２０１９年５月，筆者在某中部省份Ｓ 縣Ｘ 鎮調研期間，當地社區干部經常提及的一個詞就是“化緣”。他們所說的“化緣”，就是向上級部門或者轄區企事業單位尋求資金支持。
當前，“化緣”已成為基層政權尤其是中西部地區基層政權的重要工作甚至是中心工作。基層干部除了要完成自上而下安排的各種行政事務、為轄區民眾提供公共服務之外，還必須費盡心思去“化緣” “找錢”，維系基層政權的運轉。可以說，“化緣”已成為基層政權的一種生存方式。
1. 為何“化緣”：財政短缺下的基層生存窘境
導致基層政權陷入財政困境的因素有很多，其中，預算定支與非預期支出的矛盾是重要原因。所謂預算定支，指上級政府只為下級提供特定的經費預算數額，超支不補。超支部分需基層政權自行解決。上級提供的預算經費往往僅能滿足基層政權開展項目活動的主體需求，而項目開展過程中出現的占地補償、誤工補貼等非預期開支，則未被囊括在內。這強化了對基層的預算約束，可避免基層無限度擴張支出。在嚴格的預算制度下，若出現財政缺口，基層政權只能自籌資金彌補。
具體到基層社區，在Ｘ 鎮，上級政府每年只為社區提供固定數額的運轉經費。２０１９ 年上級為社區提供的辦公運轉經費基數為１５萬元／年（具體經費數額根據社區的人口、面積等基本情況確定）。社區干部的工資待遇未納入財政預算。上級為Ｘ 鎮社區干部核定的編制數額一般為７～９人。按照上級規定的標準，社區書記月工資３０００ 元，主任２８００ 元，副主任２７００元，其他專干２５００ 元。每個社區每年的干部工資支出大約４０萬元。如果算上辦公、維修、社保和年終績效等方面支出，那么每個社區年支出至少需要５０ 萬元。
由此可見，上級為社區提供的經費基數根本無法滿足社區運轉的實際需求。巨大的資金缺口需要社區自籌解決。此外，社區干部隊伍規模擴張也是加重基層社區財政負擔的重要原因。基層社區干部隊伍擴張有兩方面因素：一是社區事務的增多客觀上需要更多的干部；二是通過各種關系安排增加干部數量。有的社區原本不需要１０ 余名社區干部，但由于上級安排等原因，社區干部出現了擴容。干部職數增加無疑加重了社區的經濟負擔。同時，近年來，國家嚴格控制基層政權的債務，基層社區不得舉債用于運轉和提供服務。因此，基層社區只能采取“化緣”方式，維系自身的非正式生存狀態。
2. 如何“化緣”：關系化運作
與正式的財政撥款不同， “化緣” 必須依靠社區干部的私人關系網絡來展開。某種程度上，中國社會可謂是人情社會。經過長期的制度建設，中國行政體制的理性化、規范化程度大幅提高，但人際關系網絡仍然在行政體制運行中扮演著一定的角色。既然是私人關系網絡，那么就必須以情感為基礎。“可以給你，也可以不給你，就看兄弟感情。關系好，給你，關系不好，一分錢不給你。它也不是固定的開支經費”（訪談筆記，２０１９０５１８ＸＣＸ）。因此，社區“化緣” 的基礎便是爭取與上級部門建立私人感情。
首先是工作關系。這是指社區干部通過在工作中頻繁與上級接觸交往，由此建立起工作關系。比如Ｊ社區的書記、主任都在Ｓ縣的“棚改”指揮部兼職工作，在長期的工作中，他們跟相關縣領導建立了比較穩定和密切的關系。為感謝社區對“棚改”工作的大力支持，指揮部每年都給社區提供一筆工作經費。在參與上級的各項工作任務過程中，社區干部既展現了自身的業務能力，也借機密切了跟上級的情感聯系。上級為了使社區干部更加積極主動地參與工作，也樂于為社區提供工作經費。雙方形成互惠互利的工作關系。其次是私人關系。主要是社區干部利用自己的親戚、朋友、鄉鄰等關系網絡來“化緣”。比如有的社區干部，配偶在上級部門工作，社區可以通過他們向上級部門爭取資金。還有的社區通過本社區出生的上級部門負責人或工作人員來“化緣”。社區干部尤其是主職干部必須充分利用私人關系網絡來“化緣”。“主任熟的，主任上；書記熟的，書記上。”（訪談筆記，２０１９０５１８ＸＣＸ） 再次是服務關系。社區內一般都有屬地單位，尤其是在一些城關鎮社區，屬地單位數量更多。社區與屬地單位雖沒有隸屬關系，但屬地單位在社區中的日常運營離不開社區的支持配合。如果沒有社區的支持配合，屬地單位的工作將面臨較大困難。社區為屬地單位提供服務，比如調解轄區人員與屬地單位之間的矛盾等。屬地單位為了回饋社區，會向社區提供一部分工作經費。社區與屬地單位形成互惠關系。有的屬地單位領導居住生活在社區中，社區也可以向他們求助。最后是庇護關系。主要指上級部門跟社區存在庇護關系。一方面，上級部門的一些工作安排需要社區支持，比如征集轄區的人口信息、協調轄區內拆違矛盾等。如果上級部門不提供工作經費，那么社區的配合程度也許會打折扣。上級部門為了贏得社區更大力度的支持，一般會盡力滿足社區的“化緣”需求。另一方面，上級部門是社區“化緣”的主要對象，社區也需要上級部門提供財政資源以維持運轉。
總之，社區干部“化緣”是以關系為基礎展開的。為了使“化緣”更為便利，獲得更多的“化緣” 資金，社區干部必須費盡心思經營關系，甚至在社區干部內部進行全員動員。“化緣”的主體是社區書記、主任，尤其是作為社區一把手的黨委書記。社區書記因此被戲稱為“要錢的書記”。這對社區主要負責人尤其是社區黨委書記提出了較高的要求。社區主要負責人必須關系廣、能力強、頭腦靈活，才能夠“化緣”到充足的資金，以維系社區運轉。
3. “化緣” 資金的個人屬性
“化緣”也體現出一定的政治承包制色彩。“化緣”獲取的資金，除了用于完成上級部門規定的工作任務外，剩余的部分可以歸基層自主支配。有的“化緣”資金甚至可以完全由基層自主支配。這為基層“化緣”行為提供了強激勵。對于社區黨委書記而言，不僅“化緣” 事關社區全體干部的工資福利待遇，而且他作為社區的“一把手”，也需要向社區干部和上級展示動員能力。“（書記）第一責任是黨建，第二責任是抓經濟。社區有錢就發，沒錢上面不管。上不封頂，下無底線。”（訪談筆記，２０１９０５１９ＴＷＨ）如果社區書記“化緣”無方，不僅在同事面前覺得“丟面子”，還會給上級留下“沒能力” 的印象。而且，“化緣” 是社區干部尤其是社區書記去爭取資金，不是上級通過常規渠道下撥資金，因此，“化緣” 資金帶有較強的特殊性。這使“化緣” 資金的個人屬性增強。社區書記對“化緣” 資金擁有一定的“所有權”， 這有利于增強其在社區班子中的權威。所以， 從各個層面來看， 社區書記都具有較大的“化緣” 動力。
同時，社區書記雖然不屬于科層體制內的干部，但是他們擁有廣泛的人際網絡，且利用社區的平臺也能建立更廣的人脈。“我們社區書記，直接打電話給縣委常委。我們說個玩笑話，比正科級還厲害一些。”（訪談筆記，２０１９０５１９ＴＷＨ） 社區書記在“化緣”過程中，通過與上級部門建立和維系情感關系，為自己積累工作和社會資本。尤其是城關鎮的社區書記，更不容小覷。Ｘ 鎮黨委書記李某說：“城關鎮的社區書記，別看他們只是小小的芝麻官，但是掌握的資源很多，他們和縣領導經常在一起，要見縣委常委很容易。他們多少包些工程，或者入股，直接或間接參與。社區書記承包工程， 有３０％ ～４０％的利潤。這個我們都很清楚。我們鎮里要把他們的利益控制在合理的范圍以內，既不能壓得過死，也不能過于放縱。”（訪談筆記，２０１９０５１９ＬＤ）城關鎮的地理區位優勢、社區書記豐富的人際關系資源，為這些社區“化緣”創造了得天獨厚的條件。
基層干部的關系網絡狀況極大地影響著基層“化緣”的成效，并由此帶來基層財政的不均衡性。一是地理位置不同導致“化緣”的基礎條件不同。相比農村社區，城關鎮社區擁有得天獨厚的地理優勢。城關鎮社區更容易與縣級領導和部門負責人建立關系。在Ｘ 鎮，位于縣城城區的社區一般都由縣委常委擔任聯點領導。這為這些社區“化緣” 提供了極大的便利。比如，Ｘ 社區由縣委常委、縣委辦主任擔任聯點領導。縣委辦要求Ｘ 社區內每個駐區單位為社區提供不低于１ 萬元的補助經費。同時，城關鎮社區內一般分布著較多的屬地單位，屬地單位常常為社區提供“化緣”資金。二是不同社區掌控的關系資源不同，關系資源豐富的社區更容易獲得更多的資金支持。另外，各個社區駐點領導的級別不同，駐點領導的級別越高，獲得的“化緣”資金也就越多。相反，轄區內各種企事業單位少的社區， “化緣”就比較困難。
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