論美國選舉人團(tuán)制度：弊病、因緣與改革
劉晨光
中共中央黨校科學(xué)社會(huì)主義教研部
關(guān)于美國總統(tǒng)選舉，世人一般多矚目于兩黨候選人的競(jìng)選，特別是大選日的普選（全國選民投票），卻對(duì)此前更為漫長復(fù)雜的預(yù)選（黨代會(huì)各州代表選舉）、總統(tǒng)候選人的確定（通過兩黨全國黨代會(huì)）以及此后的選舉人團(tuán)投票表決環(huán)節(jié)缺少關(guān)注。其理由淺顯而正當(dāng)，無非出于對(duì)“結(jié)果”的熱心。由于大選之后往往結(jié)果即明，12月份第二個(gè)星期三之后的第一個(gè)星期一在各州首府舉行的選舉人團(tuán)投票表決，便淪為例行公事。但按照1787年美國制憲原意，確立選舉人團(tuán)制度恰是為了突出選舉人團(tuán)再選舉的實(shí)質(zhì)重要性，使美國總統(tǒng)的最終產(chǎn)生取決于選舉人團(tuán)的投票表決。
選舉人團(tuán)制度離其創(chuàng)設(shè)本意漸行漸遠(yuǎn)，是一個(gè)歷史過程。在220多年里，它經(jīng)歷了危機(jī)與變異，也得到了新生與穩(wěn)定。它對(duì)美國政治發(fā)展助益良多，其弊病卻也愈發(fā)彰顯。事實(shí)上，美國社會(huì)一直存在要求改革乃至廢除此制度的呼聲。2000年大選中，小布什得選民票數(shù)少于戈?duì)?/span>50多萬張，但得選舉人票數(shù)超過戈?duì)?/span>5張，成為美國歷史上第四個(gè)“少數(shù)票總統(tǒng)”。據(jù)民意測(cè)驗(yàn)，美國人中有超過60%之眾對(duì)此次選舉感到不滿，主張修改憲法，取消選舉人團(tuán)制度。那么，選舉人團(tuán)制度到底有何主要弊病？如何偏離了創(chuàng)設(shè)本意？為何改革之聲一直不斷卻無法根本更張？
一、選舉人團(tuán)制度的主要弊病
選舉人團(tuán)制度存在的主要問題，就是可能產(chǎn)生所謂的“少數(shù)票總統(tǒng)”，有違民主的“多數(shù)決”要求。而之所以會(huì)產(chǎn)生“少數(shù)票總統(tǒng)”，很大程度上在于選舉人團(tuán)的分配與產(chǎn)生機(jī)制均存有一定的弊病。
目前美國選舉人團(tuán)的總?cè)藬?shù)仍遵從制憲者的安排，為聯(lián)邦參議院與眾議院議員人數(shù)之和。美國現(xiàn)共有50個(gè)州，無論各州人數(shù)多少，每州兩個(gè)參議院席位，這是按照平等代表制原則進(jìn)行分配；而眾議員的分配，自1941年始，采用一種“亨廷頓分配法”（Edward V. Huntington），以復(fù)雜的數(shù)學(xué)公式來計(jì)算：首先不管各州大小，每州先分一個(gè)基本議席，然后再把各州人口總數(shù)除以N（N-1）的平方根（N為該州應(yīng)得席位數(shù)），得出所謂“優(yōu)先參數(shù)”（priority number），然后根據(jù)各州“優(yōu)先參數(shù)”大小順序分配剩余的眾議院席位，直到435個(gè)席位分完為止。其結(jié)果是，不但各州參議員數(shù)量，而且各州眾議員數(shù)量，與各州實(shí)際人口數(shù)量的比例均不一致。這就造成各州選舉人票的“含金量”即所代表的人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)存有差異，有些差異還很大。因此，選舉人票的多少也就不能如實(shí)反映全國選民支持率的高低。
選舉人團(tuán)在各州的產(chǎn)生，除了緬因州和內(nèi)布拉斯加州以外，基本都采用“勝者全得”（winner-take-all，或譯“贏者通吃”）原則：各州獲得選民票數(shù)最高的候選人，即獲得該州所有選舉人票。這一產(chǎn)生機(jī)制實(shí)際上是一種“相對(duì)多數(shù)制”，即勝者所獲選票不一定要過半數(shù)。比如2000年大選中，由于“綠黨”、“改革黨”等小黨派的參與，小布什在很多州所獲選票均未過半，但憑靠“贏者通吃”原則，依然獲得其全部選舉人票，最終才得以成為“少數(shù)票總統(tǒng)”。選舉人團(tuán)的此一產(chǎn)生機(jī)制，曾在歷史上多次導(dǎo)致總統(tǒng)選舉危機(jī)，因此受各方指摘頗多。此外，“勝者全得”原則使得候選人所獲選舉人票，在大選時(shí)即可基本確定，這亦造成兩個(gè)不良后果。首先就是使大選之后的選舉人團(tuán)投票表決程序流于形式，已不再具有實(shí)際意義；再者，更為重要的是，由于選舉人名單往往由政黨確定，選舉人不得不服從政黨利益，幾乎不可能再擁有獨(dú)立意見與鮮明性格。二者均背離了制憲者對(duì)選舉人才德的強(qiáng)調(diào)。
二、選舉人團(tuán)制度的歷史因緣
實(shí)在講，美國選舉人團(tuán)制度發(fā)展至今，已經(jīng)偏離了制度設(shè)計(jì)者的初衷。此一制度的歷史變遷過程，就是在解決舊問題的同時(shí)造成新問題的過程。當(dāng)然，作為一個(gè)具體的選舉機(jī)制，它的任何變化都離不開美國整體制度環(huán)境的作用，亦是美國社會(huì)各方面不斷發(fā)展的結(jié)果。
美國制憲會(huì)議選擇通過選舉人團(tuán)制度來選舉總統(tǒng)，本身就是妥協(xié)的結(jié)果。制憲者曾爭(zhēng)議過的總統(tǒng)選舉方案，包括由國會(huì)議員選舉、由州議會(huì)或州長選舉以及由選民直接選舉等。由國會(huì)議員選舉容易使總統(tǒng)受制于國會(huì)，起不到設(shè)置總統(tǒng)想要達(dá)成的“分權(quán)制衡”之效；由州議會(huì)或州長選舉則使總統(tǒng)受制于各州，有違設(shè)置全國政府的旨意；由選民直選則可能導(dǎo)致“多數(shù)人的暴政”，不符合大多制憲者的精英意識(shí)。最終方案是，先由各州選出德才兼?zhèn)涞倪x舉人，再由各州選舉人團(tuán)進(jìn)行間接選舉，這可在踐行民主的同時(shí)保證總統(tǒng)及副總統(tǒng)的優(yōu)秀。
但這一方案并未明確規(guī)定各州選舉人團(tuán)究竟如何產(chǎn)生，而是交給各州自行決定選派或委任。這一方案也未充分考慮到黨爭(zhēng)的巨大影響與民主的迅速發(fā)展。它還始終潛伏著一個(gè)未能解決的根本矛盾，即聯(lián)邦性原則（Federal Principle）與全國性原則（National Principle）之間的矛盾，而這一矛盾實(shí)與“聯(lián)邦制”本身相始終。
按制憲者原意，選舉人團(tuán)應(yīng)該是中立的，不帶有黨派色彩。但在華盛頓兩任總統(tǒng)之后，1800年的美國總統(tǒng)選舉即已卷入黨派政治之中，具體運(yùn)作時(shí)，選舉人團(tuán)已成為當(dāng)時(shí)聯(lián)邦黨和民主共和黨的傳聲筒。由于法律上并不區(qū)分總統(tǒng)候選人與副總統(tǒng)候選人，每位選舉人投兩張總統(tǒng)票，獲最高票者當(dāng)選總統(tǒng)，獲次高票者當(dāng)選副總統(tǒng)，此一制度差點(diǎn)導(dǎo)致選不出總統(tǒng)。那次總統(tǒng)選舉危機(jī)直接導(dǎo)致了憲法第12修正案對(duì)總統(tǒng)選舉制度的補(bǔ)充，在沒有明文出現(xiàn)“政黨”字眼的情況下，它正式承認(rèn)了政黨的合法活動(dòng)地位。自此以后，正副總統(tǒng)候選人開始在政黨組織下搭配競(jìng)選，政黨在全國范圍內(nèi)推出自己的總統(tǒng)候選人，在各州也推出自己的選舉人團(tuán)。
1824年總統(tǒng)選舉中，由于參與角逐的四人均未獲得過半選舉人票，依憲由眾議院投票選舉，結(jié)果亞當(dāng)斯（John Q. Adams）當(dāng)選。而杰克遜所獲普選票比亞當(dāng)斯還多，所以他的支持者強(qiáng)烈反對(duì)這一結(jié)果，指稱克萊（Henry Clay）與亞當(dāng)斯做了交易，以出任國務(wù)卿為條件來支持亞當(dāng)斯當(dāng)選。杰克遜本人不僅宣布這一結(jié)果非法，還第一次公開主張廢除選舉人團(tuán)制度。這次選舉導(dǎo)致美國總統(tǒng)候選人提名方式的重大改革，政黨代表大會(huì)逐漸取代國會(huì)黨團(tuán)核心會(huì)議，成為提名總統(tǒng)候選人的主要途徑。各州選舉人團(tuán)也開始由各州民眾直選產(chǎn)生。
1836年，美國選舉人團(tuán)制度出現(xiàn)了重大變革。自此以后，美國所有州的選舉人票均采用了“勝者全得”的計(jì)票規(guī)則，從而為以后“兩黨制”的確立奠定了基礎(chǔ)。“勝者全得”制度實(shí)際以各州選舉的相對(duì)多數(shù)制為基礎(chǔ)。即使選民在開始投票時(shí)比較分散，但由于政黨在組織選舉，一黨只需獲得相對(duì)多數(shù)選票，便可贏得本州全部選舉人票，因此，選舉人團(tuán)在各州首府正式選舉總統(tǒng)時(shí)，獲勝總統(tǒng)候選人的支持率一般都能過半。這就有效解決了總統(tǒng)選舉時(shí)票數(shù)分散問題。大州眾議員較多，選舉人票也就較多，就成為候選人激烈競(jìng)爭(zhēng)之地；同樣，由于“勝者全得”制度，小州至少也有三張選舉人票，總統(tǒng)候選人往往也不敢忽視。這使得當(dāng)選總統(tǒng)所獲支持在地域上分布較為平衡，客觀上對(duì)于幅員遼闊、差異較大的聯(lián)邦制國家的統(tǒng)一團(tuán)結(jié)頗有裨益。
到了1860年，美國各州都采用由選民直接選舉的方式來挑選選舉人。雖然由各州議會(huì)選舉總統(tǒng)的方案在制憲會(huì)議上即被棄置，但美國憲法把選舉人團(tuán)的產(chǎn)生方式交由各州議會(huì)自行決定。其后，各州基本采用了由各州議會(huì)推選的方式來產(chǎn)生選舉人團(tuán)。此方式簡(jiǎn)便易行，但卻容易使選舉人受制于現(xiàn)行的立法部門，由其選出的總統(tǒng)同樣也就像直接由國會(huì)或各州議會(huì)選出的總統(tǒng)一樣，不容易做到真正的獨(dú)立。這一由選民直選選舉人的變革與“勝者全得”原則的變革一樣，其意義非常重大，同樣也是漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)，竟然在美國憲法上未留下任何痕跡。就此而言，美國選舉人團(tuán)制度乃是在歷史演進(jìn)中不斷累積疊加而形成的慣例。
現(xiàn)代意義上的美國驢象兩黨之爭(zhēng)也正始于1860年，所謂的“兩黨制”算是正式形成，從此開始了兩黨輪流坐莊執(zhí)政的“政黨政治”，第三黨基本與美國總統(tǒng)選舉無緣。簡(jiǎn)單講，聯(lián)邦制加兩黨制，選民直選選舉人加“勝者全得”原則，便造就了美國特色的選舉人團(tuán)制度。整個(gè)世界上，這一制度也僅為美國一家所有，別無分店。
歷史演進(jìn)而成的結(jié)果是：由于選民在投票以前即知各位選舉人將投哪位總統(tǒng)候選人的票，所以，雖然名義上選民是在選擇選舉人，但實(shí)際上是在選擇支持哪個(gè)政黨的總統(tǒng)候選人。11月大選日投票時(shí)，選民擁護(hù)哪個(gè)總統(tǒng)候選人，就投票支持相應(yīng)的那組選舉人。而選舉人在當(dāng)選前，一般都需向選民承諾支持某黨的總統(tǒng)候選人。獲勝的那組選舉人接下來在12月代表該州投票選總統(tǒng)時(shí)，一般也都會(huì)選本黨的總統(tǒng)候選人。這樣一來，12月的選舉人團(tuán)投票表決自然就變得毫無懸念，雖然總統(tǒng)選舉的程序尚未走完，但鹿死誰手卻已分明。
當(dāng)然，這并不排除出現(xiàn)“失信選舉人”（Faithlesselector，或譯“不忠選舉人”）現(xiàn)象，因?yàn)?/span>全美50個(gè)州中，只有26個(gè)州以法律規(guī)定選舉人不能自作主張，其他州的選舉人卻無此約束，從理論上講，他們完全可以按照自己的意愿投票或棄權(quán)，同時(shí)并不會(huì)面臨任何法律后果。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國歷史上至今總共出現(xiàn)了158位“失信選舉人”，其中有71人是因?yàn)樗麄冃闹С值目偨y(tǒng)候選人在投票前死亡才被迫“失信”，有2人因?yàn)椴煌驐墮?quán)，其余85人則因?yàn)楦鞣N原因?qū)⑵蓖督o其他人。“失信選舉人”雖然總體上數(shù)量不多，但出現(xiàn)卻也頗為頻繁，首次是在1796年，最近則是在2004年，可謂貫穿總統(tǒng)選舉的歷史始終。只不過，迄今為止，所有“失信選舉人”的行為都沒有改變大選的最終結(jié)果。
三、選舉人團(tuán)制度的存廢與改革
美國選舉人團(tuán)制度因存有明顯缺陷，遠(yuǎn)自杰克遜總統(tǒng)以來，提出廢除此制度的呼聲就從未消停過，也有越來越多的人希望改革此制度。1968年美國總統(tǒng)選舉后不久，一項(xiàng)蓋洛普民意測(cè)驗(yàn)表明，高達(dá)81%的美國人希望由自己而非選舉人團(tuán)來決定誰當(dāng)總統(tǒng)。這一數(shù)字是空前的，可見普通美國人要求改革選舉人團(tuán)制度的迫切心情。此后十年間，有關(guān)廢除選舉人團(tuán)制度的主張開始進(jìn)入國會(huì)辯論。
1969年，在美國律師協(xié)會(huì)（ABA）等院外團(tuán)體的強(qiáng)力游說下，美國眾議院以三分之二多數(shù)通過一個(gè)法案，主張廢除選舉人團(tuán)制度，剛當(dāng)選的尼克松總統(tǒng)也對(duì)此表示支持，這在歷史上極為罕見。但此法案仍胎死于參議院。1979年，主張廢除選舉人團(tuán)制度的憲法修正案得到了參議院51票的支持，此數(shù)字也創(chuàng)了歷史記錄，但仍因未達(dá)到法定的67票而流產(chǎn)。
為何選舉人團(tuán)制度如此難以廢除呢？
首先，較之人口眾多的大州，小州無疑更支持現(xiàn)行的選舉人團(tuán)制度，因?yàn)橐罁?jù)選舉人票而非選民票多少來決定總統(tǒng)人選，使小州相對(duì)獲得了更大的權(quán)重。歷來當(dāng)選的“少數(shù)票總統(tǒng)”，都離不開小州的支持。故而在競(jìng)選中，兩黨候選人固然都積極爭(zhēng)取大州選票，但對(duì)關(guān)鍵的小州仍絲毫不敢怠慢。
進(jìn)而言之，小州之所以在總統(tǒng)選舉中擁有與其人口不相應(yīng)的權(quán)重，之所以支持現(xiàn)行的選舉人團(tuán)制度，根本上與美國立國所確立的聯(lián)邦制有關(guān)。聯(lián)邦制不僅強(qiáng)調(diào)美國政府是一個(gè)全國性政府，還賦予了各州較大的獨(dú)立權(quán)，強(qiáng)調(diào)美國政府是一個(gè)由各州聯(lián)合組建的聯(lián)邦性政府。在制憲會(huì)議上，正是立足當(dāng)時(shí)州權(quán)較大的現(xiàn)實(shí)而達(dá)成的此一妥協(xié)方案，才帶來了聯(lián)邦的統(tǒng)一。而聯(lián)邦性原則在新的全國性政府中的體現(xiàn)，就包括參議院席位按照各州平等的原則進(jìn)行分配，總統(tǒng)選舉中的各州選舉人團(tuán)票數(shù)也是本州在參眾兩院的議席之和。相對(duì)而言，大州在眾議院中較占優(yōu)勢(shì)，小州在參議院中較占優(yōu)勢(shì)。特別由于美國憲法規(guī)定，憲法修正案的提出，需要獲得國會(huì)兩院三分之二人數(shù)或各州三分之二州議會(huì)同意，那么倘若沒有參議院或小州的支持，像廢除選舉人團(tuán)制度這樣的憲法修正案根本不可能提出，而小州及其占優(yōu)勢(shì)的參議院，當(dāng)然也不會(huì)贊同廢除對(duì)自身較為有利的選舉人團(tuán)制度。
除了客觀現(xiàn)實(shí)的原因，在學(xué)理上，也有學(xué)者反對(duì)廢除選舉人團(tuán)制度。
美國律師協(xié)會(huì)的1969年報(bào)告，曾對(duì)選舉人團(tuán)制度提出六項(xiàng)指責(zé)，說它“過時(shí)了”、“不民主”、“復(fù)雜”、“含混”、“間接”、“危險(xiǎn)”。當(dāng)年要求廢除選舉人團(tuán)制度的憲法修正案在參議院也不乏支持者，參議員拜爾（Birch Bayh）就是其中之一。1977年7月22日，著名保守派政治學(xué)者戴孟德（Martin Diamond）在參議院司法委員會(huì)下屬憲法委員會(huì)為選舉人團(tuán)制度進(jìn)行辯護(hù)，并與拜爾進(jìn)行了對(duì)話。
戴孟德指出，選舉人團(tuán)制度并未過時(shí)，反而是在200年間針對(duì)不斷變化的環(huán)境表現(xiàn)出動(dòng)態(tài)的適應(yīng)性，通過調(diào)整自身來應(yīng)對(duì)美國在政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)方面的新特征。至于說它不民主，更是用詞不當(dāng)。實(shí)際上，選舉人團(tuán)制度不僅是民主的，而且采用的是“一人一票”加“勝者全得”的直接民主，只不過這種直接民主是在各州而非全國實(shí)行。因此，廢除選舉人團(tuán)制度、由全國選民直選所增加的，不是總統(tǒng)選舉的“民主性”，而只是“全國性”。
再者，“少數(shù)票總統(tǒng)”現(xiàn)象所反映的選民票與選舉人票之間的矛盾，在任何分區(qū)選舉制度（districtedsystem of election）中都難以避免。以英國為例，1974年勞工黨在民眾選舉中所獲選票雖少，但在議會(huì)中仍獲得多數(shù)議席，因此得以組閣。若想根本避免選民票與選舉人票或席位票之間的矛盾，就須廢除分區(qū)選舉制度本身，在美國，也就是要廢除致使總統(tǒng)選舉分州進(jìn)行的聯(lián)邦制。只要聯(lián)邦制在，美國總統(tǒng)選舉所實(shí)現(xiàn)的就不可能是純粹的全國性民主，而只能是具有全國性與聯(lián)邦性雙重特性的民主，這樣的民主也更有益于維護(hù)自由與小州的利益。
此外，戴孟德還指出，在“勝者全得”的選舉人團(tuán)制度下，民主黨和共和黨之外的少數(shù)黨是沒有機(jī)會(huì)的，因?yàn)檫x民多傾向于投票給可能獲勝者。而一旦廢除此制度，那么少數(shù)黨就可能通過聯(lián)合而贏得較多的選票，成為一支強(qiáng)大的力量。當(dāng)然，在這種情況下，關(guān)鍵問題并不在于少數(shù)黨是否可能獲勝，而在于：到底應(yīng)該進(jìn)行一輪還是多輪選舉？政黨制度將可能變得何等支離破碎？有多少黨派存在才算合理？其結(jié)果將可能影響美國的整個(gè)憲政結(jié)構(gòu)，使美國政黨制度從兩黨制轉(zhuǎn)向多黨制。
實(shí)踐上，廢除選舉人團(tuán)制度的提議得不到小州支持，難以在參議院通過；理論上，廢除選舉人團(tuán)制度將對(duì)美國的聯(lián)邦制和兩黨制造成巨大沖擊。故而，雖然反對(duì)與廢除之聲不絕，但選舉人團(tuán)制度仍然存在，并一直運(yùn)行著。它今日所展現(xiàn)的一切利弊，都是美國社會(huì)變遷與歷史演進(jìn)的結(jié)果，在220多年中通過不斷調(diào)整而有效應(yīng)對(duì)了變化的現(xiàn)實(shí)，具有了一定的合理性與必然性。一方面，它只是總統(tǒng)選舉過程中一個(gè)具體而微的選舉機(jī)制；但另一方面，其運(yùn)作卻以像聯(lián)邦制和兩黨制這樣的美國根本政治制度為背景和依托，一旦廢除，甚至即便有大的更改，勢(shì)必將牽一發(fā)而動(dòng)全身，對(duì)美國政治生活與政治制度造成難以估計(jì)的整體影響，深刻改變美國的政治文化。
那么，在保留選舉人團(tuán)制度的前提下，是否可能進(jìn)行某種改革，以使總統(tǒng)選舉更具有“全國性”呢？戴孟德強(qiáng)調(diào)，在全國范圍內(nèi)由選民直選總統(tǒng)并不能增加“民主性”而只能增加“全國性”，這顯然只是為選舉人團(tuán)制度進(jìn)行辯護(hù)的托辭，并不能使人信服。畢竟就其本義而言，民主就是指“多數(shù)決”或“多數(shù)人的統(tǒng)治”，“少數(shù)票總統(tǒng)”的產(chǎn)生無論如何已違背此義。
因此，要改革選舉人團(tuán)制度，首先就要取消致使“少數(shù)票總統(tǒng)”得以產(chǎn)生的關(guān)鍵因素，即在各州實(shí)行的“勝者全得”原則。然后可以在各州同樣采取“過半多數(shù)制”，允許“多輪投票”（run-off voting），只有在各州獲得選民票數(shù)過半的總統(tǒng)候選人，才能獲得該州所有選舉人票。此法能解決選舉人票“含金量”不公問題，且對(duì)現(xiàn)行憲法與兩黨制沖擊最小，最為可行。
在取消“勝者全得”原則之后，若不采用“過半多數(shù)制”，另外還有一種方法，就是各州按照各黨派實(shí)際所獲選民票數(shù)比例來分配選舉人票。這同樣能夠解決選舉人票“含金量”不公的問題。至于在聯(lián)邦層面，仍可保留現(xiàn)行的“過半多數(shù)制”不變。
當(dāng)然，也有人提出，或可從總體上修改選舉人票的分配方法，使之與實(shí)際人口數(shù)對(duì)等或更接近，但從數(shù)學(xué)理論上講，這非常困難。
總之，美國選舉人團(tuán)制度存在的主要弊病是，一方面，它導(dǎo)致各州選舉人票“含金量”不等，屢次出現(xiàn)“少數(shù)票總統(tǒng)”，有違“民主”的要求；另一方面，它使得競(jìng)選的目的僅在于獲得更多的選舉人票，而不再關(guān)心如何由民眾選出德才兼?zhèn)涞倪x舉人以及更為卓越的總統(tǒng)，有違制憲者原意。所以，改革選舉人團(tuán)制度，除了針對(duì)前一方面之外，也要考慮后一方面的問題。然而，在一個(gè)普遍民主化的時(shí)代，與增加總統(tǒng)選舉的“民主性”相比，提升民眾、選舉人以及由民眾和選舉人共同選出的總統(tǒng)的“德性”，或許是一個(gè)更大的難題。
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