糧食安全戰略是美國的戰略武器

　　美國是世界上最大的糧食生產國和出口國，也是世界上提供糧食援助最多的國家，提供的糧援總額占到全球糧援的57%。多年以來，美國一直把糧食問題和糧食援助政治化，其糧食戰略對世界糧食安全影響甚大。

　　糧食安全戰略是美國穩固國際領導地位，維護霸權利益的有力武器

　　糧食是一種具有戰略意義的特殊商品，是事關國家獨立、政治穩定、經濟發展和社會和諧的戰略物資。鑒于糧食的戰略性、基礎性和特殊性，美國學者萊斯特·R.布朗教授認為，糧食安全是國家安全戰略的重要組成部分，當今世界應根據糧食短缺狀況而非軍事沖突來重新界定國際安全問題。因此，糧食不僅是一個重要的經濟問題，更是一個重要的政治問題，它與國家的國際地位和國際影響力密切相關。

　　從國家利益和自身利益考量，美國將糧食戰略品的屬性上升為糧食霸權的屬性。美國國務卿基辛格曾經提出：“如果你控制了石油，你就控制了所有國家;如果你控制了糧食，你就控制了全人類”。在糧食短缺或糧食危機時，誰擁有糧食及糧食銷售的控制權，占據世界糧食市場的壟斷地位，誰就擁有充分的發言權和決策權，就掌控著世界經濟體系的主導權和領導世界的主動權。

　　“二戰”前，美國以糧食充當霸權武器已經初見端倪。根據1941年3月“租借法案”規定，美國向它的盟國提供了大量的農產品援助。該法案擴大了美國的勢力范圍，確立了美國在戰后世界中的領導地位。“二戰”結束后，美國歷屆政府一直力圖借助糧食援助，與蘇聯展開全方位冷戰，開辟國際市場和投資途徑，積極擴展其在海外的政治影響，維護其霸權利益，增強美國在世界上的影響力。尼克松在任期間，將對外政策的重點由操控武器市場轉向操控糧食和石油市場，由此，糧食和石油成為美國國家安全戰略的中心。

　　冷戰后，蘇東國家政治演變、許多發展中國家社會動蕩相繼出現。在此背景下，繼美元霸權、石油霸權之后，美國又壟斷了糧食霸權，糧食援助成為美國爭奪國際勢力范圍、干涉別國內政的重要政治手段。進入21世紀，糧食安全問題愈加凸顯，短短10年內已經爆發了數次糧食危機，2007–2008年的糧食危機更是引發了印度、孟加拉國、印度尼西亞、埃及、墨西哥等10多個國家騷亂、暴亂的發生和蔓延，對海地和馬達加斯加政府的倒臺也起到了推波助瀾作用。在這些國家暴亂和社會動蕩的背后，美國糧食霸權武器的推動作用不可小視。這一時期，美國把糧食霸權、美元霸權、石油霸權三者有機結合起來，形成了一個以貨幣金融霸權為核心，以綠色革命與轉基因革命、新能源革命為戰略雙翼的“三位一體”糧食霸權戰略體系，糧食與美元、石油等經濟戰略武器交互使用，彼此促進，這個戰略不僅助力美國重塑世界政治、經濟格局，也助其不斷鞏固世界領導地位。

　　糧食安全戰略是美國拓展國家戰略利益的重要工具

　　前美國國務卿基辛格認為，糧食是一種“重要的，甚至根本的成功手段”，對美國的對外政策很有好處。1947年，杜魯門政府通過第四點計劃對發展中國家進行技術援助，納爾遜·洛克菲勒家族的國際基本經濟公司以推動發展中國家農業升級為名，謀全球性農業技術壟斷之實，加劇了世界對美國農業技術的依賴和依附，為美國推行擴張性糧食戰略奠定了基礎。出于冷戰需要，1954年美國國會在《農業貿易促進與資助法案》(也稱480法案)中明確提出了“要最有效地利用剩余農產品促進美國的外交政策”的政策目標。1974年，基辛格《國家安全研究備忘錄第200號：世界人口增長對美國國家安全和海外利益的影響》中提出，糧食援助是“國家權力的工具”，可被用來實現美國的戰略利益，確保美國獲取戰略資源。他認為應對糧食援助實行配給限額，以“幫助那些未能或者不愿意控制人口增長的國家”。

　　美國把糧食援助、商業出口或糧食禁運作為拓展國家利益手段的主要表現有七個方面：一是以糧食援助換取他國在政治、外交和經濟貿易上的讓步;二是遏制或打壓其他國家的發展，以免挑戰美國的領導地位;三是獲取美國所需要的礦物資源和能源等戰略資源;四是操控糧食出口價格增加外匯收入;五是影響其他國家在聯合國等國際組織中的投票表決權;六是在民主、人權問題上向他國施壓;七是贏取對美國軍事行動的支持。

　　在20世紀50年代，國際上共發生了10次糧食禁運，其中8次是美國為維護國家戰略利益而發起。1949年新中國一成立，美國就對中國實行包括糧食在內的全面封鎖和商品禁運。1965–1967年，肯尼迪政府對印度采取限制出口糧食的政策，最終迫使印度改變其反對美國入侵越南的外交政策。在尼克松和福特總統執政期間，美國外交越來越頻繁地使用糧食援助這一武器來達到其政治目的。1972年和1973年，在480法案計劃補貼的產品中，70%被用于南越和柬埔寨的戰爭經濟。1974年9月，美國以向陷入經濟困境的埃及提供10萬噸糧食援助為條件，迫使埃及薩達特政府做出政治讓步，恢復兩國由于1967年“六日戰爭”而中斷的關系，無奈接受了美國的中東和平計劃。20世紀90年代以來，為了鞏固美國在中東地區的戰略利益和確保石油安全，美國大幅度增加了對中東地區國家的糧食援助。

　　進入21世紀，美國還不斷強化糧食作為國際競爭格局中，國與國之間利益博弈重大籌碼的作用，主要表現在三個方面：

　　一是糧食戰略能源化。面對世界不斷增加的糧食需求，美國通過生物燃料計劃，改變部分糧食的基本用途，加劇糧食供求矛盾，提升糧食的戰略地位，推動糧源爭奪戰升級，威脅世界糧食安全和政治穩定。

　　二是糧食戰略跨國公司化。目前，國際糧食市場被高度壟斷，四大跨國糧商控制了世界糧食交易量的80%，其中前三位的米德蘭、邦吉、嘉吉公司都是美資。美國借助跨國公司的力量，利用WTO自由貿易體制，通過高補貼政策、高技術支撐、高資本控制、高市場操縱等手段，控制相關國家的產業布局、糧食生產收儲、加工、流通等重要環節，依靠其在生物技術上的領先優勢，壟斷種子生產銷售，威脅其他國家的糧食生產能力和經濟發展，操縱糧價作為轉嫁經濟危機和打擊新興經濟體的最有效手段。因此，美國學者蘇珊指出，美國以糧食為武器，摧毀了第三世界國家的自給自足的糧食生產體系。

　　三是糧食戰略金融化。為了在金融危機的背景下維護美國和美元的主導地位，奧巴馬政府通過量化寬松、美元貶值和控制糧食期貨市場等措施，構建了糧食市場與貨幣市場、外匯市場、期貨市場、衍生品市場聯動的復合金融體系，擴大了傳統金融市場的外延和內涵，糧食“金融化”趨勢愈發明顯。這不僅無形中推高了國際糧價，攫取糧食市場的壟斷利潤，改善美國的貿易逆差，消減財政赤字，而且借機強化了美元的主導貨幣地位，輸出金融風險，助推了發展中國家輸入性通貨膨脹，加劇了收入不平衡，增加了糧價波動風險，引發糧食金融危機，加大了他國的政府治理風險，而美國則借此坐擁壟斷全球糧食市場所帶來的地緣政治和幣緣政治的風險收益。

　　糧食安全戰略是美國推進民主、推廣“普世價值”的有效途徑

　　從建國伊始，美國就把推進民主和推廣“普世價值”視為“一種無形的國家利益”和“軟實力的重要源泉”而予以高度重視。美國作為世界上的主要糧食輸出國，以糧食為武器推進民主化主要可以劃分為一戰時期、冷戰時期、后冷戰及21世紀初期三個階段。

　　在一戰時期，美國主要采取了兩個基本對策：一是把糧食作為打擊其他意識形態和政治制度、扼殺社會主義運動、迫使一些國家放棄對共產主義的追求、要挾和控制有關國家的銳利武器，試圖把威脅到資本主義制度存在的共產主義新生政權消滅在搖籃中。

　　二是從經濟上援助歐洲資本主義國家，在自由資本主義原則之上重建歐洲，幫助它們消除內部不穩定因素，以防革命從內部爆發。一戰剛剛結束，為在歐洲建立符合美國國家利益的代議制民主政體，美國以糧食救濟為反對布爾什維克主義擴張的有力武器，通過糧食外交、糧食封鎖的方式，顛覆了匈牙利庫恩·貝拉政權并力圖顛覆蘇俄政權。1919年初，在停戰清算期間，為防止布爾什維克主義的蔓延危及歐洲，美國盡其最大努力扶植歐洲所謂“民主力量”，威爾遜總統和糧食總署署長胡佛極力為取消對德國的封鎖進行游說。糧食外交在德國取得了比較理想成效的同時，胡佛對東歐一系列新興獨立國家如波蘭、捷克、芬蘭以及波羅的海等國展開了大規模的糧食救濟。

　　冷戰時期，穩定西方陣營、遏止蘇聯共產主義的擴張和爭奪第三世界國家成為美國糧食安全戰略的中心任務。冷戰結束初期，時任美國國務卿馬歇爾提出，“為了防止窮國的無產階級起來反對資產階級”，糧食是外交政策的重要因素。因此，20世紀50年代中期，馬歇爾計劃重點從兩個方面加強糧食援助：

　　一是把西歐作為防止蘇聯領土擴張和西方國家中共產黨人獲取政治利益的堡壘，加強資本主義對抗共產主義的力量，馬歇爾計劃對歐洲的援助中25%是通過糧食援助進行的。

　　二是把南越、柬埔寨、韓國、臺灣等東南亞、東北亞的國家和地區作為重點。截至1973年，美國糧食援助的50%集中在南越、柬埔寨。

　　1954年美國國會通過了帶有強烈的冷戰遏制色彩的480法案，這是指導美國糧食援助的第一個法案。其時的艾森豪威爾總統在簽署該法案時曾表示“該法為美國農產品永久性擴張，為美國及其他國家的長久利益奠定基礎。”糧食作為進步計劃是該法案的四個主要內容之一，旨在通過糧食援助幫助受援國加快民主化改革進程。法案中明確規定禁止向蘇聯和“由控制世界共產主義運動的外國政府”等非“友好國家”輸出糧食。1966年和1968年該法經再次修正之后，還被稱為“糧食換和平計劃”，這是美國進行糧食援助的最重要的載體，1954年以后美國幾乎所有的糧食援助依據該項法案規定的貸款獲得資助。為了在冷戰背景下爭取許多新獨立的欠發達國家支持，美國通過480法案向非洲、拉美和印度等具有重要戰略地位和“防止共產主義進攻和顛覆的關鍵性的前沿防衛”的欠發達國家和地區援助了大量糧食。援助旨在增強它們對共產主義的“免疫力”，引導這些國家走資本主義的發展道路，遏制共產主義在全球的蔓延。為強化對中國的封鎖與孤立，維護西方民主制度、遏制“共產主義威脅”，肯尼迪政府借口中國支持越南“侵略”，誣稱加拿大迪芬貝克政府與中國的糧食貿易是與敵對國家的貿易，美國悍然動用《美國與敵對國貿易法》，不斷向加拿大施壓，要求停止貿易，公然侵犯加拿大主權。1970年美國停止向智利出口糧食，迫使剛上臺的馬克思主義者薩爾瓦多·阿連德下臺。1991年蘇聯解體前后，美國為了鼓勵戈爾巴喬夫的新思維和民主化傾向，把糧食作為促使蘇聯和平演變的重要工具，向其提供了大量糧食援助。1990年的美蘇首腦會議，布什送給戈爾巴喬夫的兩份禮物之一就是新的五年谷物交易協定。這項糧食協定雖然對于戈爾巴喬夫解決國內經濟改革問題并無助益，但是對于戈爾巴喬夫樹立在國內的權威與地位，對于蘇聯推進民主體制改革意義非常。

　　冷戰后，借助于對糧食產品的控制權，美國以糧食援助為誘餌，將援助與“美式民主”掛鉤，對朝鮮、伊拉克、拉美等發展中國家進行政治要挾，迫使這些國家接受美國的民主制度和價值觀。為了使朝鮮放棄核戰略，進行和平對話，穩定朝鮮半島和平，以美國的民主和吸引力促進朝鮮的對外開放，克林頓政府從1996年改變對朝政策，加大糧食援助力度。從1996年到2002年朝核危機爆發為止，美國共向朝鮮提供了220萬噸、價值8億多美元的食品援助。“9·11”事件后，小布什政府把朝鮮列為邪惡軸心國，對朝外交政策轉為強硬，糧食援助逐漸減少。2004年10月，小布什總統簽署了《朝鮮人權法案》，以正式法律制度的方式明確規定了把朝鮮的人權狀況與糧食援助掛鉤，2010年天安艦事件后，奧巴馬政府中斷了對朝鮮的糧食援助。在伊拉克重建過程中，糧食援助同樣對美國推進美式民主、維護政權穩固發揮了重要作用。

　　綜上所述，盡管美國的糧食援助和糧食外交名義上奉行人道主義政策，以維護世界和平與穩定為宗旨，以促進受援國家經濟社會發展為目標，但究其根本，糧食援助是美國實現國家利益的外交政策的重要組成部分，把糧食援助政治化并以此作為維護世界霸權武器，是美國糧食安全戰略的實質。

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