最近,阿根廷“京兆尹”——布宜諾斯艾利斯市長(zhǎng)馬克里比較煩:十幾個(gè)城市貧民窟代表,在首都地標(biāo)建筑方尖碑下搭起了棚戶,要求政府為他們解決住房問題,否則,就把共和國(guó)廣場(chǎng)變成“方尖碑棚戶區(qū)”。
棚戶區(qū)居民讓首都市長(zhǎng)難堪,已經(jīng)不是第一回了。今年2月,南部盧加諾貧民區(qū)爆發(fā)警民沖突,民怨的根源在于,原本政府2005年同意對(duì)該貧民區(qū)進(jìn)行城市化改造,最終卻因資金問題遲遲未兌現(xiàn)。
馬克里的煩惱,短期內(nèi)恐怕難以解決。因?yàn)樗媾R的種種難題,并非毫無來由地突然出現(xiàn)的。實(shí)際上,荊棘的種子,在拉美國(guó)家近幾十年城市化“大躍進(jìn)”的過程中就早已埋下。冰凍三尺,非一日之寒,破冰解套,自然也非一日之功。
過去幾十年來,拉美城市化走的是狂飆突進(jìn)式的道路。聯(lián)合國(guó)人居署數(shù)據(jù)顯示,拉美用50年時(shí)間把城市化率從不足40%提升至約80%,已成為世界上城市化率最高的地區(qū)。拉美“大躍進(jìn)”式的城市化,不僅削弱了城市的集聚正效應(yīng),城市人口的過快增長(zhǎng),更引發(fā)了一系列如貧民窟、就業(yè)和治安等城市病。
布宜諾斯艾利斯被稱作“永遠(yuǎn)沒有邊界”的城市。過去50年中,其人口從200多萬猛增至400萬,加上周邊24個(gè)衛(wèi)星城總?cè)丝谶_(dá)1383萬,占全國(guó)人口近35%。新增外來人口,多來自農(nóng)村和周邊國(guó)家移民,他們中很多人后來成為棚戶區(qū)的主要居住者。一個(gè)首都的人口超過一國(guó)人口的三分之一,城市治理怎能不問題百出?
拉美城市化超速發(fā)展的另一不良后果,是農(nóng)村以及農(nóng)業(yè)的衰敗。一方面,重工輕農(nóng)政策導(dǎo)致農(nóng)村人口進(jìn)城;另一方面,過度集中的土地產(chǎn)權(quán)和農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn),讓小規(guī)模農(nóng)業(yè)無法生存。而正常的城市化進(jìn)程,通常是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度后,自發(fā)的人口轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí),那樣并不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)蕭條。
農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的凋敝,反過來也加劇了城市化中的貧困現(xiàn)象。比如,過去以農(nóng)業(yè)立國(guó)的阿根廷,曾是世界的“糧倉(cāng)和肉庫(kù)”,上世紀(jì)50年代強(qiáng)力推行進(jìn)口替代工業(yè)化,大量農(nóng)村人口涌入城市,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到忽視,以致今日政府需通過征收出口稅限制出口以保證國(guó)內(nèi)糧食供應(yīng)。與此同時(shí),糧食價(jià)格也因增長(zhǎng)過快導(dǎo)致城市生活成本不斷上升,城市邊緣群體貧困現(xiàn)象日益加劇。
拉美超速城市化進(jìn)程,還導(dǎo)致了一個(gè)嚴(yán)重問題,即隨著超大城市不斷膨脹,過去一些對(duì)中央城市人口壓力起到緩沖作用的城鎮(zhèn),因地區(qū)發(fā)展不平衡逐漸破敗凋敝,最終導(dǎo)致城市化變成了城市規(guī)模的惡性膨脹。
筆者注意到,在阿根廷,因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)過度集中,鐵路系統(tǒng)的效益正逐漸降低,以致最終荒廢,失去了經(jīng)濟(jì)血管的鏈接。很多中小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)生活難以為繼,居民被迫遷入布宜諾斯艾利斯自謀生路。
所幸的是,拉美國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到這種城市過度集聚的問題,并通過限制大城市發(fā)展和扶持二線城鎮(zhèn)進(jìn)行“城市化分流”。例如,巴西在上世紀(jì)60年代把首都由沿海遷往內(nèi)地,先后在亞馬孫地區(qū)建立“馬瑙斯自由貿(mào)易區(qū)”等三個(gè)開發(fā)區(qū),阿根廷則從90年代起陸續(xù)興建9個(gè)自貿(mào)區(qū)帶動(dòng)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì),提升二線城市吸納城市人口的能力等。
不可否認(rèn),拉美城市化對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,發(fā)揮了重要的引擎作用,但正如美國(guó)知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家愛德華·格萊澤所說,片面強(qiáng)調(diào)城市的生產(chǎn)功能,是城市快速擴(kuò)張的通病,經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展,提升城市人整體福祉,才是正途。真正的城市,永遠(yuǎn)都不是由土木磚石所構(gòu)成,人本身的城市化才是真正的城市化。
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