《立法法》修訂與仇和現(xiàn)象

　　3月18日，修訂后的《立法法》全文公布。如果在15年前出臺《立法法》時提出的“法制不統(tǒng)一”問題能夠早些解決，是否還有仇和的“明星官員”之路和一朝“落馬”?

　　在中國“兩會”落幕、《立法法》修正案通過之后幾個小時，曾經(jīng)的明星官員，云南省委副書記仇和就被公布“接受組織調(diào)查。”

　　對于以“大膽改革”、敢闖敢干而成為“明星官員”的仇和來說，在他秉政期間大拆大建、鐵腕治吏，大力推行市場化甚至私有化時，如果眼睛里有《立法法》、腦子里繃著一根弦，出臺的相關(guān)文件和制度都能嚴(yán)格遵循《立法法》規(guī)定的話，他的命運(yùn)是否會有所不同呢?

　　仇和身上的違法改革者印記

　　《立法法》修正案的通過與仇和落馬之間，就這樣在無意間發(fā)生了微妙的聯(lián)系。仇和雖然施政有“個性”，但其為官卻也有“共性”。這個共性，表面上是幾乎所有發(fā)展中國家所面臨的共同難題：在法律不健全、不完善的情況下，敢闖敢干敢革新，雖然出政績，能升官，但也可能會踩上法律的紅線，甚至違法亂紀(jì)、身敗名裂;而如果不闖、不干、不試驗(yàn)，就可能淪為庸官，雖然穩(wěn)當(dāng)，但也可能不出政績，風(fēng)評差、升官難。“守法”與“有為”之間，頗為兩難。

　　而實(shí)際上，曾經(jīng)的“能員干吏”落馬，從根本上反映的是中國的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的框架及治理結(jié)構(gòu)的特征。

　　在反思自己所作所為時，曾經(jīng)有落馬官員說自己在位時，從來沒有感受到組織的存在。這正是因?yàn)槿涡缘臋?quán)力沒有得到有效的監(jiān)管。有些位高權(quán)重的官員，尤其是一把手，不僅凌駕于法規(guī)制度之上，還凌駕于組織和“班子”之上，能夠無視憲法和上位法律，發(fā)布政令、出臺制度，任意揉捏公民權(quán)利，甚至羞辱罷黜同僚。有人可能感受不到“組織”的存在，但是誰能夠感受不到組織的“領(lǐng)導(dǎo)干部”的存在呢?但反諷的是，在這樣的官僚結(jié)構(gòu)下，也的確有官員，如果不對其調(diào)查，就尸位素餐、因循茍且。而改革作為對利益的分配調(diào)整，有時候也的確面臨重重阻力。于是，改革與法治之間恩怨累累，改革者本人也風(fēng)險巨大。

　　而這個問題，實(shí)則是在15年前《立法法》草案公布時就已經(jīng)討論很久的問題。

　　2000年《立法法》制定，時任全國人大常委會法制工作委員會主任顧昂然在《關(guān)于<中華人民共和國立法法(草案)>的說明》(簡稱“立法案說明”)中指出：

　　在實(shí)際工作中也存在著一些問題，主要是：有些法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容超越 了權(quán)限;有些法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定同法律相抵觸或者法規(guī)之間、規(guī)章之間、法規(guī)與規(guī)章之間存在著相互矛盾、沖突的現(xiàn)象;有的質(zhì)量不高，在起草、制定過程中，有的部門、地方存在著不從國家整體利益考慮而為部門、地方爭局部利益的傾向。這些問題在一定程度上損害了國家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，也給執(zhí)法造成困難。因此，需要根據(jù)憲法制定立法法，對法律、法規(guī)以及規(guī)章的制定作出統(tǒng)一規(guī)定，使之更加規(guī)范化、制度化。

　　如果將《立法法》2015年的46個修正案與2000年的“立法案說明”相對比，就會發(fā)現(xiàn)，目前《立法法》修訂中“稅收法定”“規(guī)范授權(quán)立法”等幾個亮點(diǎn)，不過就是對后者的回答。也就是說，跨越了15個年頭，從根本上說，《立法法》修正案解決的也許主要還是15年前制定《立法法》時所面臨的那些問題。

　　這些問題，如果用法言法語來解釋，就是“提高立法質(zhì)量和立法效率，維護(hù)國家法制統(tǒng)一”;而一旦將其放置到當(dāng)前的大背景之中，要解決的就是“權(quán)力任性”、“立法與改革相銜接”的問題。本質(zhì)上講，《立法法》就是要在“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”的同時，解決“權(quán)力任性”的問題，從而協(xié)調(diào)改革與立法的關(guān)系。這也正是《立法法》在當(dāng)前修改所要解決的真問題。

　　改革史伴隨的也是不少官吏的“違法”史

　　改革從來都是有風(fēng)險的，一是改革失敗的風(fēng)險，二是法律和政策不確定給改革者帶來的風(fēng)險。如何為改革先行者們服下定心丸，鼓勵其勇于探索解決改革路上出現(xiàn)的問題;同時又要約束改革實(shí)踐者們的行為，避免其利用改革謀取私利，一直是改革過程中的大哉問。去年“兩會”上，最高人民檢察院檢察長曹建明2014年3月10日在做最高檢工作報告時指出，要穩(wěn)妥處理改革中出現(xiàn)的新類型案件，正確區(qū)分改革失誤與失職瀆職、改革探索出現(xiàn)偏差與鉆改革空子實(shí)施犯罪等界限。

　　但在很長一段時間里，由于法律法規(guī)的不健全和不完善，不僅老百姓不知道，就連官員也不知道自己的行為是合法還是非法。某種意義上說，改革一開始就是從對現(xiàn)行法律的突破開始的。1978年，今日著名的小崗村，18位村民冒著極大的風(fēng)險，以托孤的形式，立下生死狀，在土地承包責(zé)任書上摁手印;20世紀(jì)90年代，蘇聯(lián)解體，東歐突變，一堆“倒?fàn)?rdquo;涌現(xiàn)，有些發(fā)財了，有些卻被以“投機(jī)倒把罪”判刑入獄了。不僅普通公民如此，甚至國家機(jī)關(guān)也是如此，1988年之前，憲法規(guī)定土地不得買賣、出租，但深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)卻突破了憲法，將土地使用權(quán)出租;而在1982年憲法公布實(shí)施之前，1978年憲法并沒有賦予全國人大常委會立法權(quán)，但由于改革開放的實(shí)際需要，在未經(jīng)修憲或者釋憲的情況下，全國人大常委會在4年間出臺了11部法律。

　　國家領(lǐng)導(dǎo)人也不例外，1982年憲法最初明確規(guī)定實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)，直到1993年修憲才寫入社會主義市場經(jīng)濟(jì)，但在此之前，國家領(lǐng)導(dǎo)人便多次提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是“建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)”，顯然也是違憲的。為了解釋這種情況，有學(xué)者提出了“良性違憲”的理論，在法學(xué)界引發(fā)熱議。

　　而這種情況并未隨著進(jìn)入新世紀(jì)而在實(shí)踐中得到真正解決。實(shí)際上，違法改革仍然在不斷出現(xiàn)。一系列環(huán)保法律早已通過，但地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)字好看，遇到法律繞著走、甚至頂著走的情況并不罕見，制造了數(shù)不盡的生態(tài)災(zāi)難;為了解決交通擁堵和霧霾問題，又走到另一個極端，不少地方以一紙文件就能夠限購、限號、拍賣車牌，甚至在交通問題上“割據(jù)”一方，限制外地車輛在特定時段進(jìn)入本行政區(qū)域。比如仇和，當(dāng)他以雷霆手段鐵腕治吏、大拆大建、賣光醫(yī)院時，所出臺的一系列文件、制度、規(guī)定是否完全符合上位法呢?而近年來所暴露的國務(wù)院行政法規(guī)、各部委規(guī)章違反憲法或法律的情況，也并不鮮見。15年前提出的有損“國家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，也給執(zhí)法造成困難”的問題并沒有減少，反而是在加劇。

　　《立法法》要達(dá)到“改革不違法”的目標(biāo)并不容易

　　目前的《立法法》修訂在很大程度上能夠解決法制統(tǒng)一的問題，但能否避免在以往改革過程中再出現(xiàn)仇和一樣的“權(quán)力任性”官員呢?這不僅取決于《立法法》如何“管立法”，還取決于它自身如何得到真正的落實(shí)，如何能夠切實(shí)控制住任性的權(quán)力，使得法律能夠真正體現(xiàn)“人民的意志”。而其中的關(guān)鍵，就是實(shí)現(xiàn)透明立法、開門立法，讓民眾能夠真正有效地參與到國家和地方立法的過程之中，使人民成為真正的立法者。

　　雖然由于立法與政策的不完善，不少改革的弄潮兒要么因?yàn)闊o法無天、為所欲為而身敗名裂，要么因改革踩踏了法律的紅線而中箭落馬，但改革開放30年來，中國還是積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。

　　比如，對底層改革先局部承認(rèn)，然后以“政策不變”的形式讓改革后現(xiàn)狀實(shí)際存在，等待時機(jī)成熟時推進(jìn)立法，把改革實(shí)踐的舉措以法律形式予以確定和承認(rèn)，也就是所說的“先行先試”，以立法主動適應(yīng)改革需要。在新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體執(zhí)政之后，尤其重視法律下的改革，2012年年底，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批，同意廣東省暫停實(shí)施《海關(guān)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等25部法律的部分條款。2013年8月，全國人大常委會又授權(quán)國務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫時停止實(shí)施《外資企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》和《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》等三部法律。而這些舉措，也都在《立法法》修正案中得到了體現(xiàn)。

　　但關(guān)鍵在于，在改革與立法相銜接的過程中，尤其是在立法不健全和不完善的狀態(tài)下，誰是一項改革合法或者不合法的判斷者，在有立法需求時，誰是相關(guān)法律的真正立法者?

　　毫無疑問，公民是改革的具體承受者，雖然30年的改革開放過程中，民眾整體上受益了，但無論是計劃生育、國企下崗、城市拆遷、土地征用，民眾也是改革陣痛的承擔(dān)者。固然有改革者因踩踏法律紅線而落馬，但30年來，或者《立法法》公布實(shí)施15年來，如果不是伴隨貪腐，又有幾位落馬者是由于出臺了違憲、違法因而侵犯了公民合法人身財產(chǎn)權(quán)利的規(guī)章或者文件的呢?實(shí)際上，“人民”往往成了立法過程中的旁觀者或者被遺忘者。

　　并不是因?yàn)椤读⒎ǚā分袥]有尊重民意的規(guī)定，原《立法法》第5條清晰地規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志”，“保障人民通過多種途徑參與立法活動。”但立法如何才能體現(xiàn)人民的意志，如何防止人民名義上有權(quán)而實(shí)際上無權(quán)?因此，《立法法》修正案才特意在第5條加上“堅持立法公開”，在第十一修正案中強(qiáng)調(diào)立法聽證和征求意見。其他如人大主導(dǎo)立法、規(guī)范立法授權(quán)的修正，也都著眼于此。但是，多年來“一聽就漲”、專家和人大代表所代表的利益越來越分化的事實(shí)仍然提醒我們，人民對立法的真實(shí)參與仍然不那么真實(shí)，此次《立法法》修正只不過是一個開始。

　　固然“立法聽證”、專家參與和人大主導(dǎo)對于改變以前部門主導(dǎo)立法、立法過多夾雜了部門利益的情況會有所改變，但必須清楚的是，這些都是立法形式和程序上的要求。實(shí)際上，立法真正體現(xiàn)人民意志、民眾對立法的參與能夠真實(shí)有效，僅僅靠這些形式化的努力，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

　　因?yàn)椋瑹o論是對于立法議程的設(shè)置、立法過程的主導(dǎo)、相關(guān)資料數(shù)據(jù)的掌握，還是立法效果的精細(xì)化論證，分散的民眾都既無有效的制度化參與途徑，也在很大程度上不具備參與的能力。但是，在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型更加復(fù)雜的情況下，不僅強(qiáng)勢的“部門”依然強(qiáng)勢，博弈方更是多出了以前并不明顯的利益集團(tuán)，雙重夾擊之下，《立法法》所試圖強(qiáng)調(diào)的“人民意志”，實(shí)在難以樂觀。而這些問題的解決，并不是《立法法》本身的修改所能夠解決的。從目前來看，問題似乎比辦法多。

　　正如本次《立法法》修正案解決的是15年前的問題一樣，解決人民名義上參與立法而實(shí)際上無法真正參與的問題，也許我們還要等到下一次的《立法法》的再修、三修甚至N修吧?

　　(作者系《環(huán)球法律評論》副主編，此文為英國《金融時報》中文網(wǎng)撰稿;來源：昆侖策研究院)

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