有必要要探索把選舉、決策、管理、監(jiān)督與基層黨組織“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和孵化器功能有機(jī)結(jié)合的有效制度。

　　其二，基層選舉失靈。就單次規(guī)模而論，中國基層選舉是人類歷史上最大規(guī)模的直接選舉，但其無組織、無秩序現(xiàn)象愈加突出，賄選成風(fēng)，用錢買票、恐嚇威脅現(xiàn)象屢見不鮮，強(qiáng)人、能人把持選舉，全盤操控基層事務(wù)。

　　其三，基層無序化。主要表現(xiàn)為農(nóng)村空心化，農(nóng)村和城郊新社區(qū)的黑社會(huì)化、豪強(qiáng)化，邪教迷信重獲生機(jī)，利益分歧大的地方群體性事件高發(fā)，惡性刑事犯罪和恐怖行為頻現(xiàn)。

　　3、勞動(dòng)人民的主體地位不彰

　　首先，基層的貧富分化在拉大。內(nèi)城社區(qū)與城郊社區(qū)，城郊農(nóng)村與農(nóng)村腹地，大戶、能人、強(qiáng)人、干部與普通群眾之間的貧富分化在拉大，貧富之間在衣食住行、子女教育、社會(huì)保障、公共安全以及其他公共服務(wù)等方面過度區(qū)隔。城市化的農(nóng)民就業(yè)不穩(wěn)定，創(chuàng)業(yè)也缺乏金融支持，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)加速崩解，家庭瓦解、社會(huì)紊亂、倫理倒退和人心失序現(xiàn)象突出。

　　其次，干部與群眾的利益分化程度在加大。二者在革命時(shí)代高度一致，在改革時(shí)代出現(xiàn)分歧，長期利益也許一致，短期利益的分歧越來越大，嚴(yán)重削弱了基層干部的代表性。

　　再次，基層生活的共同性在降低。治理技術(shù)的革新加劇了基層治理的空心化，基層只在經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅意義上重要，在倫理、文化、政治上無足輕重，人民看不到共同體的存在，即便有較強(qiáng)的主體意識(shí)，也無從著力。

　　又次，人民難以發(fā)揮主體作用。“人民的主體性”主要通過參與影響自身利益、生活質(zhì)量和長遠(yuǎn)福祉的基層公共事務(wù)得到體現(xiàn)，參與感賦予人民效能感和個(gè)人尊嚴(yán)，制度化的參與可以持續(xù)增強(qiáng)人民的體制自信和體制自覺。但在基層官僚化背景下，人民直接參與管理基層事務(wù)的空間不大，渠道不暢。

　　三 基層善治之道

　　組織的弱化，失序的民主，勞動(dòng)人民主體地位不彰，這三重危機(jī)正在將基層推向治理失靈、社會(huì)失序，如不加重視，就很可能出現(xiàn)“基礎(chǔ)不牢、地動(dòng)山搖”的危局。怎么辦?在總結(jié)中外基層政治的古今得失基礎(chǔ)上，可以發(fā)現(xiàn)，基層的善治之道不外乎三途：“組織起來”、“落實(shí)基層直接民主”，以及“回歸民本、再造人民、依靠人民、把基層重建為以勞動(dòng)人民為主體的共同體”。組織起來不是無主體的社會(huì)自組織，而是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，激活黨的先鋒隊(duì)和領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)與直接民主結(jié)合起來，帶領(lǐng)基層人民落實(shí)直接民主，實(shí)現(xiàn)有序、有效的基層自治，也就是通過黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)人民的主體地位。

　　1、組織起來

　　黨要像個(gè)黨，黨員才像黨員，群眾才會(huì)像群眾。基層再組織化主要在政治、經(jīng)濟(jì)與文化三方面進(jìn)行，關(guān)鍵前提是共產(chǎn)黨基層組織的再政治化。重新激活共產(chǎn)黨的政治性，與純潔共產(chǎn)黨的隊(duì)伍同樣重要。盡管經(jīng)歷了三十多年的去政治化，共產(chǎn)黨仍然是高度政治化的政黨組織，保留著鮮明而強(qiáng)烈的政治品格，一旦重新激發(fā)出來，就會(huì)迸發(fā)出極大活力，基層黨員群眾的無窮智慧會(huì)創(chuàng)造出無數(shù)新機(jī)制。

　　政治再組織

　　人是社會(huì)而非經(jīng)濟(jì)動(dòng)物，有內(nèi)在的精神需求而非僅有口腹之欲，行為動(dòng)機(jī)受政治、倫理、文化影響而非僅受經(jīng)濟(jì)因素影響，這決定了絕大多數(shù)人希望超越單純的經(jīng)濟(jì)利益，過有組織的集體生活，即便是在高度原子化的社會(huì)。在這個(gè)意義上，社會(huì)主義是五百年來人類社會(huì)的最大普世價(jià)值，社會(huì)主義觀念深入人心，只有社會(huì)主義才能同時(shí)滿足“勞者有其得”和“勞者有其尊”，對于人多地少資源匱乏的中國而言是唯一正途，這正是近代以來中國無數(shù)仁人志士拋頭顱灑熱血所孜孜以求的，也是中國共產(chǎn)黨的生命力和正當(dāng)性所在。

　　但是，在一些人看來，社會(huì)主義不再是清晰的方向，社會(huì)主義的名與實(shí)都受到了沖擊和挑戰(zhàn)，整個(gè)國家大大偏離了“民本政治”理念。真正認(rèn)同、支持社會(huì)主義政治理念的人要么被擋在門外，要么進(jìn)了門卻被困在辦公室里，“從人民中來，到人民中去”變成不切實(shí)際，甚至備受嘲弄。不少黨員干部的人民觀、群眾觀出了問題，不再以人民為師為友，反倒對人民群眾高墻阻隔、壁壘森嚴(yán)、四處設(shè)防。

　　基層的組織弱化現(xiàn)象是政黨理念偏離“民本政治”這一王道政治的產(chǎn)物。多年來，一些地方的基層黨支部仿佛成了地下黨，好像除了賺錢啥也不會(huì)，在很多社會(huì)生活領(lǐng)域悄無聲息。組織有個(gè)組織樣，黨員才有個(gè)黨員樣，群眾才有個(gè)群眾樣。黨的組織化不能只是自上而下的，還要在自下而上方面下功夫，把孤立的聯(lián)系起來，把分散的整合起來，讓沉寂的活泛起來，讓地下的重見陽光，也就是說要建立政治渠道，主干旁支戮力合作，共同致力于把基層重建為“團(tuán)結(jié)的基層”。因此，政治再組織的第一步是去官僚化，重中之重在于政黨理念回歸“民本政治”。

　　在操作層面，可以考慮的辦法，包括建立黨員在單位和住地的雙重管理制，疏通黨的人才吸納管道，重構(gòu)基層群眾組織，發(fā)掘基層與基層群眾朝夕相處中脫穎而出、有威信、受尊重和信任的骨干，以及，重建基層黨組織與所在村莊、社區(qū)、工廠、企業(yè)、單位群眾的利益一致性，這又是發(fā)揮黨的核心作用和鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的關(guān)鍵所在。在與人民群眾利益的一致性上，基層群眾組織與基層黨組織可以互相競爭，誰更有一致性，誰獲得更多的支持，誰就可以做基層組織的領(lǐng)導(dǎo)者。把那些“群眾的自然代表”吸收到黨組織當(dāng)中，可以增強(qiáng)黨組織的儀式感和神圣性，黨的代表性也隨之提高。

　　經(jīng)濟(jì)再組織

　　勞資關(guān)系正在成為城鄉(xiāng)之間和各自內(nèi)部亟待重視的主要問題，勞動(dòng)公平問題將長期成為中國社會(huì)的主要矛盾來源，盡管常常屬于人民內(nèi)部矛盾，如果處理不當(dāng)，矛盾的性質(zhì)也會(huì)發(fā)生改變。如何駕馭逐利成性的資本再次成為政治知識(shí)與政治智慧的試金石，日韓的農(nóng)協(xié)、中國臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)會(huì)備受關(guān)注。[4]為了把市場邏輯圈禁在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，把資本關(guān)在籠子里，把正在脫嵌的市場、資本、金融重新嵌入社會(huì)生活，以及防止資本下鄉(xiāng)瓦解農(nóng)村的土地制度和生產(chǎn)經(jīng)營制度，破壞傳統(tǒng)倫理，動(dòng)搖共產(chǎn)黨的政治信念，有必要高度重視農(nóng)村與城市的經(jīng)濟(jì)再組織。

　　資本的逐利本性，決定了土地的市場化指向的不是農(nóng)業(yè)發(fā)展、主糧生產(chǎn)和農(nóng)民的就業(yè)及市民化，不是城鎮(zhèn)化，而是再封建化，放任資本大搞圈地運(yùn)動(dòng)，把習(xí)慣于農(nóng)耕文化并擁有倫理自主性的幾億農(nóng)民逐出土地，必將導(dǎo)致災(zāi)難性的社會(huì)政治后果。農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)表明，截至2013年底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積3.4億畝，是2008年底的3.1倍，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到26%，比2008年底提高17.1個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)營面積在50畝以上的專業(yè)大戶超過287萬戶，家庭農(nóng)場超過87萬個(gè)。“農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)正在加速退回三四十年代，農(nóng)村社會(huì)正在經(jīng)歷史無前例的潰敗!”這個(gè)論斷也許并非危言聳聽!“殷鑒不遠(yuǎn)、在夏后之世”，英國在資本主義原始積累階段這么做過，當(dāng)時(shí)英國人口只有1千萬，卻引發(fā)了嚴(yán)重的兩極分化，不得不依賴國家暴力對內(nèi)壓制，依賴殖民主義對外釋放壓力，好不容易才穩(wěn)住基層。事實(shí)上，擁有十三億人口的中國在這方面的歷史教訓(xùn)數(shù)不勝數(shù)。

　　農(nóng)民分散弱小、向無組織，在市場經(jīng)濟(jì)的大海中，完全沒有議價(jià)能力，很容易成為別人案板上的肉。因此，必須嚴(yán)格限制私人資本下鄉(xiāng)，同時(shí)可以考慮允許并鼓勵(lì)國有資本下鄉(xiāng)，從而在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制這個(gè)大前提下，發(fā)揮村社、農(nóng)協(xié)、農(nóng)會(huì)的組織、協(xié)調(diào)、調(diào)節(jié)和教育等政治功能，把資本下鄉(xiāng)扭轉(zhuǎn)到社會(huì)主義的方向上。

　　不少有識(shí)之士已經(jīng)指出，作為問題，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的舊三農(nóng)正在消解;作為實(shí)驗(yàn)[5]，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體不斷變化，比如“公司+農(nóng)戶”、“公司+協(xié)會(huì)+農(nóng)戶”、公司化經(jīng)營、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)合作社、社會(huì)企業(yè)、家庭農(nóng)場、種糧大戶等等;作為替代，不少地方正在探索農(nóng)戶、村社、農(nóng)協(xié)的新三位一體模式，在這種模式下，農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營保證效率、“精耕細(xì)作”并“多種經(jīng)營”，村社集體所有制保證“平均地權(quán)、漲價(jià)歸公”：合理配置“土地用途轉(zhuǎn)變的處置權(quán)和增值歸屬權(quán)”、“確權(quán)確利不確地”、“地租均享”、“土地利用的整體性”、讓農(nóng)村集體組織有財(cái)力建設(shè)水利，農(nóng)協(xié)為農(nóng)戶提供技術(shù)、供銷、金融服務(wù)，保障農(nóng)戶獲得“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈利潤”，還可以實(shí)驗(yàn)合作養(yǎng)老制度。

　　在城市的各類所有制的企業(yè)單位中，黨組織和工會(huì)的作用、工人的主人翁地位，都不宜繼續(xù)弱化，反倒應(yīng)該順應(yīng)工人自發(fā)自覺的權(quán)利訴求，提高工人、職工的地位。值得參考的做法，包括德國、新加坡的勞資政三方合作機(jī)制[6]，華為的“工者有其股”、“鞍鋼憲法”和美國式的“退休金社會(huì)主義”，以及共同體型企業(yè)、集體所有制企業(yè)或資本社會(huì)化企業(yè)。勞資政三方合作機(jī)制是協(xié)商民主的一種形式，既可以避免激烈對抗，又讓工人有渠道表達(dá)利益訴求。合作主義也是社會(huì)主義的價(jià)值觀，是對經(jīng)濟(jì)民主的落實(shí)，是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的民主機(jī)制[7]。市場經(jīng)濟(jì)的競爭外在于企業(yè)，企業(yè)內(nèi)部不能走經(jīng)理層專制的道路，為了避免工人變成“工資奴隸”，協(xié)商合作共治可讓各方尤其是勞動(dòng)者發(fā)揮主體性、主動(dòng)性，效率也更高。

　　文化再組織

　　中國是具有高度政治文明的國家，中國共產(chǎn)黨的正當(dāng)性源于用社會(huì)主義馴服資本，通過走群眾路線獲得充分的自主性和足夠強(qiáng)大的力量來對抗資本，從而得民心得天下。在“兩極分化的全球化”面前，在資本的全面深度滲透面前，只有共產(chǎn)黨擁有駕馭資本的力量。如果不是“權(quán)力馴服資本”不是“權(quán)力把資本關(guān)在籠子里”，不是“看得見的手”支配“看不見的手”，不是社會(huì)主義消解乃至逆轉(zhuǎn)資本的恣意擴(kuò)張，而是恰恰相反，人心必將不寧，政治基礎(chǔ)必將不穩(wěn)，這絕非最大多數(shù)人民群眾之福，也絕非中國之福。

　　這是文化再組織的基本前提。共產(chǎn)黨曾經(jīng)構(gòu)建出一套以勞動(dòng)人民為核心的榮典體系，遺憾的是，這個(gè)體系多年來也走上了高端路線，常常被人批評為精英的玩物而非人民的榮譽(yù)，一夜暴富、資本意志、精英生活成了擎天柱、拱頂石和主旋律，勤懇勞作、艱辛謀生、占人口多數(shù)的工人農(nóng)民職員等普通勞動(dòng)者成了被恣意修剪的陪襯和裙邊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位的不公平分化固化了資源分配的不公平，隔離了人群，分化了人民，攪動(dòng)了思想，沖擊了心理，顛覆著價(jià)值觀，撼動(dòng)著文化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

　　任何意識(shí)形態(tài)的生命力，均取決于其消弭人民內(nèi)部分歧、重新凝聚人民的能力。由儉入奢易，由奢入儉難。文化的再組織就是要確立新的政治倫理，即去經(jīng)濟(jì)化的倫理、再政治化、馴服資本的政治倫理，而這個(gè)重新制禮作樂的再組織化、再儀式化的過程，事實(shí)上高度依賴回到過去、回到開端、回到傳統(tǒng)，去找回失落的自己。

　　2、落實(shí)基層直接民主

　　任何形式的政治都不可能在自上而下的單軌運(yùn)行，上下通達(dá)、來往自如、有效執(zhí)行、導(dǎo)向良治的雙軌政治，是長治久安之道。基層是中繼站，是政治與治理的樞紐，自上而下的一軌在此把握民情、聽取民意、吸取民智，自下而上的一軌在此了解民情、聚合民意、激發(fā)民智。

　　從單軌回到雙軌

　　科舉制的廢除，終結(jié)了舊的基層精英生產(chǎn)機(jī)制，但卻沒有新的有效替代，基層因此陷入霍布斯的叢林世界。一百多年以來，只有共產(chǎn)黨起于微末，發(fā)于塵土，把自家的得失興亡系于貧苦大眾的身家性命，把組織、動(dòng)員和孵化基層群眾的自治作為群眾路線的核心，把決策直接拿到基層，隨時(shí)與群眾面對面，由農(nóng)村而城市，從邊緣到中心，最終再次契合了“得民心者得天下”這一中國政治文明的歷史邏輯。三十多年來，尤其是廢除農(nóng)業(yè)稅之后，國家權(quán)力觸角上升，基層失去了財(cái)政地位，基層政權(quán)的資源被擠壓得更為稀少，基層的權(quán)力也在很大程度上失去了附著物，基層治理就失去了自上而下的治理意義，但同時(shí)也擴(kuò)大了基層協(xié)商自治的空間。

　　落實(shí)基層直接民主，打通上傳下達(dá)的兩個(gè)渠道，可以把絕大部分問題解決在基層。僅靠自上而下的一軌，過度倚重國家機(jī)器的強(qiáng)制力，成本太高，對政治正當(dāng)性的傷害也很大。上情下達(dá)軌道是否暢通，不僅涉及是否存在中間代理人的阻隔，也涉及政府官員的政治定位與執(zhí)政理念，涉及基層是否有配套的溝通節(jié)點(diǎn)和政治活動(dòng)場所。而大部分基層矛盾，折射的都是自下而上這一軌不再暢通。為了避免這種狀況，基層黨組織需要政治路線、政治倫理的回歸，通過組織動(dòng)員基層群眾，落實(shí)直接民主、基層自治，通過上下溝通的節(jié)點(diǎn)，識(shí)民情、聽民意、取民智、聚民心，及時(shí)傳達(dá)給中層、高層，從而重新打通自下而上的政治軌道，建立牢固的群眾基礎(chǔ)。

　　從間接民主到直接民主

　　在當(dāng)今西方“先民主國家”，貧富兩極分化、政治體制的寡頭化與“選時(shí)有民主、選完沒民主”相互增強(qiáng)，成了代議制民主也即間接民主的通病。北非、中亞、東亞等“后民主國家”的政治混亂也表明，競爭選舉式民主并沒有足以自我證成的正當(dāng)性，不選不滿意，選了還是不滿意，然后再用街頭運(yùn)動(dòng)、軍事政變、最高法院非法干政等手段推翻民主選舉的結(jié)果，選舉也就失去了意義，代議制間接民主常常無法通過復(fù)雜嚴(yán)峻的壓力測試。

　　對于更廣泛的、真正的民主的探尋變得越來越有意義。民主有直接民主與間接民主兩種形式，直接民主是人民通過共同協(xié)商、共同決策直接管理所在共同體的公共事務(wù)，間接民主是人民的代表代替人民決策和管理，是人民的代議士為人民做主。考慮到人口規(guī)模、地域范圍、信息成本、決策成本、反腐成本等因素，中層、高層更適宜推行間接民主，基層更適宜落實(shí)直接民主，因?yàn)榛鶎痈降龋仓挥谢鶎訐碛凶銐虻目臻g和余地容納人民群眾高漲的參政需求。換言之，人民群眾希望參政的政治效能感，只有在基層才有可能得到制度化的有效滿足，這種政治效能感是民生所無法供給的。

　　基層民主恰恰是共產(chǎn)黨最大的政治優(yōu)勢，人民民主主要體現(xiàn)基層民主，共產(chǎn)黨是基層民主的組織者、協(xié)調(diào)人和領(lǐng)導(dǎo)核心，通過孵化基層群眾組織，并與基層骨干團(tuán)結(jié)協(xié)作，在帶領(lǐng)大家辦理生產(chǎn)互助、文化教育、生活服務(wù)、娛樂休閑、治安聯(lián)防、婚姻家庭、醫(yī)療養(yǎng)老等小事的過程中，把基層群眾組織起來，落實(shí)并改善民主民生這些大事，激發(fā)基層勞動(dòng)者的主體性。

　　基層民主必須是有組織、有領(lǐng)導(dǎo)、有序的民主，把自上而下與自下而上結(jié)合起來。自治從來就不是沒有組織、領(lǐng)導(dǎo)的，事實(shí)上，你不來領(lǐng)導(dǎo)，別人自會(huì)來領(lǐng)導(dǎo)，自然會(huì)有強(qiáng)人、黑社會(huì)來領(lǐng)導(dǎo)，把希望完全寄托在自組織上，是十足的無政府主義思維。基層自治落實(shí)比較好，基層群眾組織程度比較高，基層治理優(yōu)良，往往都要有一個(gè)強(qiáng)有力的帶頭人來組織、動(dòng)員、領(lǐng)導(dǎo)、帶領(lǐng)，培養(yǎng)、選拔、激勵(lì)和約束什么樣的帶頭人，直接影響基層自治與民主的實(shí)現(xiàn)程度。當(dāng)今中國，資本已經(jīng)高度組織化，資本力量已經(jīng)非常強(qiáng)大，與之相比，農(nóng)民、工人等基層勞動(dòng)者的組織程度很低，力量也很弱小。因此，社會(huì)的有序發(fā)展，矛盾的有效疏解，問題的有力處置，一方面需要建構(gòu)全方位容納群眾參與的基層組織網(wǎng)絡(luò)，另一方面又需要以黨的組織為核心，把農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)、新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織統(tǒng)合起來，走群眾路線，把不穩(wěn)定因素化解在基層，讓老百姓安居樂業(yè)。[8]

　　落實(shí)群眾路線孵化直接民主

　　外界認(rèn)為中國的政治體系有一個(gè)弱項(xiàng)，即疊床架屋的間接選舉導(dǎo)致對上負(fù)責(zé)、不對下負(fù)責(zé)，這個(gè)批評值得認(rèn)真對待，有必要群策群力，共同探討如何構(gòu)建壓力下移、向下負(fù)責(zé)的體制機(jī)制。要言之，基層黨組織和基層政府必須接受雙重壓力：來自中層、高層的行政壓力，來自基層人民的政治壓力。這就需要有恰當(dāng)?shù)闹贫葯C(jī)制來引導(dǎo)他們服務(wù)于基層，通過他們把鄉(xiāng)村組織起來，把社區(qū)組織起來，把工廠組織起來，把單位組織起來壓力下移，不能被動(dòng)等待人民找上門來，而要主動(dòng)了解普通民眾的需要，用人民群眾的民意消解科層制的僵化。

　　在政策制定和執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，基層干部都要走出辦公室，直接走到群眾當(dāng)中，通過挨家挨戶訪問與定期接待來訪相結(jié)合，群眾問政大會(huì)，政策討論大會(huì)、村民大會(huì)、社區(qū)大會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)大會(huì)，座談會(huì)、基層對話會(huì)等多種形式與基層骨干、基層群眾直接交流，讓群眾了解法律和政策內(nèi)容，給政策的具體執(zhí)行者施加無形的政治壓力。同時(shí)也警示他們，人民已經(jīng)了解法律和政策的原委，他們必須按照既定程序和法律制度，按部就班地執(zhí)行，只要是服務(wù)于群眾生活的，不能打折扣，不能欺上瞞下。

　　群眾路線不是送溫暖下鄉(xiāng)，而是送自治下鄉(xiāng)，送直接民主下鄉(xiāng)，在國家治理的各個(gè)層次落實(shí)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”式的群眾路線，全方位擴(kuò)大基層群眾直接管理基層事務(wù)的制度渠道，組織、協(xié)調(diào)、培育基層自治，發(fā)揮勞動(dòng)人民的主體性、自主性、獨(dú)立性、自覺性，堅(jiān)持有利于人民群眾利益的集體土地制度、經(jīng)濟(jì)制度、金融制度、組織制度和治理制度，與為人民服務(wù)、人民當(dāng)家做主、公有制和無產(chǎn)階級專政相結(jié)合，與從群眾中來到群眾中去的政黨干部隊(duì)伍相結(jié)合，整合農(nóng)民工代表、農(nóng)民代表、草根組織代表、業(yè)主代表等等，才能把勞動(dòng)人民整合成為一個(gè)團(tuán)結(jié)的政治共同體。

　　為人民服務(wù)，不能只是寫在墻上，而應(yīng)銘刻在內(nèi)心深處，并直接體現(xiàn)為基層人民群眾服務(wù)。人民群眾是基層社會(huì)的主體，群眾路線是政黨生命的源泉，執(zhí)政黨是基層直接民主的孵化器、發(fā)動(dòng)機(jī)，沿著制度化、定型化的方向，發(fā)掘群眾路線內(nèi)在的民主追求，正在變得極端重要。

　　3、“回歸民本”、“再造人民”

　　截至2012年，中國仍有1.63億的(城關(guān)鎮(zhèn)以上的城市)農(nóng)民工、0.5億的下崗工人、1.64億的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”職工、2.58億的農(nóng)業(yè)就業(yè)人員、以及0.30億的鄉(xiāng)村“個(gè)體戶”(其中不少人部分時(shí)間從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn))和0.37億的鄉(xiāng)村“私營企業(yè)”職工，全國就業(yè)人員總數(shù)為7.67億。[9] 這充分表明，當(dāng)今中國仍然是一個(gè)以中下層勞動(dòng)人民為主體的社會(huì)，當(dāng)代中國基層社會(huì)的善治之道仍然需要回到“民本政治”這一王道政治中去探尋。

　　人民通過革命或者建國第一次創(chuàng)造出來之后，并未就此大功完成，如果人民再次面臨一盤散沙的分化危境，如果政治的正當(dāng)性因此受到損傷，就需要的第二次創(chuàng)生，也即“再造人民”。只有組織起來，才有人民，才有人民的權(quán)力和權(quán)益。“群眾路線”的脊梁是依靠人民，依靠人民的參與，依靠最基層的“積極分子”也即“新鄉(xiāng)紳”。如果只有個(gè)人，沒有人民;只“以人為本”，而不“以民為本”;基層群眾只是被全方位的“覆蓋”，而不能全方位的“參與”;也就無法回歸“民本政治”，無法落實(shí)基層直接民主，無法“再造人民”。

　　具體而言就是，把基層人民組織起來，落實(shí)基層民主，讓勞動(dòng)人民過上政治上、組織上的集體生活，得以制度化地直接參與基層治理，直接參與管理農(nóng)村、管理社區(qū)、管理工廠，并通過文化建設(shè)重建倫理生活，通過節(jié)日慶典、公共聚會(huì)等傳統(tǒng)形式和社區(qū)微信群、電郵、短信、手機(jī)報(bào)等新信息技術(shù)形式組織基層的共同體生活，才能恢復(fù)勞動(dòng)人民的主體地位，把基層社會(huì)重建為勞動(dòng)人民的共同體。如果基層人民不能有效參與、直接管理基層公共事務(wù)，不能在影響自身生活質(zhì)量和長遠(yuǎn)福祉的基層事務(wù)上當(dāng)家作主，所有美好的政治理念都難免走樣。

　　結(jié) 語

　　古今中外，治國之道系于基層，基層安則國安，基層亂則國亂。同樣，政黨的生命力寓于群眾路線，親和群眾、從基層做起、擁有嚴(yán)密基層組織、決策服務(wù)于群眾，則政黨強(qiáng)而王;反之，排斥群眾，走精英路線、基層組織渙散、決策脫離群眾，則政黨弱而亡。孔子說禮失求諸野，馬克思說歷史是群眾創(chuàng)造的，毛澤東說依靠群眾，都是主張眼光向下，發(fā)動(dòng)群眾、宣傳群眾、組織群眾、領(lǐng)導(dǎo)群眾、訓(xùn)練群眾，識(shí)別并盡力滿足最大多數(shù)人的最大需求。

　　基層善治之道，要在“政者有其為”，把基層群眾組織起來，糾正把選舉當(dāng)萬靈丹的理論迷思，真正“回歸民本”，“依靠人民”，“馴服資本”，落實(shí)基層直接民主，最大程度地爭取實(shí)現(xiàn)“農(nóng)者有其地、來者有其尊、勞者有其得、工者有其居、孤者有其養(yǎng)、優(yōu)者有其榮、力者有其樂、外者有其歸”，[10]把正在被揉碎、打散的人民重新團(tuán)結(jié)起來，凝聚起來，整合起來，“再造人民”，這樣才有可能“無敵于天下”[11]。

　　[1] 歐樹軍，中國人民大學(xué)政治學(xué)系副教授，香港中文大學(xué)政治學(xué)博士，電郵：[email protected]。本文是《大道之行》一書基層治理部分的縮寫版。

　　[2] 劉海波：“延安體系淺論”，《國企》2013年第12期。

　　[3] 習(xí)近平：《干在實(shí)處，走在前列》，中共中央黨校出版社2006第1版，第382-383頁。

　　[4] 習(xí)近平：《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)理論與實(shí)踐》，福建教育出版社1999，第11頁。

　　[5] Charles F. Sabel and Jonathan Zeitlin, "Experimentalist governance", The Oxford Handbook of Governance (2012): 169-183.

　　[6] 歐樹軍：“群眾路線的新加坡經(jīng)驗(yàn)”，未刊稿。

　　[7] 羅伯特·達(dá)爾：《民主理論的前言》，北京·生活·讀書·新知三聯(lián)書店, 牛津大學(xué)出版社, 1999。

　　[8] 習(xí)近平：“加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作、夯實(shí)社會(huì)和諧之基”，《浙江日報(bào)》2006年11月3日。

　　[9] 《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》2013年。

　　[10] 習(xí)近平：《干在實(shí)處，走在前列》，中共中央黨校出版社2006第1版，第252-259。

　　[11] 《孟子·公孫丑上》。

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