朱蘇力
基于新中國的社會時代背景,本文從實在憲法的視角討論了當代中國政制架構中縱向———中央與地方———分權問題。本文的分析力求表明,影響當代中國高度中央集權的關鍵因素可能有兩個:國家統一與建國,以及革命政權的轉型;進一步指出“兩個積極性”作為一種非制度化的憲政策略在協調這一特定時空中的中央與地方關系上的政制意義;隨著社會經濟和政治的發展,當代中國有必要基于中國政制的成功經驗和基本格局進一步制度化中央與地方的關系;最后簡單闡述了本文政制 (憲法 憲政)研究進路的學理意義。
關鍵詞 政制 縱向分權 政權常規化 兩個積極性 制度化
一、統一與建國
1949年,中國共產黨取得全國政權,面臨著一個鞏固政權、治理國家的問題:必須尋求一種適合中國的基本制度。這就是政制問題,其中的一個重要方面是中央和地方的分權。
今天,中外學術界談論分權問題似乎更多集中于橫向分權【1】,即所謂的三權分立的問題。但在我看來,縱向分權,至少在現代中國,也許是一個更重要問題。首先,無論采取何種形式,只要不是極小的城邦,歷史上任何國家都必定存在某種形式的縱向分權,即在不同層級的政府之間配置不同的治理權力。在傳統社會中,由于交通通訊的限制,僅僅是有關治理之信息傳遞就很耗費時間、人力和物力；如果民族眾多、各地條件不同,各地所面臨的問題以及解決問題的方式也應當不同；解決具體政治問題不僅需要一般的、抽象的知識和原則,而且需要大量的具體的判斷和地方性的知識。在這樣的條件下,如果治理都由中央政府統起來,治理不僅不可能有效,甚至完全不可能。因此,從歷史上看,任何國家的政治治理就不可能由單一層面的政府來完成；即使是最獨裁的政府也無法做到一切公共決策都由中央做出【2】。在民族眾多、各地區發展不平衡的大國,往往會采取更大程度的中央和地方的分權,常常表現為聯邦制【3】。因為在大國,由于空間的延伸,中央和地方分權的問題不是一個要不要的問題,而只是一個如何分的問題。
這種分權也有更多的好處,尤其是對疆域遼闊的大國。分權不僅可以分擔治理的責任,而且有收益。由于各地制度的差異會帶來不同的制度收益和成本,從而形成一個制度市場,使人們有更多的制度選擇,包括“用腳投票”;在某些情況下,就會導致各地制度的相互吸收和相互影響,甚至取代———有效率的制度取代無效或低效的制度。從這個角度來看,允許地方自治或在治理上有一定的自主權,實際上具有一種激勵制度創新的功能和制度競爭的功能。
當然,實行較高程度的分權也可能有一些弊端,除了有地方割據、分裂甚至戰亂的風險外,還可能有,例如,各地的規則不統一意味著沒有法律的同等保護,以及規則不統一和繁多帶來的交易費用過高等;但是,分權的弊端和風險必須同集權的弊端和風險綜合平衡考慮。
中國是一個地域廣闊的大國,也是一個多民族的國家,自然從古以來都無法避免這個分權的實踐問題。由于政治統治的需要,自秦漢以來,一直都以不同的方式維持著一種多級政府的體制。這種體制主要以中央集權為根本特征,沒有聯邦制的分權概念;但由于種種原因,也一直有某種程度的中央和地方的分權;甚至形成了 “皇權與紳權”共治的局面。【4】盡管缺少學術的自覺,但作為一個政治的實踐理性問題,分權問題的討論也時斷時續地一直在中國社會中存在。秦代圍繞以郡縣制取代分封制這一政治制度變革的辯論,漢初賈誼、晁錯有關“眾建諸侯而少其力”的“削藩”、“治安之策”,只要稍微作一種學術語匯的轉換,就可以發現其中隱含了縱向分權問題的辯論。近代自清末和民國初年開始,就一直有一些政治家和學者從類似的角度出發提出并主張地方自治,并付諸實踐【5】;中央和地方各種方式的———可欲的和不可欲的———分權(分治甚至分裂)現實也事實上存在。
1949年的中國雖然也考慮過地方自治或聯邦制,但最終建立了高度中央集權的單一制。難道真的如許多西方或中國學者認為的那樣,這是因為中國是共產黨國家嗎?
這是一種誤解。其錯誤在于:第一,許多學者往往從自己的“習性”出發,夸大了理論對實踐的影響力。他們看不出政治家基本上都是實用主義者,其決策當然會受理論的影響,甚至自覺追求理論的指導,但最終追求的從來也不是某種既有理論的自洽,盡管后來者有可能賦予其實踐以某種理論的自洽。第二,在縱向分權問題上,許多學者往往忽略了無論是單一制還是聯邦制其實都是解決國家治理問題的工具,這兩種制度本身都不具有獨立的意義,其意義在于且僅僅在于能否實現政治家以及其代表的社會群體所追求的目的———我們暫且不必評價這一具體的目的如何。至于選擇的工具能否實現這個目的,則取決于社會各方面的條件。
要理解1949年后中國的縱向分權問題,必須考察當時中國社會面臨的主要問題,考察當時的中國共產黨人,特別是其核心層對這些問題的理解,以及他們試圖解決這些問題的基本思路。什么是近代中國的核心問題?從毛澤東等人的一系列著作以及中國共產黨的一系列文件中,我們可以有所了解。
首先,中國是一個各地經濟文化發展不平衡的國家,它沒有統一的市場,甚至在中國經濟中占主導地位的仍然是農業,工商業基本集中在東部沿海地區的一些大中城市。自給自足的農業經濟使得廣大農村可以相對獨立于城市。沒有經濟聯系作為紐帶,各地之間的聯系就相當松散,如果沒有高度的政治上、文化上的統一,就很容易發生分裂或割據。
其次,雖然近代以前的中國在一定意義上是一個封建專制國家,但由于它是一個地域遼闊的多民族大國,沒有歐洲15、16世紀的那種絕對主義國家的歷史, 因此中國的皇權對全國更多地是一種政治文化意義上的統治?！疤旄呋实圻h”是中國近代以前的一個現實,國家權力沒有能有效深入到社會之中,當時的中國人缺少一種民族的認同,主要是一種文化的認同。
第三,近代中國又是一個受到各個列強間接控制的國家,各帝國主義國家對中國的各地有不同程度的影響。新中國的政治性質使得西方各國不愿意出現一個統一的大國,它們希望并且實際上在中國制造某種政治上的分裂以及經濟上對于列強的依賴。
歷史證明中國共產黨人的這些理解和判斷是真確的。最能說明這一點的其實是中國共產黨奪取全國政權的歷史。從政治策略上看,中國共產黨恰恰是利用了當時的中國還不是一個統一的現代民族國家這一社會歷史條件,利用了東方不亮西方亮的大國特點,利用了帝國主義的不同勢力范圍、軍閥之間的混戰導致的割據局面, 利用了自給自足的農業經濟帶來的鄉村對于城市的相對獨立性。中國共產黨在許多邊界地區首先創立了革命根據地,走上農村包圍城市、武裝奪取政權的成功道路。
但是,這種有利的社會條件,在中國共產黨獲得政權之后,當其使命從奪取政權轉向建設社會主義、實現現代化時,就變成一個社會治理的不利條件。中國共產黨的領袖可能比任何其他人都更理解這個問題對于建國以及鞏固政權的重要性。
建國(ｓｔａｔｅｂｕｉｌｄｉｎｇ)是中國近現代史的一個主題【6】。建立統一的民族國家,是實現現代化的最基本條件【7】。必須指出,這不僅是中國共產黨人的追求,也是中國近代自鴉片戰爭以來一切愛國的志士仁人的共同追求。如果沒有統一的民族國家、統一的政治架構和統一的法律,不打破傳統經濟的封閉性,就不可能實現現代的經濟變革,就無法發展現代的工業和商業,無法建立統一的軍隊和現代官僚體制乃至現代國家。
在中國社會的這樣一個問題面前,在中國社會政治文化精英的這種認同下,建立單一制的中國政制架構幾乎是一個理所當然的選擇。即使是從邏輯上看,在一個內部聯系松散、政治上四分五裂、地方割據的社會中,也根本談不上分權;只有在中央和地方之間已經建立起一種比較緊密的政治關系之后,分權才可能作為一個政制的問題提出來。【8】換言之,分權的前提是統一。對于1949年建立的新中國來說,當時的首要問題并不是分權,而是如何集權。
二、常規化———革命政權的轉型
新中國建立之初選擇中央集權制度,還有其他一些依據現有的理論框架很難處理因此很容易被忽視的因素。一個是新興政權和平交接的問題;由此而來的是制度形成需要時間的問題。這兩個問題會制約革命政權最初幾十年的制度結構,形成一個比較特別的時期。【9】因為,政制是一個國家的根本政治結構,其針對并試圖回答的是該社會在常規狀態下的一些長期和基本的問題。但一個政權———特別是革命政權———的初建時期往往不是一個常規時期。從中國歷史上的朝代更替來看,這一時期可以說是一個政權從魅力型統治向法理型統治或傳統型統治轉化的時期,都需要一段時間;但是,也就是在這一時期,在政權交接問題上往往會發生某些重大政治事變,弄不好甚至會發生政權的瓦解,重新陷入戰亂。因此一個新政權的最高領導人在考慮其中央、地方關系的政制結構時,就不能僅僅考慮一些長治久安的問題,這個政制結構必須首先能夠應付處理一些未必發生但有可能發生、因此亟待解決的現實問題。
西方學者很難看到這個問題,在西方的政制理論框架中沒有它的位置。因為第一,時過境遷,現在的西方政制理論一般只討論常規狀態下國家的基本政治結構, 不處理非常時期的政治結構。第二,這種革命政權在西方歷史上似乎很少發生,除了法國大革命和美國獨立戰爭之外,其他國家的政權更迭很少有“打出來”的天下。第三,西方國家的地域相對較小;美國在其革命時期雖然號稱13個“國”(州),其面積大約也只相當于中國的兩三個省,人口只有幾百萬,因此地方割據和分裂的危險并不像大國那么大。第四,中國缺少民主傳統,這是轉型中國以及其他缺少民主傳統的國家分享的一個問題。
對于最后這一點需要更多的說明。我們必須進一步深刻理解毛澤東以及第一代中國共產黨的領袖對中國革命性質的判斷:中國革命是中國共產黨領導的農民革命。這一判斷今天看來意味深長。由于革命的主力軍是農民,因此這場革命及其革命的領導人都帶有很深的傳統的農民革命的某些印記。如果沒有其他社會政治經濟條件的配合和制度的有效制約,一些革命者未必不會流變為割據一方的諸侯,在某些條件下,甚至會演變為爭奪最高權力的斗爭。這個問題對于第一代中國革命的領導人是一個非?，F實的、必須時刻關注的問題,一個中國共產黨不大愿意公開談論但實際上在很大程度上一直高度關注的問題。
中國革命走的是農村包圍城市的道路,其政權和軍事力量都是在各個根據地獨立發展起來的,各路大軍統帥是黨政軍一手抓的地方“諸侯”,是一些說一不二的魅力型領導人。他們長期領導一個地區的全面工作,有自己的人馬、班底,事實上形成了許多“山頭”。為了保證指揮的有效,中國共產黨強調精兵簡政,反對“官僚主義”,因此沒有形成現代的法理型政治統治所必須的強調專業化的科層制,而總是更多強調領導人的個人能力和智慧?？傮w說來,革命者的文化水平普遍比較低,沒有接受很多現代化的規訓,缺少民主的傳統,不少人講求的是對個人的忠誠。這些弱點,在打天下時可能還不構成一個嚴重的問題,有時甚至還可能是優點; 此外,畢竟還有中國共產黨的紀律和馬列主義的意識形態來保證。但是,這些問題在建設國家的過程中就可能突現出來;這些問題不僅影響政權的鞏固,而且會影響政權的和平轉移,弄不好,有可能重新回到軍閥割據的局面。
在新中國成立初期,這個問題可能還不那么明顯,因為在中國革命中,黨內產生了像毛澤東這樣具有崇高權威的領袖。毛澤東的存在幾乎就足以保證全黨和全國的統一。但是毛澤東不可能萬歲,這個問題如果不解決,一旦毛澤東去世,由于必然存在各種分歧,就可能發生政治上的動亂,手握重兵、各有“山頭”的軍事政治領袖就有可能形成地方割據。這種情況在中國這樣一個有長期封建傳統的國度中發生的可能性相當大;在中國歷史上,這也一直都是各個王朝初年必須妥善解決的問題。盡管中國共產黨是無產階級革命政黨,但上述問題和顧慮,對于中國共產黨的開國領袖以及這個領袖集團來說,也是不能完全排除的,甚至是不應該排除的。
幾乎從一開始,毛澤東就深刻地意識到這個問題;在我看來,這個問題實際伴隨了他建國之后的27年歷史的一系列決定,包括高饒事件、1959年廬山會議、“文化大革命”都在一定程度上與這個問題有關。當時的其他一些中共高級領導人也都明顯意識到這一點,并且也一直強調要反對今天已經很少提起的“野心家”。
與此相伴的是一系列政治措施。就行政而言,解放初期,全國劃為東北、華北、華東、中南、西南、西北六個大行政區;各大區設立中共中央的代表機關中央局;除華北外,其他五個大區都設有大區行政機構。1952年8月以后,各大區的一些主要領導人上調到中央,有所謂“五馬進京”之說。1954年,由于高饒事件的出現,中央隨即撤銷了各大行政委員會,令各省對中央負責,以“眾建諸侯”的方式進一步削弱了地方割據的風險?！?0】許多帶兵打仗的高級將帥陸續上調中央,另有任用,削弱了這些軍事政治領導人對軍隊的直接控制。與此同時,設立了更多的大軍區,大軍區的第一政委由當地省委第一書記兼任。但地方并不控制軍權,軍權一直歸中央軍委直接管。省軍區、軍分區都沒有野戰部隊。
毛澤東和第一代中國共產黨的領袖的這些疑慮或擔憂并非多余,更不是完全沒有根據。事實上,在黨內和軍內,分別來自各根據地的高級領導人之間也有沖突。從這些沖突中可以看到一個重要的關注點:防止第一代打仗出身的軍政領袖長期握有太重的、甚至可能導致分裂的權力。這可以說是維護國家政權的集中統一領導所采取的重要的措施。
在這一歷史背景下,我們可以看出中國在當年實行強有力的中央集權,壓縮地方權力,幾乎不可避免?！?1】保證黨的統一,國家的統一,權力的集中,消除任何可能危及政權的危險,這是當時的中國共產黨的最高層必須注意的一個大問題。從這個維度,我們甚至可以重新理解實行計劃經濟以及其他強化意識形態的控制所具有的政治意義。
三、“兩個積極性”:一種政制策略
雖然保證了國家的統一以及政權在毛澤東去世之后的基本和平的轉移,但是高度的集中統一領導帶來了很多問題。從經濟上看,這些做法帶來了中央“統得過死”的問題。1978年以后開始的改革開放在很大程度上就是要解決這個問題。其實,在高饒事件后,中央采取了一系列措施,建立了計劃經濟體制之后,這個問題就開始表現出來。為此,毛澤東在1956年,在總結建國初期的一些歷史經驗之后,發表了著名的講話《論十大關系》【12】,其中的第五節,第一次從政制結構的層面討論了中央和地方分權的問題。
在這篇文章中,毛澤東從一開始就承認,中央和地方的關系是一個矛盾;要解決這個矛盾,目前要注意的是,應當在鞏固中央統一領導的前提下,擴大一點地方的權力,給地方更多的獨立性,讓地方辦更多的事情。為什么?毛澤東認為,這是因為中國是大國,人口眾多,情況復雜。因此,分權管理(毛澤東稱之為“兩個積極性”)比集權管理(一個積極性)更好。毛澤東明確指出,“我們不能像蘇聯那樣,把什么都集中到中央”。
盡管這篇文章和這一節更多地是從經濟建設的角度考察中央與地方分權的重要性和必要性,但毛澤東作為一位敏銳且務實的政治家,也考慮了影響分權的政治性因素。他顯然———并且有部分正當理由———不能完全相信中央的官僚的“條條”統治。但毛澤東同樣注意“塊塊”的問題。他特別提到高饒事件,指出,“我們建國初期實行的那種大區制度,當時有必要,但是也有缺點,后來的高饒反黨聯盟,就多少利用了這個缺點。以后決定取消大區,各省直屬中央,這是正確的。但是由此走到取消地方的必要的獨立性,結果也不那么好”。他希望建立一種相對靈活的政制架構,能在中央和地方的權力之間達成一種有利于全國整體利益的平衡。
根據當時的經驗和實際情況,毛澤東提出幾條基本的措施。首先是要提倡“同地方商量辦事”的作風。其次,把當時的經濟問題(因此排除政治、軍事問題)分為兩類,一類主要靠中央管,例如發展工業,建立全國的國民經濟體系;另一類則主要靠地方管,例如農業和商業。第三,強調限于“我們的經驗還不多,還不成熟”,因此這是目前的做法。
這一思路不僅僅是對中國經驗的總結。隨后,毛澤東明確提到外國的經驗。他說,“處理好中央和地方的關系……這個問題,有些資本主義國家也是很注意的。它們的制度和我們的制度根本不同,但是它們發展的經驗,還是值得我們研究”。
因此,毛澤東至少是在政制制度層面上討論這一問題的。直接證明這一點的是他隨后關于立法權的話。間接的證明則是,在此后的許多年里,他一直在提外國特別是美國的分權問題的優點。據彭真的回憶,毛澤東曾分析長期中央集權對中國經濟發展的影響,認為相比而言歐洲和美國發展就比較快,“一條原因是歐洲分成了許多國家,有利于充分發揮積極性,美國發展也快,原因則是各州有相當大的自治權”【13】。在文革中,毛澤東接見美國友人斯諾時也提到,中國中央政府集中的權力,“要學你們美國的辦法,分到五十個州去”?！?4】
毛澤東甚至想把這一思路進一步貫徹下去。他在講話中提出地方的上下級關系,強調“省市也要注意發揮地、縣、區、鄉的積極性”;還簡單提及省市與省市之間的關系,“要提倡顧全大局,互助互讓”。要求各級領導人“好好研究討論,并且每過一個時期就要總結經驗”。
有幾點必須概括一下。第一,毛澤東分析討論這一問題的基本前提是要鞏固中央的統一領導,放權不能危及中央的領導權威。第二,在中央與地方分權的問題上,毛澤東關心的是中國面臨的問題而不是書本上的概念,他更關心“實”(可行且有利于中國發展的制度)而不是“名”(聯邦制或單一制)。因此,盡管蘇聯是聯邦制國家,他卻認為其權力過于集中;相反,由許多國家組成的當時最多也只是有共同體之萌芽的歐洲,在他眼中卻已然是一個分權的政治實體;后來西歐的發展也印證了毛澤東隱含的預見【15】。
與第二點相關,第三,毛澤東對中央與地方的分權問題顯然有憲法意識,但基本上拒絕了將其制度化。無論是強調“商量辦事”,是強調“目前”,還是要求“每過一個時期就要總結經驗”,都蘊含了至少在當時對制度化分權的否棄。第四,同樣與上面幾點相聯系,毛澤東從經驗出發, 而不是從概念出發,尋求按照事務的類型(例如工業、農業和商業)來發現分權的可能性(這一點與國外的分權的經驗其實是一致的),并且試圖將分權和協作概念延伸到各級政府以及各地政府之間。
四、成就
從后來的歷史發展看,這一思路應該說大致是成功的。就總體而言,過去50多年里,特別是改革開放以來的1/4個世紀里,一方面,中國保持了國家的統一,政權的和平轉移,各地經濟逐漸形成整體,地域觀念和地域經濟的獨立性大大削弱;另一方面,地方的自主性、積極性也增強了。中國已經形成統一的現代民族國家。盡管目前有地方保護主義,還需要時間和措施來解決,但從總體來說,它已無法對國家統一的政治體制構成重大威脅,不大可能構成政制層面的危機。新中國基本完成了中國人近代以來一直追求的統一、獨立、自強的戰略目的,確立了促進中國經濟、政治、社會發展的最重要的前提條件。從實用主義的角度看,兩個積極性的基本思路是當代中國政制形成的一個成功的選擇?！?6】
50多年中,似乎前30年側重于強調集中,后20多年側重于強調分權,相對穩定的格局是在改革開放以后才真正形成的。但是這樣的理解過于簡單了。因為,正如前面提到的,在一個內部聯系松散、政治上四分五裂、地方割據的社會中,根本談不上分權;民國初年的所謂“地方自治”不過是對地方割據的一種修辭性承認,它帶來的只是戰亂。只有在中央和地方之間建立一種相對穩定且比較緊密的政治關系之后,分權才有可能。在這個意義上,后20多年的分權其實是以前30 年的集權為前提的。
必須注意,即使在1978年以來總體上的分權進程中,保證中央的集中統一領導仍然是一個重要的補充性應急措施。例如1988年,當中國經濟過熱,面臨著治理整頓之際,鄧小平就強調中央要有權威,強調地方政府不能搞違背中央政策的“下有對策”【17】。鄧小平還專門引證了文化大革命后期的八大軍區司令對調【18】。在事關中國統一的關鍵時刻,鄧小平仍然強調中央的集中統一領導,以政治權威、黨的紀律作為必要的政制約束之補充。
還必須指出的是,盡管近20多年來中央似乎仍然不時有“收”有“放”,但就總體說來,具體措施確實與前30年有很大的不同。最突出的是,經濟手段變得日益重要,而不再以激烈的政治措施為主。這一點,在1990年代格外明顯。
這種變化固然有治國策略的轉變,標志著執政黨治國經驗的累積。但是,這種轉變也恰恰是由一系列經濟、政治、社會和文化條件的改變支撐的,其中包括前 30年間積累下來的一些條件。首先,一個如今幾乎無人提及但在我看來相當重要的因素就是各地方領導人的更替。到毛澤東去世時,各省市的領導人已經全都不再是戰爭年代獨立領導一個根據地或一個大兵團的軍事政治型領導人了;盡管各省市當時的領導人還有一些軍人出身,但他們在戰爭年代大多是中級軍官,其政治軍事影響力相當有限;更多的是相對年輕的政治領導人。盡管1970年代末一批文革中受到迫害的老干部重新擔任地方領導,但他們年事相對已高,文革已經在很大程度上割斷了他們同中下層黨政軍官員的聯系。新一代地方領導人的政治權威都更多來自中央的政治授權,而不再是個人的赫赫戰功和政治魅力,他們已經不像以前的從戰火中走出來的封疆大吏那樣有能力(盡管未必圖謀)同中央政府對抗。其次,毛澤東時代初步形成的技術官僚隊伍和相應制度得到改善,并開始制度化(國家公務員考試制度就是其中之一)。按照韋伯的觀點,這兩者都是法治型統治的重要和必備的前提條件。【19】第三,中國經濟的發展,包括全國一盤棋的計劃經濟, 特別是市場經濟的發展,使得各地的經濟形成有機連帶。第四,建國30年后已經形成的現代民族國家的政治上層建筑和意識形態,使各地不再有地方割據的經濟和政治可能性。第五,由于經濟的發展,特別是由于1990年代中期之后的一系列經濟體制改革,中央手中的錢逐年增多,經濟調控手段增強了,也更有效了,因此沒有必要像以前那樣更多依靠政治紀律、人事調整乃至宮廷政治的手段。中央與地方分權的諸多前提條件已經基本具備。
當然,“兩個積極性”的思路也不是沒有問題。最主要的問題就是“協商辦事”進路中的非制度化因素,它意味著中央與地方各自權限受政策影響過大,受個別領導人的權威和判斷影響過大,受客觀情勢的影響過大【20】,因此有更強的“人治”色彩。非制度化的安排使人們的預期不確定,地方的積極性有時很難充分發揮,地方領導人的創新精神更可能受到壓制,并且往往培養出機會主義的政績觀。
這些問題并不意味著當初就已經有了制度化縱向分權的可能。如前所說,政制的制度化分權針對的是社會的常規狀態。毛澤東等領導人在思考這個問題時,新中國剛剛建立,他們完全沒有治理一個現代中國的經驗,這種經驗只能通過實踐并需要時間才能累積。設想一下,如果從建國一開始,就采取制度化的中央與地方分權,有許多問題———例如高饒的問題———就很難解決,甚至可能增加外國勢力———例如蘇聯通過高崗———對國內政治格局的影響。在中國還缺少現代政制分權經驗的情況下,急急忙忙地制度化,一旦中央與地方權力配置不當,無論是中央權力過于集中還是地方權力尾大不掉,都有可能帶來一些災難性的甚至完全斷送國內和平的后果。在這些問題上,法學家和憲法學家必須超越形式主義、法條主義和概念主義,充分理解包括分權問題在內的政制制度從來不是在真空或恒定的社會條件下形成的,而總是在一個不斷變化發展的社會環境中,以及當代中國還必須在各種國際力量的互動中逐漸形成,它必須針對和解決的首先是當時社會所面臨的根本問題。在一個非常規時期,權力架構要服從的首先也許不是某個抽象的政制原則,而是波斯納所謂的“必要之法”(ｌａｗｏｆｎｅｃｅｓｓｉｔｙ)【21】。從這個角度看,這種中央和地方“商量辦事”的非制度做法,這種“每過一個時期就要總結經驗”的漸進式進路,就當時的情況而言可能更有道理。它不是強調分權理念與制度原則的先在性、先驗性,而是強調制度是實踐的產物,是經驗的產物,是要解決具體社會中的問題。
其次,任何制度要成為一種規范都需要時間,政制意義上的規范尤其如此,對于政權的常規化并形成政制則更是如此【22】。從這個角度看,即使當時中國共產黨的領袖選定了一個他們認為恰當的分權制度并希望將之制度化,頒布了一個憲法文本,恐怕也很難制度化。因為直到毛澤東去世時,新中國的歷史還不到30 年。這段時間對于一個國家,對于像中國這樣一個處于現代化進程中的國家,要能夠形成適當的政制分權制度,還遠遠不夠。許多法學家心目中的政制和聯邦制典范美國的歷史就證明了這一點。美國從建國到聯邦制的司法確認———以1819年的麥克羅訴馬里蘭州案為標志———就經歷了43年的歷史;若從美國憲法頒布起算也經歷了32年的歷史;即使此后,還經歷南北內戰,最終依靠對南方的軍事占領和南方重建才真正確立了聯邦至上的原則。因此,毛澤東提出的這種商量辦事、不斷摸索、及時調整的政制分權思路至少在過去的數十年間就總體而言是很有道理的(ｒｅａｓｏｎａｂｌｅ)。也許恰恰是在權衡了各種可能的選項(因為他考慮過歐美的經驗)和后果之后,毛澤東有意選擇了這樣一種非制度化的商量辦事的進路。換言之,很有可能,毛澤東認為只有通過這種進路才更有可能形成某種穩定且可行的制度化的縱向分權。
五、問題及出路
這種“商量辦事”的非制度化思路作為一種政制原則是否必要和正當?由于社會的變化和轉型,制度化的問題已經非常必要。例如,當年倡導地方與地方之間 “顧全大局,互助互讓”,如果說在毛澤東、鄧小平時代還可以行得通,在今天就很難落實了,因為分權后的地方利益更為突出了。目前在中國市場經濟中普遍存在的地方保護主義就是一個證明;非制度化的分權帶來的預期不確定,“上有政策,下有對策”會造就機會主義的政治經濟社會倫理,不僅不利于中國的統一的市場經濟發展,而且會威脅中國的政制統一和穩定。
基于歐洲大陸傳統法理學和憲法學關于法律的普遍性特點或傳統的主權至上、立法權統一和權力分立的觀點,許多法學學者對非制度化帶來的諸多現象提出批評并提出法律的回答。就針砭時弊來說,這些批評是正確的,有助于喚醒人們包括領導人對法律的特別是立法的統一性的重視。但是對此開出的藥方———立法權集中 (包括一系列法典化的努力)———未必是良藥,特別是如果過分強調立法權的集中統一,過分強調法律的位階,強調法律普適性,并且把法律制定得非常詳盡、乃至剝奪了對某些必須予以考慮的地方因素,那么問題就有可能更大。我們必須看到近代以來中國政制的中心問題,以及影響中國政制架構的一些根本特點,例如,政治經濟文化發展不平衡和大國,這是中央與地方分權政制架構的基本背景。
因此,在“統得過死”與“法律不統一”這兩害不可能同時根除的情況下,必須權衡利弊。我們必須意識到,不可能有百利而無一弊的政制架構:立法權高度集中一定就能解決問題,并總是對社會有利。就總體而言,高度的集中統一必定造成地方的靈活性少,自主性、積極性少;而地方主動性高則必定導致規則的統一程度低。任何分權的制度結構都無法完全消除這個權力統一和分散之間的悖論以及可能引發的種種社會問題。這就是制度的局限性,這也是人類永恒的宿命。因此,中國的立法體制應當在統一性和多樣性這兩個同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力,尋找黃金分割點。至少在社會生活的某些方面,應當允許地方立法的發展, 給地方更大的靈活性。這并不是要姑息遷就地方主義,因為從制度的演化來看,從過去的經驗來看,要消除地方保護主義,最根本的是要靠市場經濟的發展,因為經濟利益最終會使人們逐漸放棄地方保護主義,接受統一的市場;政治手段只是輔助。在我看來,目前中央地方分權問題上的基本方向和框架是正確的,不僅符合當代中國國情,而且從長遠看,這可能是一種更具有活力和創造力的分權制,因為它允許有更大的地方性秩序生發、形成、競爭的自由空間。這對社會轉型、改革乃至對中國這樣一個不同于其他國家的大國具有極其深遠的意義。
在中央地方關系上,中國法學界的另一派觀點同樣值得注意。這一派大致強調中國的改革就應當是“小政府、大社會”,要弱化中央的權力,甚至有人明確主張采取聯邦制。這種批評也有道理,目前確實在一些方面,政府(有時并不完全是中央政府)還管得太多,管得太死,有必要放權。但是,這一點同樣不能變成一種口號,變成一種意識形態,一種教義,認為政府或中央政府“管得越少越好”。這種觀點至少是不完全的?！靶≌钡那疤崾且扔幸粋€“大社會”,但在現實中一個“小政府”并不必然導致、伴隨或等于有“大社會”。中國傳統社會的政府顯然很小,但是老百姓卻只能屬于一個個比今天更小的“社會”。如果一味強調小政府,即使在當代中國的現狀下,弄不好也會出現“弱政府,小社會”。一個弱政府不但不可能為社會提供必要的公共物品,例如國防和治安,社會福利,甚至很難保障人民的基本權利,人們將不得不更多依賴地方宗法家族勢力或地方群體(小社會)。換言之,就總體來說,沒有一個良好的強有力的全國政府,公民就不可能享有作為公民的權利【23】。
但中央地方分權確實有必要制度化?？紤]到以下一些因素和情況:中國是一個政治經濟文化發展不平衡的大國,中國過去50多年來已經積累的分權經驗和實際形成的一些慣例和制度,制度具有保持預期穩定的優點,中國的制度轉型將是一個比較長的時期,中國市場經濟發展水平和各地區之間的聯系正在而且必定會日益加強,法治在中國的歷史必然性,如今中國已經沒有如同毛澤東、鄧小平這樣的魅力型的政治領導人了,因此,可以而且必須進一步考慮如何從一種注重實踐的眼光來總結50多年來的政制經驗,注意以制度化來保證和穩定中央與地方的分權,逐步使作為一種政制策略的兩個積極性轉化為中國政制制度的一個重要組成部分,使兩個積極性都得到制度化的保證。一方面是保證國家的統一,另一方面是為地方性秩序的形成發展創造可能性和激勵因素。
事實上,自1990年代以來,在中央和地方分權問題上,中國已經有了相當一些制度創新并且有越來越強的制度化趨勢。例如在立法權上,1979年《地方組織法》、2000年《立法法》都規定了地方的立法權限,盡管受制于單一制的理念,后者有意避免使用地方立法權的概念。此外,中央還給予地方一系列改革開放的政策。但是,我更希望強調一些并不為法學家視為有政制意義的經濟改革的措施和制度創新,例如1990年代以來的稅收制度和銀行體制的變革【24】;強調一些具有制度化意義的重要措施,例如近年來中央政府為減輕農民負擔采取的一系列經濟決策;強調一些已經形成的關于地方官員特別是省市長任免的政治習慣 (ｐｒａｃｔｉｃｅｓ)。
由于傳統憲法模式的限制和知識的自我限制,中國法學界(也許憲法學界尤甚)習慣于把諸如稅收和銀行體制這樣的變化僅僅視為經濟制度的變革,但這些變革其實是具有深遠意義的重大政制變革。政制并不僅僅關涉狹義上的政治問題,它的最核心問題就是權力和利益的分配。稅收、財政、金融體制在現代國家中央與地方的關系中占據了重要地位,因為稅收的征集和分配是從根本上影響中央與地方關系的第二種基本方法【25】,因為財政關系是政府間關系的核心問題【26】。只要回顧一下美國的歷史,就可以看到,美國的個人所得稅制度就是通過憲法修正案建立的;美國憲法史上的一個重要性被認為(因此未必)僅次于馬伯利訴麥迪遜案的麥克羅訴馬里蘭州案,就同時涉及聯邦設立銀行以及地方政府征稅的重大的憲法斗爭。進入上述制度變革的中國社會語境,就更可以看出它們具有的政制意義。 1994年的稅制改革按照中央與地方的事權劃分了各級財政的支出范圍;根據財權與事權相統一的原則,劃分了中央與地方收入;實行中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度。這一改革表明了中央和地方的財政權劃分,地方政府不再如同計劃經濟條件下,沒有財權了。實踐表明,分稅制的實施開始把中央與地方分工合作的關系導入一條制度化的軌道?！?7】因此,早在5年前甚至更早,就有中國經濟學家稱其為“中國式的聯邦制”或“財政聯邦制”【28】。1998年中國中央銀行制度改革,廢除了按行政區域設立省級分行的制度,跨省區設立了9大分行,直接對中央銀行負責。這種制度變革基本上剝奪了各個省、市、自治區首長干預地方銀行從而影響國家金融政策的可能,提高了國家貨幣政策執行的效率,強化了中央政府通過中央銀行對全國經濟的宏觀調控,這表明中國的經濟、政治統一性的加強,標志著中國各地經濟的內在聯系進一步強化。【30】
因此,近年來中央政府關于農村稅費制度改革等一系列措施也就不僅僅是減輕農民負擔,它們同時強化了中央政府在鄉村的治理能力,鄉政府將在更大程度上被納入國家的官僚體制,因此有可能從根本上改變長期存在的中國先前鄉政權一級的“紳權”性質【31】。
甚至,目前的一些尚未充分展示其潛在的政制意義的政治慣例,也可能隨著時間的延續而獲得政制制度的規范意味。例如,近些年來,各省、直轄市的行政首長實際上都是由中央政府確定候選人,最后需要地方人大以“選舉”方式認可。這種做法,既不同于許多單一制國家的地方行政首長中央委任制,其政治合法性來自中央授權;也不同于聯邦制國家地方政府首長的選舉制,其政治合法性來自地方選舉。中國目前這種地方首長的任職制度,一旦穩定下來并制度化,就創造了中央與地方關系的一種可能,成為一種中央與地方相互制約的具有政制意義的制度?！?2】可以說,這一憲法慣例已經給中國的單一制政體帶進了聯邦制的因素。當然,我并不想夸大這一憲法慣例在目前的實際意義,甚至我不能肯定這種意義一定都是正面的;我想指出的是確實有這樣的制度因素在發揮一定的作用?！?3】我們應當進一步研究和重視這一正在形成的政治慣例,它完全有可能在適當之際展現出它的制約力。實際上,真正起作用的制度往往是“尋?？床灰?偶爾露崢嶸”的,“看不見”(常規)和“露崢嶸”(沖突或例外)都是制度起作用的方式;一個需要時時“露崢嶸”的制度反倒可能意味著這里還沒有嚴格意義上的制度?！?3】
六、轉型時期的中國政制研究———方法的反思
本文其實還有另一個追求:探索研究轉型時期中國政制的一條新的進路,或追求一種廣義的政制研究。
通常政制研究一般關注常規狀態社會(或憲政社會)的根本架構和權力配置問題,并且———受歐陸法學的影響———一般以憲法性規范文本研究為主。中國目前的中國憲法研究基本都屬于這一范式。
這種研究顯然與當代中國社會有點脫節,最重要的原因就是中國還是一個轉型社會。盡管新中國自1954年就頒布了憲法,盡管即使是在“無法無天”的文革期間,作為文本的中國憲法也仍然存在,但如果用孫中山關于憲政三階段的說法來考察當代中國,大膽一些說,中國目前還處于從“訓政”到“憲政”的進程中。處于這樣一個歷史時期,法學家自然會有許多尷尬,甚至有許多言不由衷的時刻;從書本上學來的有關理想的政制原理和原則或多或少總有點“屠龍術”的大而無當。只是近年來,隨著“法治”理念的流行,憲政理念也開始逐漸流行起來,但是研究的取向更多是法制講座式的宣傳,研究者希望推銷“憲政”這種待價而沽(當然也可以說是目前滯銷)、據說是優質的產品,使得中國社會最終成為法治國家。
我分享這種理想,卻不分享這種研究進路。因為這種進路獲得的最多也只能算發生在中國轉型時期的政制“研究”,而不是有關中國轉型時期的政制研究,后者是以具體時段(轉型時期)空間(中國)內的政制問題和實踐為對象的研究。我給前一種研究打上引號是因為,這種努力往往是事先已經有了結論,最多也只是一種適用型研究,把據說是公認正確良好的政制制度———通過大眾化的宣傳———布施于當代中國。我追求的是一種更為廣義的政制研究,發現轉型時期中國政制問題和實踐中本身蘊含的邏輯,試圖分辨出在前一種研究中可能被錯失甚或被過濾了的變量,從而探求中國政制發展的經驗教訓以及———最重要的———可能的路徑。
這一進路有一個最基本假定。在原初的意義上,政制是一個國家的根本制度,其針對和所要解決的是這個社會的具體問題,盡管其中有些問題可以用抽象命題來表述。在這個意義上,每個相對長期存在的國家,不論其結構組合和治理是否為你我所欲,都必定有其內在結構和相應權力配置,都有其制度邏輯,這就是我要研究的實在憲法(ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ)。也因此,一個國家也許沒有系統闡述的憲法理論,但它一定存在著政制問題;沒有成文的憲法,也會有政制實踐【34】,必然有制度意義上的憲法,或實在憲法,因此可能進行社會科學的實證性研究。從這一角度來看,憲法并不必定具有我們通常賦予的那種褒義,憲法問題也并不必定有一個固定的格式或話語。這種廣義的政制研究也研究應然問題,但更研究實然問題,更重要的是研究政制是如何演化發展起來的。它追求一種有說服力的解說,而不是一種有感召力的修辭或傳教。它追求的是對社會事實的解說,而不是對經典文本的解釋。
這種研究更強調一種歷時性的研究(因此不排除共時性研究)。它將政制視為一個過程,可能是一個從無序到有序的過程,一個經過各種形式的社會變革(包括革命、改良甚至政變),社會的政治結構逐步調整最終獲得政治合法性的過程,一個從魅力型政治到法理型政治或傳統型政治的過程;甚至有可能,這是一個沒有終結的過程。我們可以以某個事件或時刻作為某個社會已經完成憲政的標志,但是社會中的這個過程不會停止。我們可以以美國1787年制定憲法作為其憲政的標志,但也同樣有理由以1804年馬伯利訴麥迪遜案提出司法審查權作為其憲政的標志,以美國內戰期間和之后解放黑人和制定三項憲法修正案作為憲政的標志,甚至以1954年布朗案宣告廢除學校的種族隔離或1964年民權法案全面禁止種族隔離作為其憲政的標志也并非毫無根據。事實上,英美傳統的法學家大都采取了或隱含了這種歷時性的研究進路。
這種研究真正關心的是一個具體國家———在本文就是中國———在這一意義上的政制發展的問題、實踐和話語以及制約因素。它受到了英美特別是美國法學研究傳統的影響,但并不以其為圭臬,不預先設定三權分立、司法審查、兩黨制或民選總統等是憲政的標志,并且也不一定以發現所謂的普遍規律為目標。因此本文始終關心的是20世紀中國的問題,考察這些20世紀世界的一般性問題(民族解放、社會革命和現代化)以及中國的一些重大的特殊問題(大國、政治經濟社會發展不平衡、農民革命、“封建”傳統等)對中國政制發展的影響和對中國政制———本文主要是關于中央地方的分權———的影響。
這種進路不僅從狹義的政治方面考察政制結構,而且要考察可能影響政制結構的一切重大因素和維度。因此,根據不同的時期,本文就考察了軍事領導人對政制結構的可能影響,考察了“山頭”對政制結構的影響,也考察了稅收制度和銀行制度的變化對政制結構的影響,甚至考察了開國領導人所面臨的特殊問題對政制結構的影響。它會考慮甚至借鑒某些從西方近代政治實踐中衍生出來的政制理論的核心問題和制度,但是并不必然將之作為中國當代政制的主要問題或制度模本,它將這些制度都視為對原產國之問題的回答,而不必定是放之四海而皆準的靈丹妙藥。它汲取這些制度和相應理論的啟示意義,甚至會借用其中的一些概念,例如本文涉及的聯邦制,但是它思考的是事而不是詞,注意提防自覺不自覺地把西方國家的政治學和政制理論中的概念視為天經地義,并賦予其規范意義。它堅持在借用這些學術概念時首先要“祛魅”———消除因為地方性經驗可能賦予這些關鍵詞的地域偏見或普遍規范意義,而更多關注其經驗的意義。因此,本文盡可能摒棄往往與聯邦制或單一制這些概念相伴隨的規范寓意,僅僅強調其經驗的維度,即權力在不同級別的政府之間的分配,盡可能避免使用聯邦制,而是選擇了縱向分權這個概念來討論中國在這一方面的實踐。
這一進路堅持的是政制發展和實踐必定有而且應當有法學家參與,但是政制的發展和實踐并不是法學家甚或憲法學家的理論產物,而更多受政治家或政治家集團對社會問題的理解、思考和決策的影響,受社會政治力量的影響。它會把重大的政治決策視為政制實踐和理論發展的主要標志,而不是把被標識為“法學”或“憲法學”或“政治學”的特定理論言詞視為政制實踐和理論發展的主要標志。在這個意義上,它更重視考察諸如毛澤東、鄧小平等政治領袖的廣義的政治判斷和決策,重視執政黨的黨內斗爭、經濟體制改革這樣一些重大的歷史事件,認為這些判斷、決策、歷史事件是影響甚至決定中國政制發展和實踐的主線,是影響中國政制形式和內容的重大要素?；谶@一時期的特定性,它完全沒有考察這一時期的著名法學家或憲法學者的法學著作,而是關注《論十大關系》這樣的政治論述,關注諸如高饒事件以及其他重大政治事件。盡管毛澤東等中國共產黨領袖不是嚴格意義的憲法學家,甚至毛的某些做法是違反憲法的,但是他們注重實際的態度、開闊的政治視野和敏銳的政治洞察力,促使他們面對中國問題廣泛考察了各國政制實踐,進而做出一種清醒的(盡管有時可能是錯誤的)判斷,其中甚至有理論的貢獻。
盡管不合通例,我認為這一種政制研究的進路至少是值得追求的。在實踐的層面,它有可能幫助我們從另一個角度理解中國政制的發展歷程,進而有助于中國當代的憲政建設,加速中國政治文明建設。理論的層面,它有可能拓展政制理論研究的視野,有可能促使目前主要以西方政制理論和概念為主干加部分當代中國政治口號的中國政制話語真正成為一種理論,一種有關中國的轉型時期的政制理論。甚至,它有可能對一般的政制理論也有所貢獻。例如,本文提出大國政制問題,“開國”政制問題,“建國”政制問題,至少是目前的一般政制理論沒有闡述或沒有給予足夠重視的,當然這也是因為提出這些一般政制理論的國家不曾遇到過這樣的問題,至少不曾那么突出。
這一研究進路并非一個完全的創新。在很大程度上,我不過是回歸了古典的“憲政”研究傳統,包括亞里士多德在《政治學》、《雅典政制》和《尼各馬可倫理學》的實用主義傳統,以及中國古代一些思想家并非系統的政論中所體現的傳統【35】,集中考察現實中一個國家(城邦)的政制結構以及促使這種結構產生的社會原因。另一方面,我也接受了政制研究的歷史學方法,即保持“一種對歷史感的堅定承諾?！噲D突出憲政決策所發生的社會和政治環境”【36】,特別關注一些似乎是偶在然而對政制發展顯然并確實具有影響力的事件。
一切制度所要處理的問題在不同國家必定會以不同形式表現出來,解決的辦法也可能不同,解決的形式、路徑也不同。因此重大的政制問題并不一定要以轟轟烈烈的形式表現出來。轟轟烈烈的問題有可能但并不必定與政制問題聯系;轟轟烈烈可能僅僅與注意力有關,甚至與人們的習慣思維方式有關。如果我們看不到諸多制度變化中蘊含著的政制變化,那只能說我們還缺少政制和法治意識,缺乏眼力,或者說我們頭腦中的憲法還是一些高度政治化、道德化的理念;或者可以說,我們還根本不理解憲法,不理解憲法所要解決的問題是什么。
2000年11月13日初稿于北大蔚秀園,2001年4月二稿、2003年5月三稿于北大法學院
【1】 至少在美國并非真的如此。在1980年代以后,美國重大的憲法論爭其實更多地同中央與地方分權有關。這種論爭不僅有關經濟,而且有關社會和文化。【2】董禮勝:《歐盟成員國中央與地方關系比較研究》,中國政法大學出版社,2000年,第27頁。【3】現在有20多個國家,包括絕大多數大國(約占世界1 2的土地和1 3以上的人口),采用聯邦制。參見“聯邦制”,《布萊克維爾政治學百科全書》,中國政法大學出版社,1995年,第255—256頁?！?】吳晗、費孝通等:《皇權與紳權》,天津人民出版社,1988年;瞿同祖:《清代地方政府》,范忠信、晏峰譯,法律出版社,2003年?！?】可參看丁旭光《近代中國地方自治研究》(廣州出版社,1993年);馬小泉《國家與社會:清末地方自治與憲政改革》(河南大學出版社,2001年)?！?】杜贊奇:《文化、權力與國家:1900—1942年的華北農村》,王福明譯,江蘇人民出版社,1996年。。【7】參見安東尼•吉登斯《民族—國家與暴力》(胡宗澤、趙力濤譯, 三聯書店,1998年)?！?】參看薄貴利《中央與地方關系研究》(吉林大學出版社,1991年);寇鐵軍《中央與地方財政關系研究》(東北財經大學出版社,1996年) 【9】這可以說是從革命時期和政權初建時期的魅力型政治轉向建設時期的法理型政治的問題,也可以說是一個如何使革命黨轉變為執政黨的問題。因此,韋伯有關的魅力型政治的討論是相關的,參看韋伯《經濟與社會》(林榮遠譯,商務印書館,1997年)?！?0】關于中國行政大區沿革的更細致的介紹,請看華偉《大區體制的歷史沿革與中國政治》,載《戰略與管理》2000年第6期。【11】可參看陳明明《現代化進程中正當的集權結構和領導體制的變遷》,載《戰略與管理》2000年第6期,特別是第11—14頁,討論了中國高度集權結構發生的歷史條件,認為中央集權與20世紀中國兩大任務相關:重建社會政治秩序和推動現代化。【12】《毛澤東選集》第5卷,人民出版社,1977年,第267—288頁。關于此文的意義,可參看中共中央文獻研究室《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議(注釋本)》(人民出版社,1983年內部發行)第233—237頁?！?3】彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》,中央文獻出版社,1989年,第196頁;又請看木村一三的回憶《日本友人深情懷念毛澤東》,《參考消息》(周四特刊)2003年12月18日第9版。【14】洪承華、郭秀芝等編《中華人民共和國政治體制沿革大事記》,春秋出版社,1987年,第368頁?！?5】歐盟前身歐共體萌芽于1951年,到1967年《布魯塞爾條約》生效,歐洲共同體才算正式成立。【16】在實用主義看來,在憲法性決策中,經常的情況是,一個決定之對錯是政治的而不是認識的,是實用主義的而不是邏輯的?？蓞⒖床ㄋ辜{《法理學問題》(蘇力譯,中國政法大學出版社,2001年)第380頁以下。。【17】《鄧小平文選》第3卷,人民出版社, 1993年,第277頁?！?8】《鄧小平文選》第3卷,第319頁【19】參看韋伯《經濟與社會》。【20】注意,我說的是“過大”,而不是認為從來不應當根據情勢予以調整。事實上,即使是制度化的中央與地方的分權,例如聯邦制也總是對各個政府的權限做出調整的,可參看波斯納《聯邦法院———挑戰與改革》(鄧海平譯,中國政法大學出版社,2002年),特別是第九章。【21】ＲｉｃｈａｒｄＡ.Ｐｏｓｎｅｒ,Ｌａｗ,Ｐｒａｇｍａｔｉｓｍ, ａｎｄＤｅｍｏｃｒａｃｙ.ＨａｒｖａｒｄＰｒｅｓｓ,2003. 【22】伯克則認為時效是“自然法則的偉大基本部分”,是政體成長的方式,是適用于憲法性法律的一個原則,一個統治的原則。參看列奧•斯特勞斯、約瑟夫• 克羅波西主編《政治哲學史》下冊(李天然等譯,河北人民出版社,1994年)第835—836頁。韋伯關于魅力型統治之常規化的論述同樣隱含著時間因素。【23】一個重要的基于實證的理論研究成果,請看ＳｔｅｐｈｅｎＨｏｌｍｅｓａｎｄＣａｓｓＲ.Ｓｕｎｓｔｅｉｎ,ＴｈｅＣｏｓｔｏｆＲｉｇｈｔｓ: ＷｈｙＬｉｂｅｒｔｙＤｅｐｅｎｄｓｏｎＴａｘａｔｉｏｎ.Ｎｏｒｔｏｎ,1999。該著作特別提到俄羅斯的例子。又請看劉世軍《現代化過程中的政府能力》,《中國經濟評論》創刊號,1999年?！?4】可參看戴柏華等《從放權讓利到制度創新:中國財稅體制改革》(廣西師范大學出版社,1999年);劉佐《中國改革開放以來稅收制度的發展:1978—2001》(中國財政經濟出版社,2001年);汪小亞等編著《大突破:世紀門檻的中國金融改革》(中國金融出版社,1999年)。【25】伊夫•梅尼、文森特•賴勿特編《西歐國家中央與地方的關系》,春秋出版社,1989年,第27頁。【26】董禮勝: 《歐盟成員國中央與地方關系比較研究》,第11頁?！?7】辛向陽:《解讀中國》,江西人民出版社,2001年,第63頁?！?8】ＹｉｎｇｙｉＱｉａｎａｎｄＧｅｒａｒｄＲｏｌａｎｄ,“ＦｅｄｅｒａｌｉｓｍａｎｄｔｈｅＳｏｆｔＢｕｄｇｅｔｃｏｎｓｔｒａｉｎｓｔ”, ＡｍｅｒｉｃａｎＥｃｏｎｏｍｉｃＲｅｖｉｅｗ,88(5),Ｄｅｃｅｍｂｅｒ,1998,ｐｐ.1143—1162;ＹｉｎｇｙｉＱｉａｎ, “ＴｈｅＰｒｏｃｅｓｓｏｆＣｈｉｎａ’ｓＭａｒｋｅｔＴｒａｎｓｉｔｉｏｎ(1978—1998):ＴｈｅＥｖｏｌｕｔｉｏｎａｒｙ, Ｈｉｓｔｏｒｉｃａｌ,ａｎｄＣｏｍｐａｒａｔｉｖｅＰｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｓ”, ＪｏｕｒｎａｌｏｆＩｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌａｎｄＴｈｅｏｒｅｔｉｃａｌＥｃｏｎｏｍｉｃｓ,156(1),Ｍａｒｃｈ2000,ｐｐ.151— 171. 【29】可參看吳志攀《金融全球化與中國金融法》(廣州出版社,2000年)第226—227頁; 辛向陽《解讀中國》第64—65頁?！?0】關于這些措施,請看朱基《政府工作報告》(2001年);又請看《國務院關于全面推進農村稅費改革試點工作的意見》(2003年3月27日)?！?1】在一定意義上,這有點類似于美國聯邦法院法官的選任,總統提名,參議院確認?！?2】在1993年前后的換屆選舉中,中央提出的浙江和貴州兩省的省長候選人就落選了。可參看蔡定劍《中國人民代表大會制度》第四版(法律出版社,2003年)第350頁以下?！?3】美國的司法審查制度可以作為例證。這一大名鼎鼎的制度其實很少使用,從其初次得以主張的馬伯利訴麥迪遜案(1804)到其第二次使用的德里德•斯各特案(1857),中間經歷了半個多世紀! 【34】一些學者已經進行了這樣的研究,但他們還是趨向于在規范的意義上使用憲政一詞。請看,例如, ＶｉｃｋｉＧ.ＪａｃｋｓｏｎａｎｄＭａｒｋＴｕｓｈｎｅｔ,ＣｏｍｐａｒａｔｉｖｅＣｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌＬａｗ, ＦｏｕｎｄａｔｉｏｎＰｒｅｓｓ,1999,特別是第五章,討論了“沒有憲法的憲政”,以及“沒有基本權利(ｅｎｔｒｅｎｃｈｍｅｎｔ)的憲政”等問題。【35】請看Aristotal，The Althentian Contitution: The Eudemian Ethics: On Virtues And Vices, Trans. By H.Backham.,Harvard University Press, 1992. 【36】關于這一方法的簡單討論,請看保羅•布萊斯特等編著《前言》,《憲法決策的過程:案例與材料》第四版,張千帆等譯,中國政法大學出版社,2002 年。但在運用這一方法時,我與布萊斯特仍側重不同。鑒于中國的政治現實,憲法決策自然是由政治權力機關和領袖人物決定的,因此我更多關注政治機構的決定和政治事件;而布萊斯特針對美國憲法教科書大多以最高法院為焦點的傳統,試圖把焦點集中在不同的機構個人等行為者用來做出憲法決定和解釋的方法以及建立憲法理論的不同過程。
文章來源：中國社會科學·2004年第2期
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