中共十八屆三中全會公報發(fā)布，失望之情似乎相當普遍。甚至不乏擔憂，尤其是兩個機構——中央全面深化改革領導小組和國家安全委員會——的設立，引發(fā)了對中央集權的擔憂。
討論這個問題，首先要確定，改革是屬于什么性質的事情。近年來，在高全喜教授等人的倡導下，政治憲法學在憲法學和政治學的邊緣興起。政治憲法學的基本分析框架是區(qū)分“常規(guī)政治”與“非常政治”。
何謂常規(guī)政治?有了一部比較健全的憲法和一套比較完備的法律體系，政府各部門，社會中的個體、團體在憲法和法律的框架內，生產和分配、再分配各自的利益。人們在既定的法律、制度之下生活。常規(guī)政治的特點是按部就班，循規(guī)蹈矩。
然而，人有其不可克服的局限，故天下沒有完美的制度。一切制度運轉若干年后，定會出現問題。這些問題在常規(guī)政治過程中難以克服，日積月累，導致嚴重扭曲狀態(tài)。這時，需要大規(guī)模的、根本的改革，甚至可能誘發(fā)革命。這就進入非常政治時期了。這個時期的特點是超越常規(guī)，也即超越既有的法律和制度，對法律與制度進行較為重大的變革，甚至全盤重建新制度。這個時代通常是短暫的，較為合理的新制度建立之后，就恢復常規(guī)政治狀態(tài)。
那么，改革屬于什么?人們普遍期待，高層也已表明，中國將進行全面的、總體性改革，那就意味著中國進入非常政治時期。其實，過去幾十年，中國一直處在非常政治時期：八十年代改革開始時，中國憲法、法律、政策體系存在普遍而嚴重的問題，改革就是廢除其中的扭曲部分，建立新制度。這個過程伴隨著憲法的幾次相當大幅度的修改，這足以屬于非常政治事件了。今天的全面深化改革是這個改革時代的延續(xù)?？梢灶A見，未來幾年，憲法將有一定修改。
非常政治與常規(guī)政治的根本區(qū)別就在于權力與法律的關系。常規(guī)政治在法律規(guī)定的制度的全面控制之下進行，非常政治則在一定程度上超越法律。改革的本質就是重建制度，重訂法律。新制度不可能從天上掉下來，而必定是人制定的，而制定新制度的這人或這群人必定部分處于法律之外。某些特設機構就是這個人或這群人的化身，它們部分地在法律之外，運用常規(guī)政治的手段，推動制度變革。換言之，改革必定意味著超常權力的出現。
因此，毫不奇怪，古今中外，凡大規(guī)模改革，均在常規(guī)的政治權力結構之外，更準確地說，在其上出現一個“超級政治機構”。宋代第二次大規(guī)模變法，也即神宗朝的王安石變法，成立了“制置三司條例司”，這個超越常規(guī)官僚機構的超級政治機構專門負責議定新法。日本明治維新，也始于大政奉還、王政復古，也即天皇擁有實際統治權。
即便民主國家，進行大規(guī)模改革，也需要臨時超越法律。常規(guī)政治、非常政治這對概念，就是美國憲法學家布魯斯•阿克曼在研究羅斯福新政為代表的美國變法事件之名著——《我們人民》三部曲中提出的。為推動改革，羅斯福改變了最高法院的法官結構，建立了包括白宮辦公廳、預算局、國家資源計劃處、人事管理聯絡處和政府報告署等總統辦事機構。羅斯福以“強總統”的憲制格局推動新政。沒有適度的集權，就沒有那場極大影響了美國的改革，盡管人們對其結果看法不一。
反過來，借助常規(guī)政治手段進行大規(guī)模改革，幾乎不可能成功。宋代歷史上第一次大規(guī)模變法發(fā)生在仁宗朝。仁宗任命范仲淹富弼、韓琦同時執(zhí)政，歐陽修、蔡襄、王素、余靖同為諫官，以推動改革。但很快，新政措施引發(fā)既有官僚機構的反彈、杯葛，無法進行下去，僅一年四個月，變法無果而終。
中國過去十幾年來的改革停滯，制度原因正在于此。中共政治向來是派系政治，九十年代中期以來，派系不斷疊加，人事日益復雜，由此導致政治結構日益破碎化。國務院部長中，有幾位是總理政治上的朋友?在重要政治人物中，有幾位是總書記、國家主席政治上的朋友?正是權威敗落，導致今年以來政治上的空前混亂。局限在這種政治結構中，即便身居總書記、總理的人有改革的愿望，也根本無從推進。
欲有效地推進制度變革，不能不確立改革政治的權威。改革的推動力量當然可以來自方方面面，民眾和基層的創(chuàng)新、學術界的觀念啟蒙至為重要。但是，一旦落實到制度變革，就需要政治權威之主動。這個政治權威必定部分地在現有法律之外，這是非常政治的性質決定的。這種局面不乏嚴重道德風險。然而，不經過這個高風險階段，就沒有根本性改革。集中權威推動的改革措施，有可能制造出權力分散的社會治理模式。
目前擬議的兩個機構中，對全面深化改革領導小組，人們也許并無異議，引發(fā)較多爭議的是國家安全委員會，尤其是它出現在論述社會治理的段落中。如此文本脈絡，足以令人不安。這究竟意味著什么，只能期待三中全會決定全文給出更完整的解釋。最壞的解釋是，它確實是對內的。大規(guī)模改革可能導致意識形態(tài)和權力沖突激化，或者社會騷動。國家安全委員會以超級政治權威，綜合運用各種手段，維護政治社會秩序穩(wěn)定。
“維穩(wěn)”這個詞已經令人生厭。但是，只要堅持改革的社會變革道路，維護穩(wěn)定就是前提。這是期待中國變好的人們不能不糾結地面對的兩難困境。就其性質而言，根本性改革仿佛是，身在希望微弱的夾縫中，但勇敢而審慎地前行。
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