導(dǎo) 語
2004年，增減“掛鉤”政策出臺，被認(rèn)為是有效解決城市商用和農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地矛盾的辦法：增加城市建設(shè)用地（建新）與減少農(nóng)村建設(shè)用地（拆舊）相掛鉤，實現(xiàn)擴(kuò)張城市規(guī)模、壯大土地財政的目的。十幾年過去了，村莊消失得越來越快。
今日，增減掛鉤政策似乎迎來了它的2.0版——江蘇、安徽、湖北等地鼓勵農(nóng)民放棄、退出宅基地：安徽省鳳陽縣日前出臺樓市新政，農(nóng)村居民如自愿放棄宅基地安置并進(jìn)城購房，一次性給予5萬元購房獎勵；江蘇省南通市明確，自愿退出（放棄）農(nóng)村宅基地進(jìn)城購房的，給予一定額度的獎補(bǔ)，具體標(biāo)準(zhǔn)由全市各地自行制定……
如果說增減掛鉤政策的目標(biāo)是協(xié)調(diào)用地矛盾、助力城市建設(shè)用地的同時，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?，那么，如今的鼓勵農(nóng)民放棄退出宅基地政策則連“面紗”都不要了：大家快買房??！房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)要撐不住了！
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圖片來源：網(wǎng)絡(luò)
我今天與大家分享的是“掛鉤”政策與村莊消失的關(guān)系，總計分五個部分介紹。
一、掛鉤政策前史
第一部分是關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減的“掛鉤”政策的前史。
雖然掛鉤政策是2004年提出，真正付諸實施在2006年，但在此之前，上海就已經(jīng)開始進(jìn)行（試點）了。早在1985年，上海市土地局和農(nóng)委針對上海郊區(qū)農(nóng)村城市化加速、自然村規(guī)模較小和“土地浪費嚴(yán)重”等問題，提出“耕地向種田能手集中、工業(yè)向園區(qū)集中、居住地向城鎮(zhèn)集中”的“三集中”措施，并在松江縣試點。
真正開始推廣這一政策則是在1993年，當(dāng)時上海的用地緊張狀況已經(jīng)凸顯。按照上海官方的計算，通過“合理歸并自然村”，到2010年可以節(jié)約用地近23萬畝。到90年代中后期，有文獻(xiàn)指出上海大概有自然村66000多個，分布 “多、亂、散”，影響了上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和國際大都市目標(biāo)的實施。
什么叫“合理歸并”呢？2006年上海十一五規(guī)劃提出了“1966”四級城鎮(zhèn)體系，即一個主城區(qū)（上海中心城區(qū)）、9個副中心（相當(dāng)于原來的縣城）、60個中心鎮(zhèn)、600個左右的中心村。而在2006年，自然村還剩5萬多個，新的規(guī)劃就是要把這5萬多個自然村最終歸并到60個中心鎮(zhèn)和600個中心村中。
總體而言，2000年以后，自然村歸并的速度加快，據(jù)上海市有關(guān)部門報告，2003年到2007年總計歸并了近12000個，遷徙農(nóng)民90多萬，騰出宅基地近11萬畝，每年平均并掉2000多個。這不光是在上海，在中國歷史甚至人類歷史上，都是令人驚訝的動作。
以上是“掛鉤”政策正式出臺之前上海的“三集中”狀況。
進(jìn)入21世紀(jì)之后，江蘇也開始搞“三集中”。江蘇的表述與上海略有不同，“耕地向種田能手集中”變成了“向規(guī)模經(jīng)營集中”，但做法和目的完全相同。
江蘇最先實行的是江陰市新橋鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)工業(yè)較為發(fā)達(dá)，擁有服裝業(yè)的兩大上市公司，也就是“海藍(lán)集團(tuán)”和“陽光集團(tuán)”。
2001年，新橋鎮(zhèn)開始進(jìn)行“三集中”，把19.3平方公里的土地劃分為三大功能區(qū)：一是工業(yè)園區(qū)，二是生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)，三是居住商貿(mào)區(qū)，也就是鎮(zhèn)區(qū)。前兩個園區(qū)面積各占7平方公里，另外5.3平方公里是鎮(zhèn)區(qū)。
所以江蘇的“三集中”就是工業(yè)集中到園區(qū)、農(nóng)民集中到鎮(zhèn)區(qū)、農(nóng)地集中給企業(yè)搞規(guī)模經(jīng)營。其中最重要的是農(nóng)民集中居住，它和農(nóng)地流轉(zhuǎn)結(jié)合在一起。
因為農(nóng)民的宅基地屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地，在土地征收方面有許多政策限制，當(dāng)時要報國務(wù)院批準(zhǔn)。而搞農(nóng)民集中居住，農(nóng)民的宅基地不經(jīng)審批就可以直接轉(zhuǎn)用。這對于用地饑渴的地方政府來說是一場及時雨。于是，新橋鎮(zhèn)被當(dāng)做集約用地的典型，其做法開始在無錫、蘇南直至整個江蘇推廣。
2005年10月，中央提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村，江蘇省政府在11月就召開了城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議，要求在三年內(nèi)實現(xiàn)“城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋”。
大家知道，從中華人民共和國成立到21世紀(jì)初，中國只存在有限的城市規(guī)劃，不存在鄉(xiāng)村規(guī)劃，鄉(xiāng)村基本上是被“規(guī)劃”遺忘了的?，F(xiàn)在要求城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋，“積極穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村三集中”，農(nóng)民集中居住成為全省的戰(zhàn)略，成為新農(nóng)村建設(shè)的重要導(dǎo)向。
三個月之后，2006年2月，江蘇省建設(shè)廳宣布初步完成全省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，提出在未來20-25年內(nèi)，將當(dāng)時的大約25萬個自然村逐步撤并為4萬多個規(guī)劃居住點，可以節(jié)約用地400萬畝以上。
其中，蘇州大概有21000個，要歸并為2500多個，可以騰出土地48萬畝；無錫市有12000多個，要歸并成423個；南通有近4萬個，歸并為約4500個；宿遷有12000個，歸并為約2500多個居住點。
2006年2月，江蘇省建設(shè)廳宣布將要完成的
全省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃目標(biāo) | 圖片來源：講座PPT
其實在江蘇全省的規(guī)劃出臺之前，無錫和蘇州已經(jīng)先做起來了。
《新華日報》2005年有一篇報道，介紹了無錫的農(nóng)民安置房越建越高、占地越來越少，稱為“以空間拓展地塊”，實際就是讓農(nóng)民上高樓。
其中重點講了無錫新區(qū)旺莊街道的經(jīng)驗。這個街道以前是個鎮(zhèn)，1992年開始對建房農(nóng)民和拆遷戶進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，當(dāng)時建設(shè)的主要是“二層二間體”的住宅，也就是所謂的“小洋樓”，每戶規(guī)劃用地是0.45畝；到1997年，就變成建造以6層為主的公寓房，戶均用地降到0.15畝；到2004年，建設(shè)的都是12層、18層、28層的拆遷安置房，戶均用地降到0.08畝。在濱湖區(qū)的“蠡湖人家”，建設(shè)的安置房全部超過11層，最高的達(dá)到32層。
報道還提到，錫山區(qū)首先“向用地分散、布局凌亂、處處見村莊”的現(xiàn)象開刀，從2005年開始，計劃三年內(nèi)率先在蘇南完成20戶以下的分散村的搬遷，預(yù)計戶均占地從0.51畝減到0.15畝。
在這種激進(jìn)做法的背后，是用地指標(biāo)政策的收緊。以惠山區(qū)為例，它2003年獲得的建設(shè)用地指標(biāo)是3萬畝，但是2005年只有500畝。
政策的收緊與2001-2003年間圈地浪潮達(dá)到了新的高峰有關(guān)，蘇南地區(qū)、長三角地區(qū)的大量稻田被占，全國各地的許多良田變成了建設(shè)用地，直接造成了2003年糧食的大面積減產(chǎn)，中央開始治理整頓，要遏制圈地?zé)?，縮減建設(shè)用地指標(biāo)。在這樣的情況下，無錫、蘇南等地向農(nóng)民的宅基地開刀的步伐就加快了。
二、掛鉤政策出臺
“掛鉤”這個詞的正式提出是在2004年10月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革土地管理的決定》，其中提到：
必須正確處理保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與保護(hù)土地資源的關(guān)系，嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，努力盤活土地存量，強(qiáng)化節(jié)約利用土地；
鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城市建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。
這項政策開始試點是在2006年，先在蘇、魯、津、鄂、川等5個省區(qū)，兩年后擴(kuò)展到19個省區(qū)?！对圏c管理辦法》強(qiáng)調(diào)“以保護(hù)耕地，保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約用地為重點。”
從文件的表述來看，政策的出發(fā)點是好的。但是為什么后來廣受批評呢？相關(guān)人士的回應(yīng)中其實蘊(yùn)藏著一些秘密。這種秘密意味著，政策的出發(fā)點未必就是好的。下面讓我們看看有關(guān)人士的回應(yīng)。
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)的某教授曾經(jīng)參與了這項政策的制定，他后來解釋說：國土部推行試點是“無奈的選擇”，因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地要保障，耕地和糧食安全也要保障，空間就這么大，土地就這么多，該怎么解決？“經(jīng)過多方對比選擇，增減掛鉤是比較有效的解決辦法。”
但問題是，該如何理解教授所說的“無奈”？如果承認(rèn)土地饑渴是合理的，那么掛鉤政策的出臺確實就顯得很無奈。國土部是保護(hù)土地資源的重要監(jiān)管者，但是它要面對地方政府的用地饑渴及其伴隨的“跑步前進(jìn)”，所以你很難期待它能夠成為合格的監(jiān)管者，它確實顯得無奈。
不過我們同時也要看到，國土部的選擇是有傾向性的。這種傾向在當(dāng)時的規(guī)劃司司長董祚繼及其同事的說辭中有明顯表露。
按照有關(guān)報道，董先生是“這項創(chuàng)新政策的策劃人之一”，他曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)：城鎮(zhèn)化過程中最大的問題是用地空間不足，各地的建設(shè)用地指標(biāo)差不多只夠三分之二，每年供需缺口至少在300-400萬畝，“減少土地供應(yīng)的呼聲并不明智，推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要穩(wěn)定的土地供應(yīng)保障。從國外情況看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中期建設(shè)用地仍會較快增長，這是一個剛性的增長；還要解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的問題，終究要靠城鎮(zhèn)化發(fā)展。”
一般來說，這段話是許多人都認(rèn)同的，似乎沒有問題。但實際上問題很大，問題在于怎樣看待城鎮(zhèn)化。如果把城鎮(zhèn)化當(dāng)作解決“三農(nóng)問題”的終極手段、唯一手段，你就會認(rèn)同，否則就會發(fā)現(xiàn)其中的破綻。遺憾的是，許多負(fù)責(zé)政策制定的官員都是認(rèn)同的。
基于上述認(rèn)識，董先生2013年發(fā)表了一篇文章，題為《“穩(wěn)定”土地供應(yīng)，為城鎮(zhèn)化護(hù)航》。“穩(wěn)定”在這里既然被加了引號，當(dāng)然是有深意的。深意是什么呢？讓我們引用董先生的幾位同事的告白。
國土部土地整理中心的一位副主任曾經(jīng)在2010年披露：大規(guī)模借出（土地）周轉(zhuǎn)指標(biāo)是部里的策略，是為了應(yīng)對近兩年用地壓力和許多不可測因素，國土部確定了以做大流量指標(biāo)應(yīng)對用地增長壓力的策略。
同樣是在2010年，國土部的總規(guī)劃師在一次房地產(chǎn)論壇上報告說：通過增減掛鉤，大約有2700萬畝農(nóng)村建設(shè)用地將納入城市建設(shè)用地當(dāng)中。
同一年，國土部長徐紹史在一個全國性的會議上指出：解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地需求的迫切問題，主要方式之一就是增減掛鉤試點。
當(dāng)時已經(jīng)有許多人批評增減掛鉤，讓我們尤其要記住國土部法律中心首席顧問的回應(yīng)。他說：這是“沒辦法的事情”，要保持住宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展就一定會造成土地需求的緊張，部里在想辦法應(yīng)對的時候，難免留出新的口子，讓地方鉆空子。
通過這句話能夠斷定，實際上國土部是有意“開口子”。用董祚繼先生的說法，就是要“穩(wěn)定”土地供應(yīng)。既然上面有意讓地方政府鉆空子，地方政府就會把空子鉆得越來越大。而《中國土地》雜志的一篇報道評論說：這是“破解土地瓶頸的金鑰匙”。
三、掛鉤政策的實施
既然國土部有意讓地方政府鉆空子，那么政策的實施效應(yīng)就可想而知了。
政策出臺之后，許多地區(qū)成立了由地級市的市委書記或市長掛帥的“土地整理小組”，西部某縣的縣長甚至稱它具有“核裂變”效應(yīng)。
為什么說具有“核裂變”效應(yīng)呢？因為減少農(nóng)村建設(shè)用地就可以增加城市建設(shè)用地，實現(xiàn)城市的進(jìn)一步擴(kuò)張，壯大土地財政。而農(nóng)村建設(shè)用地主要是農(nóng)民的宅基地。
要交代的是，其實從上世紀(jì)90年代開始，許多官員和學(xué)者就認(rèn)為農(nóng)村宅基地“占用太多，浪費嚴(yán)重”。不過對“浪費”程度的估算相差甚大，這里舉出三項較有代表性的估算。
一是《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1997-2010）》：農(nóng)村居民點建設(shè)分散，空心村、閑散地大量存在，人均用地達(dá)182平方米，超出國家標(biāo)準(zhǔn)高限32平方米。
二是國務(wù)院發(fā)展研究中心有關(guān)人士的估算：村莊整理可增加有效耕地約4300萬畝。“可增加”的有效耕地大概是農(nóng)民多占的宅基地。
三是2013年《中國土地》雜志給出的數(shù)據(jù)：當(dāng)前農(nóng)村居民點人均用地達(dá)214平方米，據(jù)測算全國農(nóng)村可騰退出8000萬畝以上。
從4300萬畝到8000萬畝以上，相差近一倍。這就涉及到衡量“浪費”的標(biāo)準(zhǔn)的問題，以及估算方法的問題。這當(dāng)然不僅僅是復(fù)雜的技術(shù)問題，還包含如何對待農(nóng)民的基本需求。
首先要承認(rèn)，任何一個村莊都有占了太多宅基地的高宅大院，戶主通常是當(dāng)?shù)赜袡?quán)勢的人，也有一些是歷史上遺留下來的，比如他的兄弟、親友搬走了，房子和宅基地就轉(zhuǎn)讓給他了。
但同時也必須看到，一個農(nóng)村家庭既是一個生活單位，也是一個生產(chǎn)單位。作為生產(chǎn)單位，他需要相應(yīng)的空間，肯定要超過城市居民，你不能無視這種基本需求，硬要它和城市的人均用地相比。
進(jìn)一步說，講到浪費，不應(yīng)該無視城市的大馬路、大廣場、大草坪、大學(xué)城，以及政府大樓造成的浪費，這種浪費強(qiáng)化了地方政府的土地饑渴，擴(kuò)大了土地需求。
但是我們知道，農(nóng)民的基本需求是被有意回避的，城市建設(shè)和擴(kuò)張中的浪費也是被無視的。各地在出臺“掛鉤”的規(guī)劃方案時，都會強(qiáng)調(diào)農(nóng)民人均占有宅基地多少、超過城市多少。這種比較和渲染很拙劣，也具有欺騙性，似乎賦予了農(nóng)民集中居住以“合法性”。
下面來看看“掛鉤”政策的實踐。試點不久，原來限于滬、蘇、浙及成都等地的農(nóng)民集中居住現(xiàn)象就開始急劇蔓延，“核裂變”效應(yīng)凸顯：大量地消滅村莊、逼農(nóng)民上樓。
《南方周末》2010年曾有一篇題為“消滅村莊”的報道，講到華北某市主政者的規(guī)劃，他向前往調(diào)查的中農(nóng)辦副主任陳錫文這樣介紹：
我這里共有100萬戶農(nóng)民，我準(zhǔn)備用三到五年把這些村莊全拆了，因為100萬戶農(nóng)民大概占了100萬畝建設(shè)用地。讓100萬戶農(nóng)民住樓房，至少省出70萬畝地，50萬一畝就是3500億，100萬畝就是7000億，那還有什么事干不了！
報道說陳錫文當(dāng)時被嚇了一跳，告誡他說“你的膽子可真大，到時可能哭都來不及。”
但是“膽子真大”的官員其實很多。農(nóng)民的基本需求和村莊的命運(yùn)，在他們的規(guī)劃里都被折算成了建設(shè)用地指標(biāo)和財政收益數(shù)據(jù)。
而且掛鉤不只限于本地，還要與外地掛鉤，也就是土地指標(biāo)的交易，比如蘇北與蘇南之間，杭州、寧波與浙南之間，當(dāng)然也有跨省交易的。一些不發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村不僅要滿足本地的土地饑渴，還要滿足外地的土地饑渴。
這方面的案例有很多，比如《新京報》的記者涂重航就報道了山東及河北的情況。
在山東諸城，2007年開始實施多村一社區(qū)改造，以兩公里為半徑，70萬農(nóng)民所在的1249個行政村被規(guī)劃為208個農(nóng)村社區(qū)，每個社區(qū)平均涵蓋約1500戶、近1萬人，由此可騰出8萬畝舊宅基地。
在德州，2009年計劃將13個縣的400多萬農(nóng)民、8319個村莊合并為3339個社區(qū)，可節(jié)約土地近100萬畝。
在河北省，2009年提出建設(shè)全省農(nóng)村新民居工程，當(dāng)年啟動1000個村，規(guī)劃到2012年全省15%左右的行政村完成建設(shè)改造，騰出50萬畝建設(shè)用地指標(biāo)。
其中永清縣董家務(wù)村的例子非常典型，該村2006年成為“省級文明生態(tài)村”，道路、路燈、圍墻都是政府撥款新修，但同樣被拆，大片新修的村居在鏟車下倒塌，剛修好的村村通水泥路被鏟平。
在政策實施的過程中，一些地方將撤村的數(shù)量和土地流轉(zhuǎn)的比例當(dāng)作考核官員政績的指標(biāo)，消滅村莊成了政治任務(wù)。
而且經(jīng)常是先拆后建、強(qiáng)制性地流轉(zhuǎn)、補(bǔ)償?shù)土?，農(nóng)民不配合，時間又急促，于是就采取高壓手段，威逼利誘搞株連。把農(nóng)民是否配合拆遷與其應(yīng)享的權(quán)益掛鉤，從土地承包、工商經(jīng)營，到低保資格、孩子上學(xué)、親友的公職等等，再不行就挖出或捏造污點予以懲治，甚至直接抓人，唆使黑惡分子騷擾、威脅。從一般認(rèn)為比較野蠻的地方，到長三角這種看似“文明”的地方，手段基本相同。
至2010年秋天，消滅村莊的運(yùn)動已在20多個省市展開，廣受詬病。當(dāng)年也是征地拆遷釀成惡性事件較為集中的一年，從社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，國務(wù)院當(dāng)年12月下發(fā)通知，要求嚴(yán)格規(guī)范掛鉤試點，“嚴(yán)禁盲目大拆大建和強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓。”然后就有了2011年年初國土部出臺的一份新文件（國土資發(fā)【2011】224號），“掛鉤”政策裹上了新的包裝：
是有效推進(jìn)三農(nóng)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實可靠的載體和抓手；
是落實中央以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)方針，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要平臺；
是引導(dǎo)資源、技術(shù)和項目向農(nóng)村流動，加快新農(nóng)村建設(shè)的重要途徑；
是在保障工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村發(fā)展中，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局、推進(jìn)節(jié)約集約用地、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的重大舉措；
是嚴(yán)格保護(hù)耕地和提高耕地質(zhì)量、促進(jìn)耕地集約經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效手段；
是堅持家庭承包政策為基礎(chǔ)，促進(jìn)農(nóng)民分工就業(yè)和增加收入的政策創(chuàng)新。
不知道大家的感受怎樣。初看起來很是高大上，但推敲起來會發(fā)現(xiàn)似是而非、生拉硬扯。至于作為策劃人之一的那位董先生，則以通俗的修辭加以辯解：
是一件利城利鄉(xiāng)、利工利農(nóng)、一舉多得的好事，實質(zhì)是對城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置，顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)，將土地級差收益返還農(nóng)村，破解新農(nóng)村建設(shè)缺資金、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌缺抓手的難題。
你可以說他是在想象，也可以說他是在說謊。善良地說他是在想象，但實際上是在說謊，因為現(xiàn)實并不是他宣傳的那樣。
不過我想請大家跳出來，不要拘泥于個別官員的說辭，而是從大勢上看問題。何謂“大勢”？就是溫鐵軍在1996年強(qiáng)調(diào)的“城市化不可逆轉(zhuǎn)、地方政府資本原始積累導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)大規(guī)模占地也不可逆轉(zhuǎn)。”
面對這樣的大趨勢，在現(xiàn)有的體制下，國土部的“開口子”政策不過是有意識的順應(yīng)。中央政府的叫停令只會暫時起作用，一旦風(fēng)頭過去，“掛鉤”政策還是會延續(xù)，不過可能會改換包裝，與許多新的政策掛起鉤來，比如與“土地整理”、對口扶貧，甚至“農(nóng)房改造”等掛鉤。而諸如此類的包裝往往被宣傳為“政策創(chuàng)新”。
下面我們就來看看江浙兩省是如何不斷地創(chuàng)新的。
先來看嘉興的“兩分兩換”。嘉興在2008年成為浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點市，實施了所謂的“兩分兩換”，具體是指：宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開；以承包地?fù)Q股、換租，推進(jìn)集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。
這種表述堪稱精明，這樣一包裝，“三集中”就顯得非常完美。但是如果直接告訴你目的是要把全市的17017個自然村集聚到47個新市鎮(zhèn)和376個新社區(qū)，你會感到很吃驚。從該市9個試點鎮(zhèn)的情況來看，總計搬遷了近4萬個農(nóng)戶，涉及到4萬多畝宅基地，結(jié)果是“保證了占補(bǔ)平衡，有效緩解了建設(shè)用地的緊張局面。”
湖州的增減掛鉤是與“農(nóng)房改造”聯(lián)系在一起的。根據(jù)湖州市委書記2009年的報告，全市編制的村莊布局規(guī)劃擬撤并5789個自然村，將其集中到18個中心鎮(zhèn)和281個中心村，近五年累計完成農(nóng)房改造建設(shè)7.3萬戶、復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地3.66萬畝，獲取用地指標(biāo)2.41萬畝，其中集聚程度最高的是吳興區(qū)“八里店社區(qū)”，它集中了117個自然村的4萬多農(nóng)民。
規(guī)模之大，與江蘇省丹陽市打造的“界牌新村”有得一比，界牌新村的最初定位是要建造“江蘇最大的農(nóng)民集中居住區(qū)”和“全國首個鎮(zhèn)級市”。
在湖州下屬的德清縣，最初的規(guī)劃是把全縣的2100個自然村并成700個農(nóng)村居住點。但新一任縣領(lǐng)導(dǎo)在2011年“重新規(guī)劃村莊布局”，只保留59個自然村，其他的村莊全部集中到城鎮(zhèn)新型社區(qū)或農(nóng)村集中居住點，農(nóng)村建設(shè)用地將由50k㎡縮至20k㎡，有4.5萬畝的節(jié)地潛力。
江蘇省的創(chuàng)新有所謂的“萬頃良田建設(shè)工程”。它是由該省國土廳設(shè)計的，曾經(jīng)“以最高票、最高分獲國土部科技獎一等獎”。2008年開始試點，到2012年總計批準(zhǔn)47個項目，涉及土地89.83萬畝，預(yù)計新增耕地13.52萬畝，可盤活建設(shè)用地9.67萬畝。其中南通的10個項目總面積達(dá)30萬畝，需要搬遷5.1萬戶農(nóng)民，由此可增加建設(shè)用地指標(biāo)1.4萬畝。
要提醒大家的是，千萬不要把“萬頃良田”理解為是“萬頃糧田”，它實際上是改頭換面了“掛鉤”政策。比如南通市港閘區(qū)的項目3.6萬畝，涉及213個村民小組和2.4萬農(nóng)民，其實是為“上海市北科技城”騰出建設(shè)用地。
關(guān)于這項政策的實施效果，很難進(jìn)行總體評價。有一些媒體報道的所謂成功的典型，但其中的問題極少為外界所知；也有一些反映問題的報道，比如關(guān)于鎮(zhèn)江新區(qū)的工程惠農(nóng)還是毀農(nóng)、關(guān)于南京市六合竹鎮(zhèn)的工程未安置先搬遷、關(guān)于儀征的工程暴力拆遷的報道。如果大家要詳細(xì)了解，可以到網(wǎng)上去搜索。
在省級創(chuàng)新之外，我們再來看看蘇州市的政策創(chuàng)新。蘇州在2013年提出了以“三優(yōu)三保”為名頭的土地綜合整治規(guī)劃，具體表述是：“優(yōu)化農(nóng)用地結(jié)構(gòu)保護(hù)耕地、優(yōu)化建設(shè)用地空間布局保障發(fā)展、優(yōu)化鎮(zhèn)村居住用地布局保障權(quán)益”。
規(guī)劃在2015年由江蘇省國土資源廳印發(fā)，并報國土資源部備案，2017年付諸實施。效果如何呢？我想向大家介紹一封來信，是今年6月28日收到的，寫信的人在常州工作，老家是張家港市樂余鎮(zhèn)的。信中寫道：
前幾日拜讀了您寫的關(guān)于山東合村并居的文章，我們感同身受，我們老家張家港市也發(fā)生了這樣的事情，有過之無不及。
樂余鎮(zhèn)2019年搞大范圍“三優(yōu)三保”（增減掛鉤賣土地指標(biāo)），不尊重群眾意愿，欺上瞞下，搞株連拆遷，一刀切整村大拆、亂拆、不建，去年一年就拆了幾千戶，目前還在大張旗鼓推進(jìn)，可惜美麗富裕的蘇南鄉(xiāng)村遭到嚴(yán)重破壞，而安置房卻一套沒有建，群眾居無定所、怨聲載道。而當(dāng)?shù)匾恍┗巨r(nóng)田長草，復(fù)墾的土地難以種植，這是對社會財富的極大浪費，是對美麗鄉(xiāng)村的嚴(yán)重破壞。
張家港市號稱全國百強(qiáng)縣前三，獲聯(lián)合國最佳人居獎，小康生活水平全國第一，全國文明城市六連冠……然而，樂余鎮(zhèn)很多群眾現(xiàn)在對此不太認(rèn)可，房子拆了居無定所，沒有拆的擔(dān)驚受怕被騷擾，明顯缺乏安全感、幸福感、獲得感，當(dāng)?shù)厝罕娚钍懿疬w之害。
我后來登錄蘇州市和張家港市有關(guān)部門的官網(wǎng)，查了些資料，也看到了不少官方報道，由此得知：截至2019年1月，蘇州市總計有三批、60個鎮(zhèn)和街道的規(guī)劃獲得了江蘇省政府的批準(zhǔn)，總計要“盤活存量用地24萬畝，其中異地盤活21萬畝，可騰挪形成空間指標(biāo)14萬畝”；其中，張家港市的拆舊復(fù)墾目標(biāo)是到2023年完成4萬畝，樂余鎮(zhèn)是首批試點鎮(zhèn)，也是拆舊復(fù)墾量最大的鎮(zhèn)，兩輪規(guī)劃總計涉及7200多畝，到今年年底要拆遷4300戶，計劃新建安置房約8000套。
不清楚8000來套安置房何時能夠建成。同樣需要關(guān)注的是這項工程的推進(jìn)方式，就是地方政府的“戰(zhàn)爭思維”和“戰(zhàn)斗邏輯”。在關(guān)于浙江龍游縣“大花園建設(shè)”的短論中，我曾經(jīng)談到過這個問題，這里還要強(qiáng)調(diào)一次。
在去年4月的推進(jìn)會上，張家港市的書記（后來任蘇州市自然資源局局長）提出：要打造“三優(yōu)三保”的樂余樣板，全面吹響沖鋒號、集結(jié)號；“三優(yōu)三保”工作是攻堅戰(zhàn)，也是持久戰(zhàn)，全市上下要迎難而上、敢于碰硬、通力配合，堅決打贏這場硬仗。
這樣的措辭，在許多地方的許多官員的講話中都能看到，尤其是有關(guān)征地、拆遷、撤村并居問題的講話。它反映的是把和平時期的建設(shè)任務(wù)當(dāng)作一場戰(zhàn)爭或戰(zhàn)役、戰(zhàn)斗來打。這樣的邏輯和方式，是否意味著要建設(shè)的東西或完成的任務(wù)，其合法性本身就值得懷疑？在戰(zhàn)爭思維和戰(zhàn)斗邏輯的主導(dǎo)下，農(nóng)村的安定狀況和農(nóng)民的權(quán)益保障必然受到影響。
四、被消滅的村莊：數(shù)量規(guī)模
在準(zhǔn)備這次演講的時候，主辦方曾經(jīng)建議我把增減掛鉤與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展道路或發(fā)展模式聯(lián)系起來。我覺得這個想法很好，但我沒辦法做到。因為這里有一個前提，就是你怎么看待發(fā)展？衡量發(fā)展的尺度有哪些？
近20年，我主要從事環(huán)境問題的研究，更加重視可持續(xù)性問題，對“發(fā)展”也有著天然的警惕，所以一旦納入這個尺度，就不太愿意談，實際上可能也談不好。所以今天，我就說些更容易驗證的話題吧，比如作為聚落的自然村消失情況。
我個人認(rèn)為，“自然村”在中國的學(xué)術(shù)界，無論地理學(xué)界還是社會學(xué)界，都沒有引起應(yīng)有的關(guān)注，但其實它是與生產(chǎn)方式、生活方式、生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展等等相聯(lián)系的。
位于云南省昭通市鎮(zhèn)雄縣母享鎮(zhèn)穿洞村的
溝口自然村 | 圖片來源：百度
我花了些精力搜集了最近二十來年有關(guān)自然村消失的數(shù)據(jù)。這項工作非常難，因為自然村的底數(shù)并不清楚，全國和各省區(qū)都是這樣，要么數(shù)據(jù)缺失，要么前后不連貫，又或者部門之間的數(shù)據(jù)不吻合，甚至相差很大。所以我在這里只能根據(jù)一些權(quán)威部門公布的數(shù)據(jù)，按相對可比的口徑來做一個簡要介紹，而且僅限于上海和江蘇。
前面已經(jīng)說過，上海在1990年代后期約有6.6萬個自然村，到2016年第三次農(nóng)業(yè)普查時的數(shù)據(jù)是29941個。第三次農(nóng)業(yè)普查的統(tǒng)計應(yīng)該是最全面的，如果90年代后期的數(shù)據(jù)也準(zhǔn)確的話，那么上海在不到20年的時間，減少了3.6萬個自然村。另外，建設(shè)部門2017年報告的數(shù)量是20905個，可能還未涵蓋所有的自然村，這一數(shù)據(jù)也可以參考。
關(guān)于江蘇的狀況，大家已經(jīng)知道，在2006年規(guī)劃公布前大概有25萬個自然村，到2016年剩下17.5萬個。我們不清楚2006年之前的十年或二十年期間的減少情況，但可以肯定的是2006年之后的十年間，自然村減少了7.5萬個。
蘇州的減少幅度更驚人一些。據(jù)《蘇州日報》2013年的一篇報道，蘇州的自然村在十年間減少了一半，2002年有21000多個，2011年減少到10170個，全市48%的農(nóng)戶已遷入集中居住點，136萬農(nóng)民實現(xiàn)了居住地轉(zhuǎn)移。
此外，常熟市原先有1萬多個村，到2013年農(nóng)民集中居住率已達(dá)60.2%，高于蘇州整體；昆山市的千燈鎮(zhèn)，是一個千年古鎮(zhèn)，在2008-2012年間就有8000多農(nóng)戶搬進(jìn)了集中居住區(qū)。
十年消失一半的村莊，這是非常驚人的。但土地饑渴仍然存在，因此村莊的數(shù)量仍然嫌多，2014年的新規(guī)劃要求進(jìn)一步壓縮。
我沒查到蘇州全域的情況，只查到了4個市轄區(qū)和昆山市的數(shù)據(jù)：2013年，4個市轄區(qū)有5556個自然村，要并掉4240個，幅度達(dá)76%，其中吳江區(qū)（原來的吳江市）數(shù)量最多，要從2626個減少到649個，撤并3/4。
昆山的經(jīng)濟(jì)規(guī)模連續(xù)多年居全國縣級第一，工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地當(dāng)然非常饑渴。徐秋明先生曾經(jīng)報告，從1989年撤縣設(shè)市到2010年底，昆山的自然村在20年間消失了1386個，占總數(shù)的61%。其中，花橋鎮(zhèn)在1994年有342個村，到2010年只剩下10個，這是有意保存的。這是2012年的報告。奇怪的是，在2014年新的《昆山市村鎮(zhèn)布局規(guī)劃》中，這些村莊就不再保存了，除了花橋鎮(zhèn)，還有開發(fā)區(qū)、陸家街道都“將不再保留村莊”，當(dāng)時這三地還有40多個村。
除了這些村不再保留外，新規(guī)劃總共劃定了31個特色村、189個重點村、218個一般村和242個近期動遷村。其中，“一般村”的含義大概是暫時不動，但將來是不是拆掉要看將來的需要。因此可以說，在昆山境內(nèi)，三十年前還存在的2272個自然村，除了已經(jīng)消失的，目前只有220個是有確信被允許存在下去的。
五、展望與討論
我沒有辦法查到更多地方的詳細(xì)數(shù)據(jù)，只能簡單介紹上海和江蘇的情況。關(guān)于展望，我也不可能做長期的展望，能夠預(yù)想的是2026年第四次農(nóng)業(yè)普查的結(jié)果，估計自然村的數(shù)量會有大幅度下降。
我查過一些地方出臺的關(guān)于“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的村莊撤并規(guī)劃，應(yīng)該說普遍比較激進(jìn)。比如蘇北五市2019版鎮(zhèn)村布局規(guī)劃顯示，在所有涉農(nóng)縣區(qū)所轄的54921個自然村（不含城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)的村莊）中，“規(guī)劃發(fā)展村莊”只有7560個，占13.8%；搬遷撤并類村莊為14041個，占25.5%；其它一般村莊33320個，占60.7%。
而如果上來一個更激進(jìn)的地方官，不知道暫時不動的“其他一般村莊”又有多少會被拆掉。因為基于以前的回顧和最近的動態(tài)，可以說，在今天地方官們的眼里，“三家村”已經(jīng)絕對沒有存在的理由。
最后，我提出了五個問題，與大家一起討論。這五個問題我也都沒有結(jié)論，因為許多問題是很難有答案的，當(dāng)然我的討論也不是非常嚴(yán)謹(jǐn)，所以需要大家一起來探討。
第一，“農(nóng)民多占宅基地”和“空心村”是不是消滅村莊的真正理由？好多人拿這個當(dāng)作真正的理由，但果真如此嗎？如果把政策的制定和實施視為一個政治過程，通過實例會發(fā)現(xiàn)，它只是理由之一，甚至只是表面的理由之一。
為什么這么說呢？因為任何一個問題都有不同的解決方式，用中國農(nóng)大那個教授的說法是“多種比較選擇”，這就需要大家注意，最終選擇何種方式，主要取決于能夠選擇什么方式，這涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。這樣說可能有玩弄文字游戲的嫌疑，但其實是看問題非常重要的角度。在現(xiàn)有體制下，最容易采取的方式往往是最糟糕的方式。
第二，大規(guī)模、強(qiáng)制性地消滅村莊，是不是有組織的犯罪？由此造成的極大的資源浪費，是不是一種社會犯罪？許多人認(rèn)為，政策本身沒有錯，主要是執(zhí)行中的問題，太冒進(jìn)了，是“作風(fēng)問題”。如果想顯得穩(wěn)妥、保持“政治正確”，你可以這樣說。但如果把消滅村莊同有組織地侵犯農(nóng)民的居住權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和財產(chǎn)權(quán)聯(lián)系起來，就會發(fā)現(xiàn)，這樣有組織地侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為，是很容易讓人聯(lián)想到有組織的犯罪的。
進(jìn)一步說，拆掉了那么多村莊，建成了那么多所謂的新型農(nóng)村社區(qū)，卻沒有人算過資源環(huán)境賬，那它究竟消耗了多少資源、加重了多大的環(huán)境負(fù)荷？比如，鋼筋水泥結(jié)構(gòu)的住房每平方米大約需要1-2噸的建筑材料，按此折算，結(jié)論會很驚人。
第三，對這種有組織的犯罪，或者說有組織地侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為，有加以預(yù)防、制止和懲罰的制度保障嗎？有人認(rèn)為是存在的，可能是理論上的存在，但現(xiàn)實中很稀缺?，F(xiàn)實中為什么總是不能尊重“農(nóng)民的意愿”？這涉及剛才說的權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系問題。
第四，“掛鉤”政策的目的是要滿足土地饑渴，那究竟是什么造成了饑渴？能否徹底遏制狂熱的造城運(yùn)動和極端的發(fā)展主義？談?wù)撘粋€問題的時候，往往需要跳出問題本身，把它和更大的問題聯(lián)系起來。更大的問題是什么？我認(rèn)為是城市化、造城運(yùn)動，還有“發(fā)展”。講到這里，問題當(dāng)然就復(fù)雜了，但必須強(qiáng)調(diào)，狂熱崇拜城市化的問題不解決，極端發(fā)展主義的問題不解決，“掛鉤”問題和消滅村莊的問題也就難以解決。
第五，最現(xiàn)實的問題：那些長期亂來和已經(jīng)叫停的地方，已經(jīng)并將繼續(xù)造成大量的爛尾工程，農(nóng)民不知何時往何處搬，地方政府又騎虎難下。該如何收拾殘局？很多地方可能沒有答案。山東就不說了，不知道大家是否注意到河南的情況，河南省十年前推行“新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”，留下了大量的爛尾樓，到現(xiàn)在已經(jīng)有七八年時間了，也不知道是什么狀況，有興趣的朋友可以去看看，也許能夠從中找到一些答案，加深對問題的理解。
我要匯報給大家的就是這些，歡迎批評。
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