黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)旗幟鮮明地提出“堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”，突出了依憲執(zhí)政在依法執(zhí)政中的核心地位，是貫徹落實黨在憲法法律范圍內(nèi)活動原則的重要行動綱領，對于全面推進依法治國，將黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程和各方面具有重要指導意義。《決定》將依憲執(zhí)政重要性提升到前所未有的高度，表明我們黨對作為國家根本法的憲法的尊嚴和權威的充分尊重，是黨領導人民制定憲法、帶頭遵守憲法的憲法意識的集中體現(xiàn)，是我們黨堅持走中國特色社會主義法治道路，堅定道路自信、理論自信和制度自信的集中體現(xiàn)。
依憲執(zhí)政是對歷史經(jīng)驗的科學總結和對執(zhí)政規(guī)律的深刻把握
堅持依法治國首先要堅持依憲執(zhí)政，是我們黨領導人民長期探索治國之道歷史經(jīng)驗的科學總結，是對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律認識的科學總結。1949年新中國成立后，為了鞏固新生的革命政權，保障社會主義革命和建設，我們黨領導人民迅速創(chuàng)建社會主義法制，努力構建以“五四”憲法為統(tǒng)帥的社會主義法律體系基本框架，開啟了中國法治建設的新紀元。但是，1957年以后，特別是由于“文化大革命”十年內(nèi)亂，使我國社會主義法制遭到嚴重破壞。1978年12月，鄧小平同志深刻總結了這一段歷史教訓，明確指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”我們黨提出了有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究的社會主義法制建設十六字方針。1997年，黨的十五大第一次提出“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”，并在1999年把“依法治國，建設社會主義法治國家”正式載入憲法。黨的十六屆四中全會明確提出“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式”。黨的十八大進一步強調(diào)“法治是治國理政的基本方式”，要求到2020年“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”。
黨的十八大以后，以習近平同志為總書記的黨中央從實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢和維護黨和國家長治久安的戰(zhàn)略全局出發(fā)，把全面推進依法治國作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要內(nèi)容和重要依托。2012年12月4日，習近平同志在紀念現(xiàn)行憲法正式施行30周年大會上的講話中指出：依法治國，首先是依憲治國;依法執(zhí)政，關鍵是依憲執(zhí)政。這一論述明確了依憲執(zhí)政在依法執(zhí)政中的核心作用。2014年9月5日，習近平同志在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中進一步明確指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。”黨的十八屆四中全會通過的《決定》再次強調(diào)堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政，進一步科學界定了依法執(zhí)政與依憲執(zhí)政的關系，強化了作為國家根本法的憲法在我們黨依法執(zhí)政中的重要作用。
總之，依憲執(zhí)政的提出反映了我們黨對依憲執(zhí)政在全面推進依法執(zhí)政中重要作用的深刻認識和對推進依法執(zhí)政各項政策走向的準確把握，體現(xiàn)了我們黨對憲法權威在法治建設中重要地位的認識達到新高度。
我國依憲執(zhí)政與西方資本主義憲政民主存在本質區(qū)別
《決定》從論述堅持依憲執(zhí)政與堅持依法執(zhí)政關系的角度強調(diào)了依憲執(zhí)政的意義。《決定》對依法執(zhí)政特征、憲法地位和作用以及黨的領導與依法治國關系等方面進行了全面闡述。
《決定》對依法執(zhí)政提出兩方面要求，即“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。因此，依法執(zhí)政實際上涉及依法治國和以規(guī)治黨兩個方面。其中依法治國首先是依憲治國，也就是說，依憲執(zhí)政首先意味著執(zhí)政黨依據(jù)憲法治國理政。依法執(zhí)政另一項要求為以規(guī)治黨，從依法執(zhí)政角度來看，黨內(nèi)法規(guī)也被視為依法執(zhí)政中“法”的重要內(nèi)容。同時，《決定》規(guī)定：任何組織和個人都必須尊重憲法法律權威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務，都不得有超越憲法法律的特權。因此，依憲執(zhí)政還包含黨在憲法法律范圍內(nèi)活動的內(nèi)容，黨要尊重憲法權威，保證憲法實施和維護憲法尊嚴。
需要強調(diào)的是，我們所主張的依憲執(zhí)政，完全不同于西方資本主義國家的憲政民主。
首先，領導力量不同。西方資本主義憲政民主似乎超越于政黨制度，其實不然。無論兩黨制還是多黨制或其他形式，資產(chǎn)階級政黨從來沒有超然于法治之外，都極力通過競選、大選謀取議席來控制法治機關和法治運作，以實現(xiàn)自身利益最大化。而堅持中國共產(chǎn)黨的領導，是中國特色社會主義最本質的特征，也是中國特色社會主義法治最基本的特征，是全面推進依法治國、建設社會主義法治國家最根本的保證。我國憲法以根本法的形式反映了黨帶領人民進行革命、建設、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產(chǎn)黨的領導地位，莊嚴宣告我國的政黨制度是“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度”。我們所強調(diào)的依憲執(zhí)政，是作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨治國理政和管黨治黨的重要方式，是黨全面推進依法治國的重要抓手，它是在堅持黨的領導這個基本原則不動搖前提下，通過尊重憲法權威、維護憲法尊嚴、推進憲法實施、加強憲法監(jiān)督來實現(xiàn)黨治國理政和管黨治黨的各項政策目標的。
其次，權力分享能力不同。西方資本主義憲政民主存在著民主形式與民主實質相脫節(jié)的問題。從表面上看，基于“普遍平等”“一人一票”原則進行的民主選舉體現(xiàn)了每一個社會成員的意志。但是，在這種民意表面上聚集化的背后，真正起決定作用的還是各種資本力量、特殊的利益集團或少數(shù)精英群體，民主所要決定的涉及國家生活和社會生活的重大事項則是普通民眾自身無法控制的，普通選民手中的選票只能簡單地體現(xiàn)社會公眾的“認同度”，但無法真正有效地反映選民的真實意愿。而我國憲法莊嚴宣告，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。人民代表大會制度是按照民主集中制原則，由選民直接或間接選舉代表組成人民代表大會作為國家權力機關，統(tǒng)一管理國家事務的政治制度。它有利于保證國家權力體現(xiàn)人民的意志。
再次，權力行使方式不同。西方資本主義國家的憲政民主的價值核心在于所謂“民主”，其“憲政”的主要功能就是基于憲法規(guī)定通過“分權”方式來限制選舉中獲勝的多數(shù)人濫用自身的權利侵犯少數(shù)人利益，并且通過在選舉中獲勝的政黨每隔幾年上臺輪流執(zhí)政來實現(xiàn)不同政黨各自執(zhí)政理念和主張，實行的是立法權、司法權、行政權三權分立，互相制衡。而我國憲法規(guī)定：國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。全國人民代表大會是最高國家權力機關;地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。這一制度保證中央和地方的國家權力統(tǒng)一，確保國家權力掌握在人民手中，符合人民當家做主的宗旨，適合我國的國情。
最后，具體歷史條件不同。憲政民主的民主機制的形成有其自身政治、經(jīng)濟、文化和社會的因素。在傳統(tǒng)歐美國家，憲政民主曾有效存在，甚至表現(xiàn)出很強“生命力”。例如，世界上最早的成文憲法1787年美國聯(lián)邦憲法、挪威王國1814年憲法等目前仍然在生效，這樣的憲政民主有著自身合理存在的具體歷史文化條件，在世界上其他國家和地區(qū)則很難有效地實現(xiàn)。我們所強調(diào)的依憲執(zhí)政是中國特色社會主義實踐的產(chǎn)物，是基于中國特色社會主義民主政治理論和中國特色社會主義法治理論而存在，在制度實踐中有效運行。實踐證明，這種民主模式基于中國土壤，適合中國民主政治發(fā)展，與全面推進依法治國各項要求相適應，因此具有旺盛生命力。
實際上，鑒于傳統(tǒng)憲政民主存在的先天價值缺陷，西方資本主義國家近年來也在探索以“協(xié)商民主”“對話民主”等新的民主形式來修正傳統(tǒng)意義上的多黨輪流執(zhí)政的憲政民主。對這一點，我們一定要清醒堅定，保持應有的道路自信、理論自信和制度自信。
總而言之，我國的依憲執(zhí)政絕不是西方資本主義的憲政民主，兩者存在著涇渭分明、不容混淆的根本區(qū)別。簡單地將我國依憲執(zhí)政類比于西方資本主義國家的憲政民主在法理上是站不住腳的，在民主政治的實踐中也沒有任何現(xiàn)實意義。
堅持依憲執(zhí)政就是要把權力關進制度的籠子里
在全面推進依法治國的進程中，堅持依憲執(zhí)政就是要把權力關進制度的籠子里，從而有效推進黨的各項政治主張，實現(xiàn)依法執(zhí)政的各項政策目標。
習近平同志指出，要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。他強調(diào)，各級領導干部都要牢記，任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監(jiān)督。為什么要堅持依憲執(zhí)政呢?關鍵一點就是要依托憲法規(guī)定的反對特權和人人平等原則以及實現(xiàn)這些原則所建立起來的基本憲法制度，真正有效地解決實踐中存在的少數(shù)人以權謀私、腐敗墮落問題。憲法作為國家根本法，其自身的法律特征就是運用制度來控制權力，這種制度特征恰恰解決了“把權力關進制度的籠子里”的難題。《決定》在提出“堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”的基礎上，對如何通過制度來控制權力，提出了若干具體改革措施，規(guī)定：“依紀依法反對和克服形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，形成嚴密的長效機制。完善和嚴格執(zhí)行領導干部政治、工作、生活待遇方面各項制度規(guī)定，著力整治各種特權行為。對任何腐敗行為和腐敗分子，必須依紀依法予以堅決懲處，決不手軟。”
只要我們高舉依法治國大旗、堅持依憲執(zhí)政這個原則不動搖，只要我們堅定走中國特色社會主義法治道路的信心和決心不松懈，我們就一定能夠在以習近平同志為總書記的黨中央領導下，通過實施全面推進依法治國的各項有效制度措施，打破西方資本主義憲政民主的神話，走出一條真正屬于中國人自己的社會主義民主和社會主義法治道路。
(作者為中國社會科學院法學研究所副所長、中國社會科學院中國特色社會主義理論體系研究中心研究員)
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