作為當(dāng)今世界上最重要的國家之一，美國往往被視為后發(fā)展國家的學(xué)習(xí)樣板，人們常把美國稱為“小政府、大社會”模式的典范，作為自身政府改革的重要甚至唯一參照。但是，事實(shí)真的如此嗎?本文作者專門組成“真實(shí)美國”課題組，從實(shí)證數(shù)據(jù)資料出發(fā)，擺事實(shí)講道理，還原一個(gè)“真實(shí)的美國”。
【“真實(shí)美國”課題組、朱彩云/文】通過對美國政府規(guī)模的總體和各部門雇員規(guī)模的具體分析，我們可以看到，美國的政府規(guī)模并非像我們想象的那樣小，我們反而可以說其政府規(guī)模是相當(dāng)大的，比很多后發(fā)展國家的政府規(guī)模都大。但根據(jù)OECD的統(tǒng)計(jì)，美國的政府規(guī)模在所有發(fā)達(dá)國家中只處于中等水平，英國、德國、法國以及北歐國家的政府規(guī)模都要比美國的大，可見政府規(guī)模的大小并不能作為評判一個(gè)政府先進(jìn)與落后的標(biāo)準(zhǔn)。
政府規(guī)模是政治學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)等專業(yè)的跨學(xué)科主題，長期處于學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)位置，也常常在學(xué)術(shù)之外成為意識形態(tài)爭論的焦點(diǎn)。作為當(dāng)今世界上最重要的國家之一，美國往往被視為后發(fā)展國家的學(xué)習(xí)樣板，人們常把美國稱為“小政府、大社會”模式的典范，作為自身政府改革的重要甚至唯一參照。但是，事實(shí)真的如此嗎?即便過去曾經(jīng)如此，現(xiàn)在還是這樣嗎?一旦較起真來，恐怕很多人都會覺得模棱兩可。有鑒于此，我們專門組成了“真實(shí)美國”課題組，希望從實(shí)證數(shù)據(jù)資料出發(fā)，還原一個(gè)“真實(shí)的美國”。
衡量政府規(guī)模的指標(biāo)通常有以下兩個(gè)：第一個(gè)指標(biāo)是政府雇員的數(shù)量，及其占總?cè)丝诨蚓蜆I(yè)人口的比例。一般認(rèn)為政府雇員的數(shù)量越大，占總?cè)丝诨蛘呔蜆I(yè)人口的比例越高，政府的規(guī)模越大;第二個(gè)指標(biāo)是政府財(cái)政規(guī)模。財(cái)政指標(biāo)是最常用的指標(biāo)，政府總支出占國民生產(chǎn)總值(GNP)的比重，就是公共財(cái)政學(xué)統(tǒng)計(jì)政府規(guī)模的指標(biāo)。
政府總支出越多，政府規(guī)模就越大;政府總支出越小，政府規(guī)模就越小。政府行政管理開支包括公務(wù)員工資、辦公設(shè)備、差旅費(fèi)等政府自身消耗而非公共性的開支占政府財(cái)政收入的比例。這兩個(gè)指標(biāo)對政府的兩個(gè)主要領(lǐng)域進(jìn)行了測量，對衡量政府規(guī)模具有重要作用。當(dāng)然，在學(xué)術(shù)研究和媒體傳播中還有許多其他形形色色的衡量指標(biāo)，但大抵都是從這兩個(gè)衡量指標(biāo)中演化而來。本研究主要采用第一個(gè)指標(biāo)，即政府雇員的數(shù)量，及其占總?cè)丝诤途蜆I(yè)人口的比例。
一、美國政府雇員規(guī)模的總體考察
首先我們可以看一下作為基數(shù)的美國人口。
圖1顯示了美國從1790年到2000年兩百年間的人口變化情況。在1790年時(shí)，美國的人口大約只有500萬左右，當(dāng)時(shí)其最大的城市費(fèi)城的人口也只有4萬人。在1790到1890年這一百年間，美國人口大約增加了12倍，1890年時(shí)達(dá)到6000萬人。此后美國的人口增長明顯加速，在1915年時(shí)人口規(guī)模突破1億，到1969年時(shí)達(dá)到2億。時(shí)至今日，美國的人口已經(jīng)突破了3億。
美國人口的增長主要是伴隨著美國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，內(nèi)生人口的增加以及外來移民的大量涌入而來的。反過來講，美國人口的增加和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然會使社會的復(fù)雜程度不斷增加，政府所面臨的問題也隨之越來越多，其職能也日益多樣化。一個(gè)好的政府必然是一個(gè)能有效應(yīng)對問題和管理社會的政府。那么，伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會規(guī)模的不斷擴(kuò)大，人口的不斷增加和政府職能的多樣化，美國政府規(guī)模是不是也會隨之而擴(kuò)大呢?接下來，就讓我們用數(shù)據(jù)來做一初步驗(yàn)證。
圖1:美國人口增長圖(1790—2000年)
資料來源：http://www.census-charts.com/Population/pop-us-1790-2000.html
圖2和圖3表明，從1816年到2013年，美國政府雇員的規(guī)模總體一直呈上升態(tài)勢，說明美國政府雇員的規(guī)模也是在不斷擴(kuò)大的。
具體我們可以從聯(lián)邦、州和地方政府三個(gè)層面來講。
首先來看聯(lián)邦政府，在1816年時(shí)，美國聯(lián)邦政府的雇員總數(shù)僅為6327人，此后緩慢增長，到1917年為50萬人左右。隨后在1918年有一個(gè)較大幅度的增加，達(dá)到90萬人，這主要是由于一戰(zhàn)的影響，伴隨著戰(zhàn)爭而來的總是政府雇員的短時(shí)間內(nèi)大量增加。這一點(diǎn)很明顯的體現(xiàn)在二戰(zhàn)時(shí)期，從圖二中我們可以明顯的看出，從1939年開始，美國聯(lián)邦政府雇員的數(shù)量開始急劇增加，1939年約為92萬人，到1945年時(shí)迅速擴(kuò)大到了350萬人左右，僅僅六年之間就翻了3倍。但二戰(zhàn)結(jié)束后，其聯(lián)邦政府雇員又出現(xiàn)了一個(gè)急劇縮減的階段，到1951年時(shí)約為150萬人。
有趣的是，美國二戰(zhàn)前后的人口規(guī)模并沒有太大的變化，僅從1940年的1.3億增長到1950年的1.5億，但其聯(lián)邦政府雇員規(guī)模卻是1940年的1.5倍有余，其背后的原因值得我們探究。從1950年代往后，美國聯(lián)邦政府雇員的規(guī)模呈現(xiàn)一個(gè)起伏式上升的態(tài)勢，到1990年代老布什時(shí)期，再次達(dá)到320萬人左右，到2013年時(shí)，其規(guī)模仍在280萬人左右。
圖2：聯(lián)邦政府雇員總數(shù)(1816—1945年)
數(shù)據(jù)來源：《Historical Statistics of the United States 1789-1945》P.304
在州和地方政府層面，其雇員規(guī)模同樣是在不斷的增加。
在1955年時(shí)，州政府雇員約為100萬人左右，地方政府雇員為300萬人左右，此時(shí)聯(lián)邦政府的規(guī)模比州政府和地方政府的規(guī)模相差不大。但到2013年時(shí)，州政府的雇員總數(shù)達(dá)到了450萬人，地方政府的雇員人數(shù)更是擴(kuò)大到了1450萬人。八十年間，州和地方政府雇員規(guī)模都擴(kuò)大了3倍有余。如果把聯(lián)邦、州和地方政府雇員加總起來看的話，1955年美國政府雇員總數(shù)約為570萬人，到2013年時(shí)，其總數(shù)為2180萬人，八十年間也是增長了3倍左右。
圖3：美國政府雇員總數(shù)(1939—2013年)
資料來源：http://www.truthfulpolitics.com/
通過前面數(shù)據(jù)的分析，我們已經(jīng)知道美國人口和政府雇員的變化發(fā)展情況，由此我們得出美國政府雇員占其總?cè)丝诘谋壤?見下)。
圖4中分別顯示了聯(lián)邦雇員以及州和地方政府雇員占總?cè)丝诘谋壤膱D中我們可以看出，從1962年到2006年，美國聯(lián)邦政府雇員占總?cè)丝诘谋壤手饾u下降的態(tài)勢，1962年為3%左右，1968年達(dá)到最高3.4%左右，此后一路緩慢下降至2006年的1.3%左右。與此相反的是，州和地方政府雇員人數(shù)占總?cè)丝诘谋壤齾s是呈不斷上升的態(tài)勢，1962年為3.5%左右，到1978年時(shí)達(dá)到6%，此后仍然緩慢上升，在2006年時(shí)達(dá)到6.5%左右。就美國政府雇員占比的總體來看，1962年時(shí)約為6.5%(1:16)，2013年時(shí)約為7.8%(1:13)，總體呈緩慢增長的態(tài)勢。
圖4：美國政府雇員占其總?cè)丝诘谋壤?1963—2006年)
資料來源：http://www.truthfulpolitics.com/
圖5顯示了美國政府雇員人數(shù)占美國就業(yè)人口的比例。我們可以看到，美國政府雇員人數(shù)占美國就業(yè)人口的比例總體也是呈上升態(tài)勢，從1940年的13.4%增長到2012年的16.5%。期間存在三個(gè)峰值，分別是1945年的15.5%、1974年的19.5%和2011年的17.8%，占比最低的年份是1949年，約為12.6%。從1940年到2012年的七十二年間，美國政府雇員占就業(yè)人口的平均比例約為16%，這也就意味著美國每6個(gè)就業(yè)人口中，就有1個(gè)是受雇于政府部門，其比例還是相當(dāng)高的。
圖5：美國政府雇員人數(shù)占美國就業(yè)人口的比例(1940—2012年)
資料來源：http://www.businessinsider.com/how-big-is-our-government-2012-7?op=1
二、 美國聯(lián)邦政府各部門雇員數(shù)量分析
上文我們對美國政府雇員的總體規(guī)模作了一番考察，在接下來的部分，我們將要深入到美國聯(lián)邦政府的內(nèi)部，考察美國聯(lián)邦政府各個(gè)部門的雇員變化情況，以搞清楚在我們考察的時(shí)段內(nèi)，究竟是哪些部門的雇員規(guī)模變化引起了聯(lián)邦政府雇員規(guī)模的變化。
首先我們來看一下聯(lián)邦政府各主要部分的雇員人數(shù)變化情況。
圖5顯示了1962年至2011年聯(lián)邦行政部門、軍人和立法司法部門的雇員變化情況。從總體來看，聯(lián)邦雇員總?cè)藬?shù)呈下降的趨勢，在1962年，雇員總數(shù)約為530萬人，其中行政部門的文職雇員約為250萬人，軍人約為280萬人;在1968年時(shí)，聯(lián)邦雇員總數(shù)達(dá)到最高峰約660萬人，其中行政雇員約300萬人，軍人約360萬人，此時(shí)規(guī)模的增加主要是由于越戰(zhàn)引起的，因?yàn)?968年正處于越戰(zhàn)最激烈的時(shí)期。此后緩慢下降，2000年時(shí)降為約410萬人，其中行政部門約為260萬人，軍人約為140萬人。
由此可見，這種下降主要是軍人規(guī)模的縮減而導(dǎo)致的，行政部門的雇員人數(shù)反而略有上升。但是2001年之后，美國由于恐怖襲擊而陷入了反恐戰(zhàn)爭之中，其政府雇員規(guī)模有所回升，2010年總數(shù)為440萬人，行政部門280萬人，軍人為160萬人。從中我們也可以看出，奧巴馬政府非但沒有從反恐戰(zhàn)爭的泥淖中抽身出來，反而在其中越陷越深，實(shí)行的仍然是小布什的反恐政策。就司法立法部門來看，雖然從1962年到2011年，其雇員規(guī)模翻了一番，從3萬人增加到6萬人，也說明了聯(lián)邦政府的司法立法權(quán)限在不斷增加，但就與其他兩個(gè)部門比較來看，司法立法部門規(guī)模仍然很小。
圖6：聯(lián)邦政府雇員總數(shù)(含軍人 1962—2011年)
單就行政部門的文職雇員規(guī)模來看，圖7展示了從1940年到2011年間的文職雇員人數(shù)變化情況。總體來看，行政部門的文職雇員人數(shù)是不斷起伏增長的，我們可以把這段時(shí)期分為四個(gè)階段。
第一階段從1940年到1950年，這十年間文職雇員人數(shù)出現(xiàn)了一個(gè)急劇增加和急劇減少的過程，從1940年的70萬增加到1945年的340萬，再迅速減少到1950年的144萬，其主要原因是第二次世界大戰(zhàn)，政府因?yàn)閼?zhàn)爭的需要，雇員規(guī)模才出現(xiàn)急劇的擴(kuò)大，戰(zhàn)爭結(jié)束之后，因戰(zhàn)爭需要而雇傭的行政人員就會逐漸退出，導(dǎo)致雇員規(guī)模的快速縮減;
第二階段從1950年到1990年，期間文職雇員規(guī)模緩慢增加，從144萬增加到225萬，這一方面是冷戰(zhàn)以及朝鮮戰(zhàn)爭、越南戰(zhàn)爭等的導(dǎo)致的結(jié)果，另一方面也有美國經(jīng)濟(jì)社會政策的作用;
第三階段從1990年到2000年，這十年間美國政府的文職雇員人數(shù)有所下降，從225萬下降為178萬，其原因一是因?yàn)樘K聯(lián)的解體和冷戰(zhàn)的結(jié)束導(dǎo)致與其相關(guān)的部門可以縮減規(guī)模，二是在克林頓政府主政期間，其提出的“振興經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”首先把解決財(cái)政收支平衡問題放在首位，其中就包括精減政府冗員;
第四階段從2000年到2011年，文職雇員規(guī)模又開始回升，到2011年時(shí)達(dá)到215萬人，這主要是美國反恐戰(zhàn)爭的導(dǎo)致的結(jié)果。
圖7：美國聯(lián)邦政府行政部門文職雇員總數(shù)(1940—2011年)
下面我們開始對美國聯(lián)邦政府行政部門各個(gè)具體部門的文職雇員規(guī)模變化情況進(jìn)行分析。
首先我們考察聯(lián)邦政府的第一大部門——國防部，圖8顯示了從1940年到2011年國防部文職雇員規(guī)模的變化情況，1940年為25萬人，1945年達(dá)到頂峰為260萬人，此后呈下降的趨勢，到2011年時(shí)為77萬人。對比文職雇員的總規(guī)模，我們可以發(fā)現(xiàn)兩者的變化趨勢基本一致，由此我們可以得出以下結(jié)論，即聯(lián)邦政府文職雇員規(guī)模的變化主要是由國防部雇員規(guī)模的變化引起的。從數(shù)據(jù)中我們也可以看到，國防部雇員常年維持在100萬人左右，占聯(lián)邦文職雇員總數(shù)的35%以上，最高時(shí)則達(dá)到了78%，不愧為聯(lián)邦政府的第一大部門。甚至在某種程度上，我們將美國的聯(lián)邦政府稱之為“美國聯(lián)邦國防政府”也不為過。
圖8：國防部文職雇員規(guī)模(1940—2011年)
考察完國防部，我們再來看看其他行政部門的文職雇員規(guī)模變化情況。
圖9和圖10分別顯示了除國防部之外的各部門雇員的總體變化和具體變化情況。就其總體來看，其他各部門的文職雇員人數(shù)總體是不斷增長的，1940年時(shí)僅為44萬人，到2011年時(shí)增加到137萬人。這與國防部的雇員在1945年呈下降趨勢形成對比，從這個(gè)角度來講，我們可以說美國聯(lián)邦政府的戰(zhàn)爭職能在不斷地弱化，而社會治理職能的重要性在不斷地上升。但我們需要注意到的另外一個(gè)事實(shí)是，美國國防部門的伸縮性非常大，在需要的時(shí)候可以迅速地?cái)U(kuò)張，這與美國的國家政策重點(diǎn)是緊密相關(guān)的。當(dāng)然，我們不能認(rèn)為美國的國防職能和社會治理職能是相互對立的，但將它們作對比分析應(yīng)該還是有意義的。
圖9：聯(lián)邦各部門雇員的總體變化(除國防部外 1940—2011年)
圖10則具體顯示了聯(lián)邦各行政部門文職雇員規(guī)模的狀況。就總體來看，各部門的文職雇員規(guī)模也是在呈上升的趨勢，但具體情況就需要我們具體分析各個(gè)部門。
首先來看農(nóng)業(yè)部。
農(nóng)業(yè)部是聯(lián)邦政府內(nèi)閣的13個(gè)部之一，是重要的經(jīng)濟(jì)管理部門，其職能，可以用一句話來概括，那就是“從田間到餐桌”。具體來講就是，通過對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持，提高美國人民的生活質(zhì)量，其職能可謂是覆蓋了美國鄉(xiāng)村社會從住房到農(nóng)產(chǎn)品出口的方面方面。但就是雇員規(guī)模來說，總體是保持穩(wěn)定的，1940年為9.8萬人，1978年規(guī)模達(dá)到最大時(shí)也僅為13.8萬人，到2011年時(shí)其雇員總數(shù)為10.4萬人。
衛(wèi)生福利、教育和社會保險(xiǎn)部門的雇員規(guī)模變化則可以分為兩個(gè)階段來看。
第一階段從1940年到1980年，這四十年間其雇員人數(shù)有較大幅度的增長，1940年時(shí)僅為9千人，到1980年時(shí)達(dá)到了最高的16.3萬人。1980年里根總統(tǒng)上臺后，積極推行經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃，主張縮減政府規(guī)模和權(quán)力，減少稅收，降低通貨膨脹率和削減社會福利。因此從這一年開始，該部門的雇員規(guī)模呈現(xiàn)了下降的趨勢，2000年時(shí)降為12.6萬人，此后有所恢復(fù)，2011年時(shí)該部門的雇員總數(shù)為14.3萬人。
雇員規(guī)模增長速度最快的部門之一就是國土安全部，該部門成立于2002年，但在1947年冷戰(zhàn)開始之初，美國就設(shè)立了國家安全資源委員會。國土安全部作為美國在911事件后設(shè)立的一個(gè)聯(lián)邦行政部門，其職責(zé)自然而然的就是負(fù)責(zé)美國的國內(nèi)安全和防止恐怖活動。近幾年不斷曝出的“監(jiān)聽門”事件中，國土安全部就在其中扮演了重要的作用，由此我們似乎可以說，在涉及國家安全的問題上，各國的做法恐怕都是大同小異。從國土安全部的規(guī)模上來看，也從側(cè)面應(yīng)證了這一點(diǎn)。在1940年時(shí)，該部只有1.8萬人，到2000年時(shí)也僅為7萬人，但是911年恐怖襲擊之后，伴隨著該部的成立，其規(guī)模也開始迅速膨脹，到2011年已經(jīng)達(dá)到19.4萬人。如果繼續(xù)遵照反恐邏輯的話，國土安全部的規(guī)模應(yīng)該還會進(jìn)一步擴(kuò)大。
另外一個(gè)規(guī)模擴(kuò)張迅速的部門是退伍軍人事務(wù)部，該部門成立于1989年，其前身為1930年成立的退伍軍人管理局，主要負(fù)責(zé)為美國退伍軍人及家屬提供服務(wù)。從1940年的4萬人，增長到2011年的31.4萬人。該部門的規(guī)模變化與戰(zhàn)爭密切相關(guān)，戰(zhàn)爭開始與結(jié)束之后，一般都會帶來其規(guī)模的一輪擴(kuò)張，二戰(zhàn)、越戰(zhàn)以及今天的反恐戰(zhàn)爭都帶來了這樣的結(jié)果，因?yàn)閼?zhàn)爭結(jié)束之后，一般都會有大批軍人退伍，其各種福利和事務(wù)都由退伍軍人事務(wù)部負(fù)責(zé)。更為有意思的是，如果我們將國防部、國土安全部和退伍軍人事務(wù)部都視為與國防相關(guān)的部門的話，我們就可以看到國防在美國聯(lián)邦政府中占據(jù)何等重要的地位。
財(cái)政部和司法部的雇員規(guī)模都有所上升，從1940年到2011年，財(cái)政部的雇員人數(shù)從4.5萬人增加到10.8萬人，司法部則從1.1萬人增加到11.7萬人。總的來講，在過去的半個(gè)多世紀(jì)中，美國的政府雇員規(guī)模一直是不斷擴(kuò)大的，并且還可能會繼續(xù)擴(kuò)大。
圖10：聯(lián)邦各行政部門文職雇員規(guī)模(1940—2011年)
小結(jié)
通過對美國政府規(guī)模的總體和各部門雇員規(guī)模的具體分析，我們可以看到，美國的政府規(guī)模并非像我們想象的那樣小，我們反而可以說其政府規(guī)模是相當(dāng)大的，比很多后發(fā)展國家的政府規(guī)模都大。
但根據(jù)OECD的統(tǒng)計(jì)，美國的政府規(guī)模在所有發(fā)達(dá)國家中只處于中等水平，英國、德國、法國以及北歐國家的政府規(guī)模都要比美國的大，可見政府規(guī)模的大小并不能作為評判一個(gè)政府先進(jìn)與落后的標(biāo)準(zhǔn)，更為關(guān)鍵的是應(yīng)該要建立一個(gè)高效政府。在這一點(diǎn)上，美國建國者們的認(rèn)識要比很多今人深刻的多，約翰•杰伊在《聯(lián)邦論》撰有五篇文章，討論了為什么有必要組成一個(gè)聯(lián)合的政府。對任何一個(gè)政治共同體來說，安全和秩序都是頭等大事，這就要有一個(gè)高效和強(qiáng)有力的政府來保障。
對于今天的中國來說，我們面對的更關(guān)鍵的問題在于如何建立一個(gè)高效的服務(wù)型政府，而不是一味的糾結(jié)于如何縮減政府規(guī)模這一形式問題。反過來講，即使我們成功精簡了政府規(guī)模，卻并不能建立反而削弱甚至摧毀了一個(gè)高效的服務(wù)型政府，其意義又何在呢?規(guī)模與效率并不是兩個(gè)相互對立的政治目標(biāo)，為了確保政府的服務(wù)效率，適當(dāng)擴(kuò)大政府規(guī)模常常是必不可少的一步，本文所初步分析的美國政府規(guī)模和其他西方發(fā)達(dá)國家的政治歷史經(jīng)驗(yàn)都證明了這一點(diǎn)。
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