一、發揮股東大會對專職國有產權代表的制約作用
在現代企業治理理論中，西方主流理論是交易成本理論和代理理論，二者都強調所有權的重要性，隱含著監督不可行的結論，這導致西方企業治理理論的重心是激勵，即通過剩余索取權的設計實現激勵相容，使代理人與委托人利益一致，克服代理人的道德風險。非主流企業理論中英國馬丁（Martin）、帕克（Parker）和澳大利亞泰騰郎（Tittenbrun）開創了超產權理論，推崇競爭的激勵；美國拉詹(Rajan)和津加萊斯(Zingales)提出了進入權理論，重視代理人配置關鍵資源進入權的激勵；美國弗里曼（Freeman）、埃文（Evan）、布萊爾(Blair)等為代表的利益相關者治理觀及美國瓦德(Ward)、多瑪（Domar）為代表的員工治理觀，強調利益相關者特別是員工參與治理。總體而言，對企業代理人（主體是產權代表）的監督制約不重視。
我國主流經濟學家和企業管理學家關于規范國有企業代理者（主要是專職國有產權代表）行為的主要主張，一是剩余索取權的激勵，二是產權多元化的制約。但實際上，貪心者個人私利沒有止境，給予代理者部分剩余不足以遏制腐敗者的貪心；國有控股的產權多元化不會根本改變企業治理機制，如由私人控股則已不是國有企業。另外有些學者認為健全競爭性市場的約束很重要，有些學者主張實行利益相關者治理很重要。少數馬克思主義經濟學家主張國有企業實行民主管理，但對混合所有制條件下民主管理的具體方式研究非常少，也不為主流經濟學派和管理學界所重視。近年來一些學者研究了國有企業監管體制以及監事會、獨立董事、職工董事、委派會計、職代會、審計機構、國資委、股東會等機構的問題和改革對策。相比之下，學界和改革設計者對搞好國企更寄希望于企業家，而股東大會對國企領導的監督制約作用及股東大會制度改革則幾乎不被提及。
通常，國內外學界把包括國有企業在內的公司治理問題歸結為“委托-代理”和“大股東-小股東”兩個問題，而實踐中，國有企業主要的治理問題是“上級代理人-下級代理人”問題。恢復“委托人-代理人”治理，解決所有者缺位問題，最終所有者（人民群眾）應主要以股東大會或所有者大會為起點對代理人（主要是專職國有產權代表）進行監督制約。對國有企業來說，治理決定管理，相對于經理人，國有產權代表處于企業治理的主導地位，而國有產權代表發揮作用的首要途徑就是股東大會或所有者大會。
在中國，黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，國有資產監管以管資本為主，組建國有資本運營公司和國有資本投資公司。這些公司就是大股東，是所有者的代表。今后，混合所有制將成為國有企業的常態。國有股東管資本、行使權能的首要的途徑，是國有資本股權代表在企業的最高權力機關股東大會中發揮作用。
股東會或股東大會（以下統稱股東大會）應該是公司的權力中心和首要的監督制約機構。法律正確地規定，股東大會作為企業所有者的聚集合議機構，具有最終和最高的決策權，股份制企業的重大決定只能由股東大會做出，企業重要事務的決策都應通過股東會討論表決。相比股東會，董事會是執行者，是從事具體管理業務的機關。公司所有者組建董事會是為了適應公司管理的需要，根本目的是保障和增進所有者的利益。企業所有者必須防范董事會乃至經理層架空股東恣意妄為或以權謀私。董事會及其董事長的權力來源于股東大會，必須受到股東大會的控制。難以想象，除了財務投資者，真正的所有者自己出資但卻無意愿或無權力切實掌握公司的監控權。這種情形也就是公司法理論所說的股東會中心主義。
中國現行法律下的股東大會制度，是參照西方公司法制定的，而西方公司的股東基本上是私人所有者，國有股份制企業的股東則以國家或國有的機構組織為主體，國有的機構組織與私人所有者的行為規律并不相同。即使在西方，諸多學者的研究也證明，股東大會也往往被架空，例如在美國，隨著公司治理制度的演變，所有者對公司的控制權早已轉移到了內部經營者和外部監控者的手中，通過種種看似公平的公司制度以及在此基礎上發生的繁榮似錦的經濟活動，巨額財富涌向了一小撮精英分子那里。[1]把本就效果不佳的私有制的公司制度移植到公有制經濟中，更不適應國有經濟規范企業領導者行為、維護所有者權益和社會利益的需要。在國有企業，真正的所有者——人民群眾并沒有進入股東大會和企業治理，職代會和監事會似有若無，非國有的中小股東難以也無意問津企業決策和管理，出席股東大會的國有產權代表有的秉承上級官員的意志去投票，有的作為本應受到股東大會制約的董事長把自己的意志施加于股東會，出資人的許多重大權力則往往被代理者屏蔽、掌控而無法通過股東大會去行使。上述情況的結果是，雖然國有企業治理某些方面似乎在改善，但股東大會乃至公司治理的制衡制度則一直差不多是形同虛設的。
探尋適合公有制特點的國有企業（包括國有控股、參股企業）股東大會與國有資本產權代表制度，對于促使國有經濟所有者到位，促使專職國有產權代表行為合理，保證國有企業股東大會和國有產權代表的治理效能，從而推動國有企業科學決策、嚴密管理、公正辦事，保證國有經濟提高效率、健康發展、持續存在，是不可缺少的重要一環。
二、文獻述評與概念界定
國內外關于股東大會的研究很多，主要是對股東會細節問題的探討。關于股東大會的實際作用，學術界缺乏實證分析，但通常認為，股東大會是“橡皮圖章”，股東大會雖被規定為最具權力的機構，但其作用卻遠遜于董事會。
關于國有企業股東大會，較為細致全面的研究未能檢索到，一般的相關研究也不多，蔡冬林（1998）曾建議，國有獨資公司職代會應承擔股東會部分職權，[2]郭洪濤（2004）主張國家將上市公司的領導任免、經營管理與收入分配等方面的主動性表決權證券化為信托證,流通股股東購買了信托證就擁有相應的表決權，而流通股股東比國有產權代表更有責任心的；如果股東大會侵害國家利益則國家可否決。[3]
關于國有產權代表制度的研究，羅之庸（1998）曾指出，國有產權代表缺位是國有企業問題的癥結。[4]楊蓮秀（2005）指出，現行做法是董事長擔任產權代表，而董事長要聽從派出單位的意見，這破壞了董事會的相對獨立性。[5]關于國有產權代表制度改革，楊勁(1998)主張將國有資本占有權、使用權、一定的處置權和收益分配權讓給企業和職工, 每個職工代表一部分國有產權。[6]燕春、史安娜（2008）認為，可建立人民代表股東會行使國有資產出資人職能。[7]她們所說的人民代表股東會并非通常意義上的股東大會，而是代替國資委行使職能的組織，其模式中人民代表股東(委員)按傳統干部選拔模式產生而缺乏競爭性，群眾及其代表、職工都不能直接參與對企業的控制。袁碧華（2018）認為，目前產權代表的選任“黨委政府為主、履行出資人職責的機構為輔”，按黨政領導干部的標準和程序選拔，選任權配置有一定偏差；對商業類國企，產權代表的選任權應賦予更了解本領域情況的出資人機構。[8]黃群慧（2019）認為國有控股代表及其職能定位目前仍不明確、國有代表制度仍不完善。[9]關于國有控股企業股東大會與國有產權代表的關系，尚待進行專門研究。
關于國有產權代表的具體所指，過去主要指國家派到企業的領導干部或主要領導干部。1994年以后，深圳市逐漸形成了國有產權代表制度，明確了國有產權代表責任人為國有企業的董事和非公司制企業的經理。上海市從20世紀90 年代初起探索建立國有產權代表制度，2003年市國資委明確產權代表為公司法定代表人，而實踐上往往把委派的總經理、黨委書記、董事、財務總監也列入產權代表范圍。1994年國家國有資產管理局、國家經濟體制改革委員會下發的《股份有限公司國有股權管理暫行辦法》,1996年國家國有資產管理局《關于對1990年底以前向社會公開發行股票的股份制試點企業重新規范國有股權管理的通知》都規定，國有股持股單位不得委派國家股“股權代表”，個人不得以國家股“股權代表”的名義行事。1997年國家國有資產管理局、國家經濟體制改革委員會關于《股份有限公司國有股股東行使股權行為規范意見》規定，出席股東大會的國有股股東代表指國有股股東的法定代表人或國有股股東委托的其他自然人。但實際上地方政府仍往往將任免的董事等稱為“國有股權代表”，將出席股東大會的國有股代表稱為“國有產權股東代表”。進入21世紀以來，一些地方政府陸續建立了國有產權代表制度，其國有產權代表一般指委派的董事（及監事）和國有獨資企業負責人。在理論界，葉波、劉澄（2005）認為，國有產權代表是以“股東身份”行使國有產權職能的自然人，包括中間層公司和國有企業董事會中的官員，以及國資委官員。[10]袁碧華（2018）則認為，國有產權代表包括國有、國有控股參股企業中代表國有股的董監高、參加股東會會議的股東代表以及其他代表出資人權益的代表，其他代表包括總經濟師、總會計師、董事會專門委員會委員等。[8]鄭凱予（2020）認為國資委應是“全民股東的代表”。[11]
本文認為，“國有產權代表”應賦予其三重含義，其最典型的含義應是“股東大會國有股權代表”，這是狹義的含義。實際工作中的國有產權代表一般指“國有股東委派或推薦的企業領導干部”，可稱為“企業內國有產權代表”。由于經理應由董事會選聘，所以不屬于產權代表，財務負責人和董事會專門委員會委員如果由持股機構單位委派，則屬于產權代表。廣義的“國有產權代表”應包括國有資本投資運營公司負責人，國有資產監管機構負責人，乃至國家機關黨、政領導班子成員和人大相關干部，廣義“國有產權代表”可稱“國家國有產權代表”。國有資本投資運營公司負責人兼具企業內產權代表和國家產權代表的性質。“股東大會國有股權代表”可能由其他類產權代表兼任。
國有資本產權代表的代理問題，對國有產權代表的監督制約、國有產權代表的相互監督制約、國有產權代表對經理層的監督制約問題，比經理人的代理問題嚴重得多，深入的研究卻很少。學術界的相關研究最缺乏的是國有企業股東大會效能發揮及與國有產權代表制度的關系，最輕視的是股東大會與國有產權代表制度的民主性建設。
三、現行股東大會制度下國有產權代表的低效性及其影響機理
（一）目前國有產權代表治理效能的局限性
多年來，根據國家審計署發布的國企審計公告，大部分問題“屢審屢犯”，如：重大事項決策、財務管理、會計核算不規范，大宗采購和工程項目未公開招投標等，顯然，這些問題都是在主要領導掌控之下的。2016年度接受中央財政收支審計的中央企業有800多人受到處理處分，清退追回違規資金3 100多萬元。2018年國資委紀檢監察組和央企紀檢監察機構共接到信訪舉報48 465件（次），立案9 888件。新華社2018年6月20日報道，5年來對央企通過審計促進增收節支和挽回損失2.5萬億元，移送違紀違法問題線索2.35萬件。這些問題絕大部分都是國有產權代表監管不力或是直接參與、直接批準的結果。2020年8月11日公布的“華融公司”原董事長賴小民一案，賴被訴受賄、貪污17.88億余元,另外賴小民搞盲目擴張、無序經營，與同類型企業相比兩年半少賺283億元。中國國企數量僅占企業數量的0.4%，而據北京師范大學中國企業家犯罪預防研究中心統計，在企業家犯罪中，國有企業企業家腐敗犯罪次數占全部企業家犯罪的33.43%。[12]
實際上，國有企業看起來合規的決策還有更多的因素不合理，審計不能發現的不恰當投資、浪費性職務消費、資產轉移、采購回扣、后門進人、關系提拔、分配不公、利用權力為親屬或他人謀取公司的商業機會等現象多年來都比較嚴重。溫潔瑜（2017）通過暴露的腐敗案件歸納整理發現，國企腐敗主要發生于工程招投標，干部選拔任用，供應商選擇等過程，以及建設與結算挪用公款，設立“小金庫”，套取國有財產等活動中；群體化腐敗現象突出，腐敗分子組成“利益共同體”。[13]
“群體化腐敗現象突出”，說明在那些企業治理結構中的制衡機制基本上是無效的，而那些沒有暴露出腐敗問題和可能沒有發生嚴重腐敗問題的國有企業，其治理機制與暴露出腐敗問題的企業基本相同。這些問題的嚴重性還說明，代表國有資本權益、主導決策、實施監控的國有產權代表——國資監管機構官員、國有投資控股公司高管、企業董事長以及其他董事、監事等不但自身存在問題，而且沒有很好發揮對經理層和企業管理的監督制約作用。無論是“股東大會國有股權代表”，還是非控股股東，在企業戰略決策、審計質量、腐敗和隧道行為抑制、盈余管理、利益分配、中小股東利益保護等方面都難以發揮治理監督作用，股東大會更是鞭長莫及。
股東大會作為法律地位最高的企業機構，都是名義上的最高權力機關。觀察股東大會的情形，可以發現，“股東大會國有股權代表”在會議期間都不會表現出特殊的盡職情況：不會有自己的提名和提案，在選舉中沒有異議，對議案沒有反對或修改意見，對財務報告沒有質疑——一切都按事先的決定走程序，各項議案總是高票通過，至于會后股權代表是否對決策的執行進行了監督則無需披露。如果本公司董事長擔任股東大會國有股股權代表，代表國有股投出控股票，就是自己選自己，自己通過自己的提案。實際上，在股東大會之前的董事會會議上，董事們也是舉手通過自己提出的決定，自己選舉自己的職位，自己給自己制定津貼和年薪。可以說，國有企業的最大問題就是形式上掌握控制權的國有股東對企業失去控制，包括對股東大會失去控制，除了人事任免，對產權代表的作為也失去控制。
國有獨資公司、國有有限責任公司和不上市的國有控股股份有限公司、合伙制國有企業，不是沒有股東大會和股東大會國有股權代表，就是二者的治理效果同樣很低。
（二）目前國有產權代表治理效能的影響因素及機理
現行股東大會制度下國有產權代表治理效能較低，一方面的原因來源于現行國有產權代表的專職制度。
國有企業專職管理者是替代所有者行使權能的代理者。無論是“股東大會股權代表”、“企業內國有產權代表”，還是“國家國有產權代表”，以及他們的委托者，都是代理人，其監管行為的選擇偏好都會把個人利益作為目標函數的因素之一，且完全可能不把公司價值作為目標函數中的最重要變量，因為積極監督與其收入目標聯系不緊密。由于國有經濟各級委托者和國有產權代表，作為代理者，與整體所有者的利益存在重大差異甚至存在此消彼長的關系，因此，產權代表及其派遣者都存在以權謀私和不負責任的動力源。
與此同時，專職國有產權代表或代理者存在較大的以權謀私空間。首先，利益不一致的專職國有產權代表與全民財產的委托者之間存在著不對稱的博博關系。一是利益不對稱，企業產權代表可以享有博弈收益，而任命企業產權代表的官員和高層監管者不能享有博弈收益，其實施壓力約束和糾偏約束的動力就很有限；二是信息不對稱，對敏感經營信息和代理人行為信息，企業產權代表充分擁有，而國家產權代表即政府監管者就難以深入掌握，委托者層次越高越不能有效掌握，因而道德風險難控制。即使代理性委托者把國有經濟利益作為唯一的行為目標，他們相對于純粹的代理者也處于弱勢地位。此外，代理性委托人和代理人之間還存在行動不對稱和地位不對稱：產權代表可以在委托者做出制度安排后再做出行動選擇即處于動態博弈狀態，而委托者只能在代理人行動之前制定規則，實施獎懲時也不能準確知道產權代表采取了哪些行動因而只能處于靜態博弈狀態；國家委托人的威脅往往不可信，而企業產權代表消極怠工和退出博弈的威脅則可置信。其結果，無法實現委托人和代理人的博弈均衡，不能實現委托人對博弈結果的滿意，即監督制約不到位。
其次，專職官員之間熟人制衡。例如出席股東大會的股權代表或者是本企業的領導，或者是董事長或書記的熟人，作為熟人的官員,投票選擇與自己的物質利益不相關，因而作為委托機構代表的代理人可能不一定盡職制約，甚至對不當行為形成默契。國有股權代表也可能不根據公司價值最大化原則對經理層給予合理的獎懲。再次，國有大股東及其代表一票決斷。由于中小股東無力制衡，作為大股東控制人的專職國有產權代表就有了弄權的機會。
監督制約不到位的一個結果是所謂“內部人控制”，形成追求企業內部人利益最大化而侵蝕國家利益的傾向。以上情形歸納為圖1。
圖1 單一專職國有產權代表制度的低效機制原理模型（1）
現行股東大會制度下國有產權代表治理效能較低，另一方面的原因來源于國有產權代表和股東大會的具體制度及其實踐存在缺陷。在國有產權代表任職方面，對企業產權代表的選拔實行單一任命制導致買官賣官、上下級協同腐敗的現象，導致企業產權代表對領導負責的動力大于對企業績效負責的動力。企業領導干部不犯錯誤不會撤職，股東大會也沒有選舉的競爭，因而企業產權代表缺乏真正負責的壓力。許多上市公司與控股機構實際上是一個企業，自己是自己的股東，上市公司董事長一般是控股(集團)公司的負責人，這就更加沒有制約機制。此外，由誰出任股東大會國有股權代表，任職身份不確定，有時由本企業董事長代勞，股東代表失去作用。
在企業國有產權代表的權力行使方面，董事長個人決斷的潛規則和總經理個人負責制使監督制衡的目標難以落實。在股東大會制度方面，國有控股公司股東大會形式化特征比其他企業股東大會形式化更具實質性。股東大會及其代表對于監事、董事的選拔缺乏實質性權力，在“不干涉企業經營”的輿論中沒有把職工薪酬、人事錄用、采購基建、職位消費等方面的經營管理制度制定權賦予股東大會及其會議代表，有時一些股東大會的法定權力如經營計劃、財務預算、董監報酬等都未能進入股東大會議題。以上情形可歸納為圖2。
圖2 單一專職國有產權代表制度的低效機制原理模型（2）
包括股東大會產權代表在內的國有產權代表效能不理想的根本原因在于，領導干部是所有者的代表，但又脫離了所有者的直接監控。人格化的自然人所有者——社會群眾被排除在股東大會之外，當然也不能參與、更不能控制股東大會之外的企業治理，而非控股私有法人股東和社會公眾股股東邊緣化，因此，產權代表具有以權謀私、不負責任以及擴張內部人利益的較大空間。
四、公眾及其代表充當國有產權代表參與企業治理的必要性
人民群眾（包括職工在內的公眾）直接參與監管是國有經濟建立高效監督制約體系的需要。監督制約缺位是現實國有經濟存在弊端的主要癥結，而監督制約缺位源于國有資本只由國家干部實施片面性監管。實施民主決策、民主管理、民主監督才能保證國有企業監管高效、長治久安。現行法律下的國有企業股東大會表現不出對于國有企業健康發展的明顯作用，產權代表作用不理想，其根本原因在于真正的所有者沒有進入企業治理結構，而要想讓社會群眾和企業職工產權代表發揮作用，首要途徑是股東大會。社會公眾及其代表、企業職工及其代表，作為國有企業的最終所有者都應進入股東大會發表意見、質詢批評、提出議案、投下一票，構建以社會公眾代表為主、直接出資機構代表和企業職工代表為輔的三元國有產權代表制度。這對于改變國企最高權力機構股東大會“橡皮圖章”地位，抑制國有經濟腐敗不公，不可或缺。
人民群眾直接參與公有制企業治理也是國有經濟科學決策的需要。專職產權代表，尤其是主要產權代表，具有一般人性的弱點，決策時容易出現過度自信、盲目樂觀、外推思維以及主觀武斷等現象，而且內部領導班子成員難以制衡，需要有力的外部制約。
人民群眾直接“當家作主”在根本上是社會主義事業健康而持久發展的內在要求，因此，民主管理成為馬列主義與中國特色社會主義理論的重要原則。在國有經濟中，通行的規則是，國家代表全體人民行使所有權。但是，“國家”不會天然成為社會大眾利益的理想代表者。所謂“代理問題”，對公有制經濟來說，并不僅僅存在于企業層面，也存在于站在國有經濟之上的政府官員和國有經濟監管者身上，而政府官吏也存在著蛻化為官僚主義者和腐敗分子的可能性和現實性。只有人民直接管理、直接制約、直接監督，才能防止官員代理者侵占、盜賣和怠于管理人民的財產。所以，列寧對公有制經濟寄希望于所有的人都學會管理，都實際地管理社會生產，獨立地進行計算和監督。馬克思主義所主張的社會主義民主的形式與資本主義民主的形式的根本區別就在于，資本主義民主是以資本為基礎的代議制民主，社會主義民主是以公有財產為基礎人民直接管理的民主。馬克思指出，在新社會，社會經濟管理的發展方向是人民管理制。列寧反復強調，“真正實現大多數人享受的民主制度，使大多數人即勞動者實際參加國家的管理”。[14]“需要建立由群眾自己從下面來全面管理國家的制度”，[15]“只有當全體居民都參加管理工作時，才能把反官僚主義的斗爭進行到底，直到取得完全的勝利”。[14]鄧小平也提出，“保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權和各項企業事業的權力”。[16]習近平指出，要“讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子里”。[17]“保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務。”[18]構建國有企業股東大會群眾為主體的三元代表體制，應該成為國有經濟民主管理的首要途徑。
馬克思主義公有制管理原理是超越委托代理思維的，社會主義公有制的本性要求企業治理超越“委托-代理”模式。社會主義公有制治理理論，應是“超委托代理理論”，即委托者不能是單純的委托者（甚至連委托的地位也沒有），必須和代理者一起成為社會主義事業的直接管理者。
人民群眾直接參與國有經濟治理也是社會公眾所有權的要求。人民群眾是公有財產的所有者，而所有權的實際意義首先要體現在權力的行使上，股權則是股份制企業所有權主體能動地行使權利的基本形式。人民群眾只有分享公有權的具體權能，最終控制制度創立權、經營管理權、收益分配權、資產處置權和監督制止權，才能使國有經濟體制符合公有制的本性。近年來，一些人認為股份制公司法人財產制度的建立使國有企業的性質已不再是全民所有制了，但實際上，我國憲法正確地規定，財產屬于國家所有，即全民所有，物權法也有同樣的規定。所以，人民群眾不但有資格監督管理本企業的國有財產，也有資格參與監督管理全國人民的財產。確立國有企業，以股東大會為基礎的企業治理中的公眾、職工、領導干部三元代表體制的改革方向，需要深刻認識民主管理與“維護社會穩定和執政黨領導”的關系。
民主監督和民主制衡對于反腐敗的極端必要性，雖然社會各界完全認可，但在研究國有經濟監督制約措施的改革時，卻為各種思路所回避，在實踐上也難見有力度的措施推開，原因是什么？可能的原因只能是：企業不愿推進，頂層設計謹慎。為什么設計謹慎?可能的原因只能是擔心競選式的“大民主”將影響社會穩定和執政黨的領導。人們可能認為，沒有上一層級對下一層級的逐級嚴格控制，將難于應對社會成員的非穩定行為，或不利于貫徹執政黨或領導者的政策和意圖。
確實，在私人資本控制世界政治、經濟和輿論陣地的情況下，在公有制國家經濟與社會領域因改革不到位而存在不少弊端的情況下，國家機關競選式民主非常有可能使社會主義制度遭到毀壞。但問題是，國有經濟民主并不需要政治自由競選的民主，社會主義民主制度中群眾在經濟方面的直接監督權和決策權，以及產權代表之間的相互制約，并不取代執政黨在政治方向、國家政權、經濟制度和軍事治安的領導權，在國有企業，也不會否定黨組織在政治方向、監督制約、決策引導、專職產權代表選拔等方面的主導權和關鍵問題的一票否決權；而如果我們不在基層單位和中間監管層確保權力制約，不能充分實行基層民主、經濟民主和所有者民主，社會主義事業終將走向低效、腐敗和不公，使社會從上到下喪失公有制的道路自信。
公有制經濟尤其是國有經濟健康發展并持續贏得社會信任是共產黨執政的邏輯基礎和經濟制度基礎，而民主決策和民主監督是公有制經濟健康發展和樹立威信的根本保證，從而也是堅持共產黨領導的長久保障。由于“國家”和企業中的代理者不會天然成為群眾利益的理想代表者，所有者代表的監督效果無法和所有者親自監督相提并論，沒有人民群眾的直接到場，國有經濟中的腐敗行為以及損失浪費、特權膨脹、辦事不公等弊端就不能得到根本遏制。在只有集中沒有民主的情況下，杰出歷史人物(如斯大林)可以依靠自己的威信和能力控制腐敗退化的蔓延，然而，反蛻化的努力如無制度保證，一旦接班人弱勢(如馬林科夫)，或戰略定力不足的人(如赫魯曉夫)得志，原有制度格局將受到沖擊，異化變質就將較大面積發生，一旦庸人政客、官僚腐敗分子、機會主義分子(如勃列日涅夫)掌權，官僚腐敗勢力就會逐漸變得尾大不掉。如果官僚腐敗等弊端長期得不到有效遏制，大家就會認為——戈爾巴喬夫、雅科夫列夫、葉利欽等黨的“一把手”和國家領導人就是這樣認為——共產黨一黨執政解決不了官僚主義、異化等問題，因此連黨的“一把手”都會決意推翻或放棄黨的領導。腐敗不公也是民運分子、資產階級自由化分子和資化派泛濫的土壤。另一方面，民主基礎不足的領導地位，韌性不足、剛性有余，具有脆弱性，保持社會穩定和執政黨長久領導的深厚基礎是廣大人民群眾的內心支持，軍隊也是人民群眾的一部分。群眾的民主權力，影響到現代社會的凝聚力，一般人往往把現行社會弊端錯誤地理解為基本制度的必然產物，并潛移默化影響到他們對領導層的態度。至于腐敗精英，他們或者期望在共產黨領導下以權謀私，或者期望走向資本主義社會，以便名正言順地成為富有者并傳子傳孫、更方便地奢侈腐化，因此絕不能成為堅持四項基本原則的依靠力量。蘇共被推下臺，平日受到官僚主義控制、欺辱和目睹社會不公正的億萬群眾和黨員無動于衷，蘇聯解體時，副總統、部長會議主席、國防部長、國防會議第一副主席、內務部長、克格勃主席等八名平時具有強力控制權的核心領導人加在一起，也控制不了軍隊和平日被允許作威作福的各級官吏，反倒葉利欽赤手空拳振臂一呼，群眾跟隨其走上街頭并決定結局。因此，平時的穩定，預防不了特殊情景下比如經濟混亂時刻覆水難收。黨的領導與人民民主相結合，是中國特色社會主義的重要原則。構建黨的領導與人民民主之間的有機對接機制，構建社會穩定與民主管理相互促進的作用機制，是共產黨人不容回避的歷史課題。
五、包括職工在內的公眾充當產權代表參與企業治理的途徑與可行性
筆者設想，在國有經濟中更新股東大會制度，建立開放性、直接性、群體性、競爭性的“所有者（股東）大會”制度。具體做法是：①社會公眾國有產權代表和職工國有產權代表可由人大組織遴選。社會公眾國有產權代表自愿報名，由社會公眾、 企業職工和小股東網絡投票選舉產生，人數應較多，可給予一定的工作補貼；職工國有產權代表自愿報名、群眾推薦和黨組織推薦相結合，不指定候選人而由職代會直選產生，人數應不少于職代會代表。②包括國家在內的國有股控股機構委派的股東大會產權代表只掌握提案權和監督權，不行使表決權，國有股的表決權一部分交給社會公眾國有產權代表，一部分交給職工國有產權代表。③群眾產權代表可以聯名在股東大會上提出議案。④除相對固定的非專職群眾產權代表，即公眾國有產權代表和職工國有產權代表參與股東會的討論和表決外，還應設置企業管理網絡平臺鼓勵群眾隨機參與股東大會討論乃至日常討論。⑤群眾國有產權代表除有權會前閱讀股東大會議案的細節材料如決策的可行性研究報告，閱讀公司財務會計報告，還有權到企業巡視投資項目、生產管理、營銷流程、科技創新、人員錄用、干部提拔、薪酬分配、資金運用、財務賬目等方面的制度與做法，接受匯報，提出質詢，在網絡平臺和股東大會進行討論，并提出正式建議，由企業領導答復。這類似于人大代表，并不是只有在開大會那天才發揮作用。
國有企業以所有者（股東）大會為中心的公眾及其代表、職工及其代表、專職國有股權代表三元代表參與企業治理的管理體制，可表示為圖3（箭頭代表監督制約方向）。
圖3 國有企業所有者超代理治理結構
在改革的具體設計方面，不同類型的國有企業需要不同的產權代表監管與被監管制度設計，例如，基礎設施、公益事業、制造、采掘、交通運輸、房地產、農業、商業、銀行、保險、證券等不同行業的企業經營管理形式既有共性，又各有特點，其產權代表治理模式也必須既遵循一般原則，又有所區別對待。比如可以設想，國有商業銀行似可采取如下的產權代表治理模式（見圖4），其中主要的改革建議為，成立隸屬于人大的國有金融監管委，商業銀行分行設監事會、支行設監事，地位在行長之上，黨委會和監事會領導人事薪酬委員會與審計監察部等，理想的模式應選舉產生職工管理委員會。
圖4 國有產權代表視角的國有控股商業銀行監督制約制度框架構想
注：黑體字為國有產權代表所在機構，粗箭頭表示國有產權代表的監督制約作用，細箭頭表示國有產權代表所受到的監督制約和其他監督制約，雙向箭頭表示相互制約。
對于國有經濟民主管理，國內外學術界大多持“無法實現”的看法。人們通常認為，“人民”是一個集合體，無法作為獨立的主體行使權力，所以人民作為所有權主體無法行使所有權，甚至認為“全民所有”只是一個財產所有制的表述而不是所有權形態。[19]人們據此得出結論：對于國家所有制，只能由國家作為產權主體代表人民行使所有權。西方經濟學進一步認為，國有企業產權不清晰、所有者缺位與監督搭便車，必然無法形成有效的約束、監督機制，造成代理成本高、“預算軟約束”等弊端，因而必然是低效的，甚至會陷入資產濫用的公地悲劇。
實際上，“人民”不是鐵板一塊的集合體，而是獨立的個人組成的集合體，人民的組成部分，完全有辦法作為獨立的主體行使所有權，群眾及其代表參與國有企業股東大會、承擔國有資本產權代表職能，就是一種可行的途徑。因此，所有者完全可以不缺位。國家所有權不僅本來就清晰，而且還可以把監管性財產權力清晰到具體的所有者頭上。民主管理在南斯拉夫企業、以色列吉布茲、日本山岸會的公有制經濟和國際上的合作社中得到了完全成功的實踐。
搭便車問題更不是必然的和不可改變的。西方理論認為公共財產所有者在監督問題上會搭便車，不會參與監督活動，而事實上，眾多的社會公眾當中總會有一部分人會懷有志愿情懷、公正沖動以及參與興趣，而大眾監督只要有少數人不搭便車就夠了。行為經濟學指出，人類不僅追求自身利益，心理中還有利他、忠誠、公平和奉獻社會的空間。實際上，慈善、公益、捐贈、付出、志愿者工作、意見表達等不搭便車的現象層出不窮。關心國有企業的公眾和職工也不會太少，一定會有許多積極分子，包括中小股東，愿意承擔國有資本產權代表職能。移動網絡的發展使監督時間和監督經濟成本極大降低，有參與志趣者不會計較小量時間付出。
六、包括職工在內的公眾作為國有產權代表參與企業治理的有效性
社會公眾及其代表、企業職工及其代表參與股東大會、并以國有產權代表身份直接參與企業治理，不僅可行，也一定能克服專職國有產權代表的局限性。從股東大會角度突破現有國企治理基本框架，推進企業民主管理，可以構建嚴密的決策體系和完整的監督體系，極大壓縮企業種種不合理現象的空間。
所有者親自監督制約與所有者代表監督制約其機制決然不同。首先，代理者永遠無法實現激勵相容，而所有者天然存在激勵相容。西方企業治理對策理論重點探討如何使代理者激勵相容，即力圖使代理者與所有者利益一致。由于代理者的利益總是整體利益的一部分，企業中的代理者總是有可能從整體利益中在個人激勵利益之外攫取非正當個人利益，國家機關中的代理者則很難獲得個人激勵超額利益，激勵相容都很難實現。但是，群眾個人無法利用權力從整體利益中謀取私利，而代理者謀私行為造成整體利益受損意味著群眾本人也有損失，即個人利益與整體利益完全一致，因而人民群眾作為所有者與國有經濟利益天然相容，最易發出與國有經濟利益一致的聲音。一些國有企業高收費、高薪酬、高職位消費持續30來年，社會反對聲從未停息，但代理者多個綜合性部門，多個行業主管部門，都是無動于衷，似管非管或者默許，凸顯代理者和所有者態度明顯不同。其次，代理者監督不適應監督制約行為的沖突特性，而人民監督卻能適應。與其它工作不同，具有沖突特性的監督制約行動不僅要付出勞動時間，更要付出人際關系成本，而且具有多種利益風險，個人以此獲得的邊際收益卻接近于零，而回避監督制約卻幾乎不用、也不便承擔什么責任。與代理者監督制約不同，民主管理多以集體投票的形式出現，在發言的情況下也不一定需要顯示個人身份，匿名質疑或舉報更不存在個人沖突，社會公眾中愿意顯示身份實施監督制約的人也與被監督者存在較大距離，這些情況會極大緩解監督制約行為的難度。最后，上一級代理者往往愿意給下一級代理者留有非正當用權的空間，而群眾及其隨機代表卻不會這樣做。官員制定制度，只有留下空間，自己才能通過下級或自身直接謀取私利，例如安插私人、大吃大喝、報銷費用、尤其是通過“打招呼”為人謀利益，如各行業諸多評審都是關系泛濫但都不實行雙向匿名評審。與上不同，大眾監督完全沒有容忍腐敗的動機。
根本改造國有企業股東大會制度，落實馬克思主義關于公有制經濟由社會成員直接管理的思想，讓人格化的所有者“全民”走進股東（所有者）大會以及企業，可以實現群眾代表與專職代表間的博弈均衡。群眾國有產權代表切實有效的具體機理包括：
一方面，群眾作為所有者充任產權代表相比專職產權代表具有巨大的優越性：①群眾產權代表尤其是公眾代表不是代理者而是純粹的所有者，與所有者整體利益一致，沒有代理者按私利決策的動機和空間，這將改變代理者監督代理者的尷尬狀況；②群眾或其代表參與專職代表選舉，是最終所有者充任直接委托者，約束動機可靠；③職工及其代表了解企業經營管理要害信息，可以實現合理的監督制約；④公眾及其代表不是領導的熟人同事，將不會擔心監督制約會得罪領導；⑤社會志愿者（可匿名可公開）發表意見或參選代表，將消滅上下級之間私相授受、一團和氣和上級非善意干預等現象；⑥群眾獲取大股東投票權可以改變控股股東一票獨斷的局面，鼓勵中小股東參會投票、參與制衡，比混合所有制能起到更有力的制約作用；⑦社會公眾代表可以克服企業的集團利益傾向，抑制分配水平過高的問題。另一方面，群眾充任國有產權代表，可以有力克服股東大會和產權代表具體制度的局限性：⑧群眾代表不由上級官員委派，專職代表受群眾選票制約，專職代表決策也受群眾制約，就難以服從上級官員的腐敗要求；⑨三元代表所有者大會選舉董事監事等專職國有產權代表，可以打破鐵交椅；⑩群眾代表和出資機構派遣的股東代表分離，董事長不能掌握本企業國有股投票權；?企業管理和所有者大會設置網絡社區平臺，信息充分公開并充分討論，有力封殺官員產權代表以權謀私、不負責任的空間；?群眾代表匿名表決可以改變企業領導班子中主要領導個人意志主導一切的狀況。
以上機制可以有效控制國有企業不科學決策、不正當決定、不合理辦事的權利空間，最大限度保護所有者利益，提高企業經營管理效率。社會公眾和企業職工充任國有產權代表的高效機制模型可見圖5。
圖5 公眾和職工國有產權代表制度的高效機制原理模型
確立符合全民所有制本性的國有企業產權代表理論——國有經濟超委托代理理論和三元群體國有產權代表制度，最終委托人與各級代理人共同參與國有經濟決策，與最終代理人共同管理企業，直接監督制約各級代理人，必使國有經濟治理走向新境界。
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當代經濟管理.2021,43(09)
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