《中國經濟周刊》將中國病險水庫作封面報道

中國大型水庫排名

2009年7月3日，江西省信豐縣大阿鎮，搶險人員冒雨加固正在泄洪的沿洞水庫。

《中國經濟周刊》記者  郭芳  李鳳桃  汪孝宗  侯雋︱北京、湖北、江西、安徽、河南報道

一場動車撞車事故會導致數百人傷亡，而一次潰壩卻能使數萬、數十萬、數百萬人流離失所。

危險就在眼前，擁有水庫數量最多的中國，正啟動世上最大規模的病險水庫維修工程。

國家水利部的內部事務第一次上升為中央層面最高規格的治水會議。

在未來的5年，中國立志要消除全部現有病險水庫的安全隱患。

在上世紀50~70年代，中國完成了水利工程建設的“大躍進”，成為世界上水庫數量最多的國家。現有的8.7萬座水庫，大部分建于那個時期。

因為人口快速增長，農業成為經濟的命脈，而水利則成為農業的命脈。此情形下，中國興修了大量的水利工程，與家庭聯產承包責任制一起，成為農業生產迅速發展的重要條件。

但限于當時的技術水平和經濟條件，許多水庫的質量和建設水平都不是太高，大部分是小型壩，小型壩中的90%以上是土石壩，土石壩的壽命大約是50年，目前為止，基本上都已是超期服役。且在此后幾十年的運行中，由于缺少必需的維護經費，水庫病險的數量過半，達4萬多座。

這4萬多病險水庫絕大部分散布在廣袤的農村，還有一些縣市的上游。曾有統計顯示，全國頭頂“一盆水”的城市有179座，占全國城市的25.4%；頭頂“一盆水”的縣城有285座，占全國縣城的16.7%。

“它有很高的風險，一旦垮了就要沖房子、沖田地、沖工業設施、沖鐵道，甚至整個城市。因此水庫的安全為歷屆政府所重視。”國家水利部建設與管理司水庫處處長徐元明對《中國經濟周刊》說，即使重視，也很難完全避免。

歷史上有慘痛的教訓。

根據水利部公布的數據：從1954年有潰壩記錄以來，全國共發生潰壩水庫3515座，其中小型水庫占98.8%。人類歷史上最為慘烈的潰壩事件發生在1975年的淮河流域，河南省駐馬店地區包括板橋、石漫灘兩座大型水庫在內的數十座水庫漫頂垮壩，1100萬畝農田被毀滅，1100萬人受災，超過2.6萬人死亡。

2011年6月21日9時38分，華東最大水庫、新安江水庫開啟泄洪閘，實施泄洪。人民視線

全國水庫，一半有險

雖然隨著時間的遠去，人們對災難的記憶正在淡去，與此同時，水庫潰壩的災難發生的頻率也在下降，但事實上，這數萬座病險水庫的問題，一直都是歷屆水利部領導最為頭疼的事情。幾乎每一屆新任的水利部部長到任，第一項工作便是召開全國病險水庫除險加固工作。

1975年“板橋事件”之后，中國曾展開了一次全國水庫大壩安全檢查，結果是：三分之一的水庫大壩不安全。當時制定計劃，要在十年時間里全面治理全國的病險水庫，國家因此進行了大規模的投資。

在1998年的長江洪水之后，水利部再一次組織力量進行普查，普查的結果是：病險水庫在50%以上。

水庫按照庫容量大小，劃分為大中小型。其中庫容在1000萬立方米到1億立方米之間的為中型水庫，庫容在100萬立方米到1000萬立方米之間的為小一型的水庫，庫容在10萬立方米到100萬立方米之間的為小二型水庫。全國共有的8.7萬座水庫中，中小型水庫占病險水庫的絕大多數。

根據輕重緩急，水利部門開始編制規劃。據水利部建設與管理司水庫處處長徐元明講述，水利部先后于2001年和2004年組織編制了兩期病險水庫除險加固規劃報告。“第一期，1346座全國的大中型和西部地區的小型水庫規劃，2005年除險加固完成；第二期，2117座全國大中型和中西部小型水庫規劃，也準備用三年時間完成，結果只實施了一年多，即2006年的時候，由于病險水庫的問題很突出，中央提出來用三年時間把現有的大中型和重點小型病險水庫除險加固。”

這一目標是在2006年年末的中央經濟會議中提出，后分別寫入了中央一號文件以及政府的工作報告中。這顯然已不只是水利部的內部事務了。

“根據這個指示，我們編了6240座全國大中型和中西部地區小型水庫，另外又補了1116座東部地區的小型水庫，總共是7356座。”徐元明說。

最終，形成了2008年的《全國病險水庫除險加固專項規劃》（下稱《專項規劃》），也真正開始了中國乃至世界上最集中、最大規模的水庫維修工程。在過去的三年時間里，中國投入了620多億元、對7356座病險水庫進行了除險加固，基本完成了規劃目標。

2011年，水利部宣布：經過除險加固，基本解除了637座縣級以上城市、1.61億畝農田以及大量重要基礎設施的潰壩洪水威脅，保障了水庫下游1.44億人的生命財產安全。

但與此同時，大量的小一和小二型水庫的安全隱患問題也顯得更加突出，乃至成為防洪工程體系中最為薄弱的環節。

去年7月，經過國務院同意，啟動了5400座重點小一型水庫的除險加固。今年4月，又啟動了全部4.1萬座小二型病險水庫的加固工程，其中中央負責1.59萬座，地方負責2.5萬座。

按照中央的計劃，去年啟動的5400座重點小一型要在2012年汛前全部完成，今年4月啟動的1.59萬座重點小二型要在2013年底全部完成，地方承擔的2.5萬座一般小二型到2015年底全部完成。

至2015年末，大規模的、由國家集中力量來完成的除險加固工程將宣告全部完成，中國將基本消滅病險水庫。

地方缺錢，開不了工

盡管除險加固是為解一方百姓倒懸之急，但因投資量大，不免帶來糾結。

大多數的病險水庫分布在欠發達的中西部地區，例如，湖南、江西、湖北、廣西、四川、河南、安徽等省份，要完成這樣集中的、浩大的工程，資金是一個大問題。

事實上，在《中國經濟周刊》記者走訪的江西、湖北、安徽以及河南等地，均不同程度地存在地方配套資金緊缺的問題，尤其是市縣一級的資金配套顯得更為艱難。

在湖北省擁有水庫數量最多區縣的隨縣，除去已經除險加固的28座，還有267座需要地方配套資金來完成，這大概需要8億左右的資金。隨縣全年的財政收入才三四千萬，這些錢還需要負擔政府公務人員工資、日常開支、教育、醫療、交通等方方面面。

用當地官員的一句話來說，就是不吃不喝，全縣在3年內要完成267座水庫除險加固配套也是天方夜譚。

在河南，專項規劃內的359座水庫，中央及省級資金到位率100%，市縣兩級的配套資金到位率為69%；在安徽，專項規劃內的項目，中央及省級資金到位率100%，市縣兩級的配套資金到位率為77%；而在病險水庫更多的江西情況更不容樂觀，一些項目，就連省一級的資金配套也有困難，市縣級的配套資金到位甚至為0元……

當然，在此過程中，中央的補助政策根據地方的現實也在不斷做出調整。

最早期列入除險加固專項規劃的1346座病險水庫，總投資是270億元，其中，中央135億，地方135億，國家要求地方資金必須與中央一比一配套。第二期的2117座中，先實施的365座也基本上是這個比例。

后來的7356座，規劃總投資是540億，其中，中央的投資大概是290億，剩余的由地方配套。

去年7月啟動的5400座小一型水庫規劃投資243億，每座450萬，其中東部地區的水庫1/3由中央負擔，中部的60%由中央負擔，西部地區則是80%由中央負擔。今年4月啟動的41000座小二型水庫，其中重點小二型有1.59萬座，規劃投資每座240萬，全部由中央負擔，剩余的一般小二型則由地方全額負擔。

“240萬平均起來只多不少，相關政策規定，如果用不完，可用于地方負擔的水庫。”徐元明預計，由地方負擔的水庫，資金會有部分缺口。

在湖北，要完成除險加固的小型水庫共有4000多座，需要資金117個億。“按照中央目前的補助政策，我們可以申請中央投資73個億，湖北自己負責44個億。這44個億，中央要求基本由省一級承擔。盡管想了很多辦法，但這樣規模的集中的資金量對我們來說，壓力確實很大。”湖北省水利廳水庫堤防處袁俊光處長對《中國經濟周刊》坦言。

44個億中，大約有30個億是由湖北負擔的一般小二型水庫資金，一共是1514座，每座約需200萬。

同樣是欠發達的水庫大省，江西的壓力也不言而喻。

“我們每年都是重點關注的對象，項目太多了，進度就會存在一定問題，所以經常被點名。”江西省水利廳建管處處長周放平在接受《中國經濟周刊》采訪時顯得有些無奈。在中央專項規劃項目中，江西省占了11.7%，正在除險加固的小一型水庫一共是666座，占全國的12%。

越是經濟欠發達的省份，越希望國家的資金來投入，但國家的資金都需要配套，加之地處中部的江西既沒有東部那樣發達的財力，又往往享受不到西部那樣優惠的政策，處境頗為艱難。

周放平說：“我們的病險水庫這么多，除此之外，還有中小河流的治理，還有大江大河治理，還有農田水利基本建設等等，所有這些都要配套。如果一個項目配套，咬咬牙也能拿出來，但是這么多項目，哪能配得了呢？配不了會有什么樣的結果？要么，我們就是拍胸脯答應下來，但實際上做不到；要么，就是工程不能完全按照基建的要求完成。”

來自地方的窘迫和無力很真實，也很無奈。

于是，地方病險水庫的除險加固項目出現兩種驗收：一種是竣工驗收，另一種是投入使用驗收。竣工驗收是完全按照批復設計要求完成工程的全部；后一種情況則是“病基本上治好，但沒有完全好”。

“國家過于強調配套，對于一些經濟欠發達的地區而言，會帶來很大的一些后患。”一位不愿具名的縣級官員對《中國經濟周刊》表達了他的擔憂。他認為，國家應根據不同的發展程度調整政策，對于那些比較貧困同時病險水庫很多的縣，應該全額由中央撥款。

而站在中央的角度，為確保地方配套資金到位，也開始在政策上做一些調整。例如，原來的政策是每座水庫資金的60%由中央承擔，從去年開始變成了一個省若共有100座水庫被納入除險加固，那么中央負責完成60座，地方負責完成40座。這又意味著，一旦地方資金不到位，那么由地方負責的水庫就開不了工。

“不只是籌集資金，并且要及時地籌集到位，不然開不了工，壓力當然很大。”袁俊光告訴《中國經濟周刊》，通過發行地方債券和向銀行貸款，湖北今年的資金基本到位，主要的壓力在后面兩年。

后面的資金來源，他很擔心。

監管缺失，留下隱患

面對規模如此龐大和高強度的維修工程，如何組織起廉潔、高效的工程管理機制是另一個廣受關注的難題。

作為地方的主管官員，周放平坦言壓力很大。“工程質量的壓力：出現質量問題怎么辦？進度的壓力：完不成任務怎么辦？還有安全的壓力，這么多錢，大家都在盯著，都想吃這塊肉，有人經不起誘惑，也很有可能。”

徐元明盤點了一下，從工程建設的管理到資金的使用管理再到日常修護的管理等等確實存在不少問題。

例如，中央的錢到位了，地方的錢還有缺口，結果大毛病解決了，但還留著尾巴。在《中國經濟周刊》的調查中發現，在較早期啟動的除險加固項目中，由于配套資金不足，很多水庫加固留下了“半拉子”工程，即使這樣也通過了竣工驗收，因此留下了另一種方式的安全隱患。

管理資金被挪用侵占的情況也時有發生。還有建設管理不規范的問題。原則上要求要嚴格實行三制，即建設監理制、招標投標制、項目法人制，但這些制度到了基層，不規范執行的不在少數。

此外，施工力量不足，趕工程進度，對質量也會造成影響，甚至形成“修了白修”的“豆腐渣工程”。

以2007年發生潰壩的甘肅省高臺縣小海子水庫為例，2001年被水利部列為西部專項資金病險水庫處理項目，加固工程于2004年完工，并被評定為“優質工程”。加固后不到3年又發生潰壩，致下游5400畝耕地被淹、損毀，迫使下游4個村1700人緊急撤離，所幸沒有發生人員傷亡。

2008年初，溫家寶總理要求國家審計署對水庫除險加固規劃項目進行專項審計。“派了400多人，在18個省，干了3個多月，審計病險水庫的項目。”

在2009年6月國家審計署公布的554座病險水庫除險加固工程審計報告中，168座水庫仍然存在質量缺陷，違規招投標、轉分包、無資質承包問題比較突出，5658萬元建設資金被侵占，15311萬元建設資金被出借或挪用，119座水庫建設單位管理費用支出超概算47%，超過財政部規定標準的94%。

“這是我們在管理以及檢查中發現的問題，我們也有一系列的措施來整改。”徐元明對《中國經濟周刊》說，例如，水利部系統內，每年春季要進行檢查，秋季要進行匯總，之后打分，在全國排名公告。再例如，水利部還設有稽查辦，專門把病險水庫列為重點，逐個項目進行抽檢、稽查，發現問題就報告。

“水利部領導分別負責一些省份，經常去檢查、調研、發現問題進行解決，遇到困難進行協調，哪個省份進度不夠，或者政府不太重視，資金不到位，就給省級領導寫信、提要求、督促。” 徐元明說。

缺乏維護，又生新險

除險加固之后，日常管理如何形成良性機制，避免再次失修出險？

一個水庫成為病險水庫有多種原因，如建設標準不高、經長期運行老化失修等，但平時管理不規范也是重要原因。“小毛病”管護水平不高，發現問題沒有及時處理，時間久了，難免形成“小洞不補，大洞受苦”的現象。

相當大一部分水庫，恰恰缺乏正常的維修管護。

“小型水庫大約僅有20%左右有管理機構，大部分都沒有專管機構，一般是鄉鎮或村組在管，實際上也等于沒人管理，日常的維修養護經費則是幾乎沒有。”根據湖北省水利廳水庫堤防處袁俊光處長的介紹，湖北省每年大約有900萬用于大中型水庫的維修養護，小型水庫原來并不納入此范圍內，但因為暴露的問題比較多，該筆費用也被用來為小型水庫“應急”。

“但解決不了大問題，甚至也不能維持正常的維修養護。”袁俊光希望，在小型水庫除險加固以后，能建立一個兩三人的機構，由財政發工資，對水庫進行管護，“如果可以做到這一步，水庫的安全管理可以進一步”。

從現狀來看，這個愿望顯然有些奢侈。

而根據水利工程管理規定，如果這個水利工程承擔的是公益性功能，如防洪，那么它的管理人員的基本支出和公益性工程的維修養護要納入財政，這是公共財政的要求。

“但很多地方根本就沒有納入財政，或是額度很低，沒有足額到位。”徐元明很擔心，雖然這次國家花了那么多錢，集中了國家的力量對幾乎全部的病險水庫進行了除險加固，但如果后續的管護長期不到位，沒有形成良性的運行機制，還是會出現“小洞不補，大洞受苦”的現象。

換而言之，如果管理跟不上的話，在整治過后的三五年甚或更短的時間內，中國或許又將面臨新一輪的病險水庫問題。

“這并非不可能，甚或完全可能。”這也是袁俊光與周放平共同的擔憂。

“被竣工”的幸福水庫

《中國經濟周刊》記者  李鳳桃  徐婷婷︱南昌報道

新建縣，毗鄰南昌西北近郊，這里有座幸福水庫。

幸福水庫是2萬畝農田的主要灌溉水源，建于1958年，在那個肩挑背扛的年代，很多村民是建大壩的主力。如今那些青年都已年邁，幸福水庫依然承擔著這里的防洪、排澇、灌溉的重擔。

在幸福水庫長達53年的超齡役期中，大壩壩體滲漏、輸水涵管老化等病險日益嚴重。2008年，幸福水庫被列入《全國病險水庫除險加固專項規劃》，可獲得中央和省級3170萬元投資。

在此次專項規劃中，幸福水庫是新建縣四座中型水庫中的一座，除此之外，還有5座重點小一型水庫。至此，在專項規劃的3年中，中央已經拿出1.4億元資金投向這個小小的鄉鎮。

但對于新建縣來講，這筆巨款卻成了一個煩惱。因為，中央出多少資金，地方就要進行相應比例的配套。

地方拿不出錢，工程又要進行，于是，“半拉子”工程出現。

配套資金缺失

7月31日，距離幸福水庫除險加固工程正式竣工驗收已經過去9個月。傍晚時分，《中國經濟周刊》記者來到幸福水庫，被腳手架環抱的辦公樓還在建設之中，樓前停著一輛攪拌水泥的機器，樓前一片黃土裸露的空地。

顯然，幸福水庫的附屬工程還沒有完工。水庫工程分主體工程和附屬工程，主體工程為三大件，分別是水庫大壩、輸水管和溢洪道；附屬工程一般是指通往大壩的硬化公路、辦公樓、雨量監測設施、庫區綠化帶等。

雖然幸福水庫的辦公樓以及綠化工程尚在建設，但江西省水利廳負責人告訴《中國經濟周刊》，這個水庫已經完成“竣工驗收”。

實際上，2008年11月開工的幸福水庫除險加固工程，在2010年3月就已經“完工”并通過竣工驗收。

據了解，附屬工程拖到現在，是因為缺錢。按照計劃，幸福水庫的總投資為4358萬，如今實際到位資金只有不到四分之三。按照中央和地方配套的比例，中央投資2180萬元，江西省配套資金990萬元，縣市配套資金1089萬元。如今 ，中央的配套資金已經全部到位，省里配套資金到位87%，縣市配套資金至今為0元。

地方資金的缺位不僅僅是幸福水庫一例，同樣，距離幸福水庫不遠的肖峰水庫，與幸福水庫同期獲得竣工驗收，但至今縣市級財政依然沒有拿出一分錢的配套資金。

截至2010年底，在新建縣除險加固的10座水庫中，至今沒有一個項目的地方配套已經完全到位。

“半拉子”完工難

“說白了，地方資金配套還是有難度。”新建縣水利局副局長黃勇對《中國經濟周刊》記者坦言，“除了除險加固配套外，縣市需要投入的資金還有機電泵站改造、鄱陽湖單項配套、安全飲水工程等等，全縣配套加起來就有兩到三個億，不可能全拿來配套水庫。”

今年4月，國家又開始了對小二型水庫的除險加固，新建縣制定了小型水庫的除險加固任務。

“今年，我們將實施除險加固工程的有19座一般小一型水庫，9座重點小二型水庫，共28座。”黃勇說。這是中央投資的部分，但從2012年到2015年，地方還要完成67座一般小二型水庫，需要省級和縣市地方投資建設。

“這樣，我們的資金壓力就比較大了”。按照一座小二型水庫的除險加固投入450萬來計算，大約需要3億的資金。黃勇說，2010年，新建縣地方一般性財政收入為9億元，其中可用的只有3到4個億。

一位地方官員告訴記者，國家對于中央投資除險加固的小二型水庫的投入為每座450萬元，但實際上各個水庫的病險程度各不相同，很多水庫用不到這么多資金，剩余的他們就調配來建設地方負擔的項目。

在這種情況下，實際上，無論是中央負擔的水庫還是地方出資的水庫，完工的還是主體工程部分，附屬工程就被省略了，有的甚至在主體工程上削減開支以獲取可調配資金。

地方配套資金的不到位必然滋生隱患。“這就等于是水庫身上要命的大病已經去除，水庫已經沒有病險，附屬的整容、調理的小病沒有去除，但不會影響日常運作。”一位地方水庫負責人告訴《中國經濟周刊》。

省水利廳也深知地方資金不到位帶來的危害。江西省水利廳建管處處長周放平告訴《中國經濟周刊》，附屬工程沒能完工也將帶來安全隱患，比如一旦發生險情，通往大壩的公路，搶險人員進不去；再比如，沒有雨量監測設備，就不能掌握準確的數據，影響水庫的監管。

但對此，省里也同樣是難題。“地方沒有資金配套，省里也拿不出所有的地方配套資金。”周放平告訴記者。從新建縣來看，對于由省財政配套的計劃資金部分也未曾完全到位。而不到位的結果就是，哪些水庫病險嚴重就完工哪些，國家給哪些項目施加壓力就先完成哪些。

而現實證明，“半拉子”工程的最后結果往往是無法完成。在新建縣，早于幸福水庫除險加固工程是溪霞水庫，2004年被列入了“中央第一批、第二批及規劃外大中型病險水庫除險加固工程”，當年1月開工，2006年10月完工，但至今仍未竣工驗收。

1953年7月25日，勝利完工的治淮工程——三河閘，并于26日舉行放水典禮。

尚未完結的治淮工程

《中國經濟周刊》記者  汪孝宗︱安徽報道

作為上世紀80年代河海大學的高材生，陳叢林卻在偏僻的大別山腹地工作了近30年。

現在，他是安徽省六安市佛子嶺水庫管理處分管工程建設的副主任。盡管和陳叢林同時期來的同事或考研、或調動、或離職，先后去了遠方的都市，但陳叢林毅然選擇了堅守這座年逾“花甲”的水庫大壩。

陳叢林告訴《中國經濟周刊》，他和他的同事們每天像照看自家的老人一樣，看護著這座被譽為新中國“第一壩”的佛子嶺水庫。

一位在佛子嶺庫區負責打掃衛生的下崗工人則告訴記者，佛子嶺水庫是六安人的“國寶”，是六安最珍貴的“歷史文物”。

實際上，在六安人眼中，位于大別山腹地的佛子嶺水庫儼然成為革命老區的“精神豐碑”，是皖西人民不畏艱難、挑戰自然、人定勝天的“杰作”和見證。

佛子嶺水庫在安徽省西部霍山縣南17公里的淠（pì）河上游。淠河發源于大別山區，是淮河的主要支流之一。位于江淮分水嶺兩側的特殊地形和地處南北氣候過渡帶的氣象條件，使大別山區地降水豐沛，夏、秋山洪不易宣泄，山洪涌到下游正陽關入淮，淮河干流也受到極大威脅。

歷史上，皖西、皖中淮河流域地區水災頻發，淮河也被稱為“中國最難治理的河流”。作為新中國成立之初治淮工程中的首批骨干水利樞紐工程，佛子嶺水庫于1952年1月開始修建，1954年10月完工，總庫容4.91億立方米，建成至今已逾60年。

該水庫集水面積1840平方公里，以防洪為主，并結合蓄水灌溉、發電，改善航運，發展漁業等功能，是淠史杭灌區主要水源地之一，受益范圍涉及安徽、河南2省4市17個縣區，是新中國成立后興建的全國最大灌區，也是世界七大人工灌區之一。

然而，由于當時水文、地質資料短缺，水庫防洪標準確定偏低，特別是經過數十年的運行，佛子嶺水庫病險嚴重。雖經1965年—1966年、1982年—1985年兩次加固和擴建，但仍存在壩身裂縫嚴重、壩基地質條件復雜等問題，已嚴重影響水庫的安全運行。

2002年10月，國家投資1.66億元對佛子嶺水庫大壩除險加固。工程完成后，佛子嶺水庫的汛限水位由112.56米恢復到122.56米，庫容增加1.1億～1.6億立方米，灌溉面積擴大到660萬畝。

為進一步提高佛子嶺水庫的防洪標準，2005年12月，國家在佛子嶺水庫上游漫水河中段開工興建白蓮崖水庫。該水庫是治理淮河19項重點工程之一，也是安徽省實施“861計劃”的重點工程之一，而被列入《“十五”期間全國大型水庫建設規劃》。同時，也是佛子嶺水庫除險加固的重要措施之一。

2008年底，白蓮崖水庫基本完成主體工程，水庫最大壩高104.6米，是安徽省第一座百米高壩，總庫容4.6億立方米。建成后的白蓮崖水庫，將使下游佛子嶺水庫校核洪水標準由目前的不足1000年一遇提高到5000年一遇。

然而，在實地采訪中，記者了解到，盡管白蓮崖水庫工程建設已基本完成，單位工程已驗收完畢，但整個工程尚未通過竣工驗收，也未發揮應有的作用。

據陳叢林介紹，由于沒有竣工，目前白蓮崖水庫蓄水量只有0.9億立方米，相當于設計總庫容的20%，遠遠低于設計標準，給下游佛子嶺水庫防洪仍然造成巨大壓力。而竣工驗收工作久拖未決的根本原因，是六安市地方配套資金遲遲未予到位，而且數額巨大。

歷經周折，記者坐車通過數十公里的崎嶇山路，來到了白蓮崖水庫建設項目法人單位的臨時駐地，并聯系到白蓮崖水庫建設項目法人單位的有關負責人。

該負責人告訴《中國經濟周刊》，自2005年白蓮崖水庫開工至今，六安市地方配套資金一直未于撥付。其中，預算資金5000萬元，調概資金3000多萬元，合計近9000萬元。

“扯皮”工程

安徽省水利部門一位知情人士證實，正是由于白蓮崖水庫市級配套資金遲遲未能到位，才導致白蓮崖水庫未能通過竣工驗收。而配套資金遲遲未能到位，除了六安市財政緊張之外，還另有隱情。

該知情人士介紹說，六安市有關方面認為，白蓮崖水庫雖然建在六安市境內，但受益卻是六安市境外的下游地區。六安市不但沒有受益，反而因庫區移民而受損，讓六安市拿出真金白銀來配套，顯然不公。

據了解，六安市是安徽省唯一的集中連片的貧困市，該市的貧困區域多屬于“老區、山區、庫區、行蓄洪區”，市縣級財政較為緊張，而且需要配套的重點工程較多，導致地方配套資金遲遲未能到位。

安徽省業內人士認為，白蓮崖水庫市級配套資金遲遲未能到位還與項目法人的協調能力有直接關系。因為白蓮崖水庫的項目法人是上市公司安徽水利（600502.SH），白蓮崖水庫建設系純企業行為，對六安市沒有任何行政約束力，六安市不給錢配套，省水利部門也沒辦法。

另有知情人士透露，安徽水利前身是安徽省水利廳所屬的水利開發公司，后分割上市，與省水利廳有血緣關系。所以，安徽水利打報告給省水利廳請求協調解決，省水利廳上報給省主管領導，而主管領導又批轉給了省水利廳，報告轉了一圈又回到了水利廳。

安徽省水利部門有關人士介紹，安徽省水利廳想盡了辦法，也無法勸說六安市拿出配套資金，甚至省政府出面給六安市協調貸款，試圖解決配套資金問題。但六安市也不愿貸款，因為貸款最終還是要由六安市財政來償還。

于是，圍繞如何解決白蓮崖水庫市縣地方配套資金問題，省市兩級出現了扯皮現象。

為了解具體情況，《中國經濟周刊》記者專程趕往六安市采訪有關單位。在六安市宣傳部門的協調下，記者見到了六安市發改委有關部門負責人，但該負責人稱并不具體負責白蓮崖水庫的規劃和建設，建議記者去找水利部門了解相關情況。

隨后，記者找到六安市水利局有關部門負責人，表達采訪意愿，希望該負責人協調知情領導、配合記者采訪。但該負責人支支吾吾，含糊其辭，并不正面回答相關問題。后又稱，主要領導出差不在單位，無法配合記者采訪。

在離開六安市前，記者希望當地宣傳部門協調市政府主管領導接受采訪，但未得到積極回應。直到記者發稿時，也未得到六安市有關方面的采訪回應。

據了解，1991年淮河流域遭遇洪災之后，國務院確定了19項治淮骨干工程，涉及安徽省的有14項，工程總投資約175億元，其中就包括白蓮崖水庫。

2003年，淮河再次遭遇洪水。黨中央、國務院作出加快淮河治理步伐的重大決策，明確提出用5年時間，在本屆政府任期內完成原定于2010年完成的19項治淮骨干工程建設任務。

隨后，水利部長陳雷在全國水利建設與管理工作會議上明確要求，2007年底前基本完成治淮19項骨干工程建設。于是，水利部把治淮骨干工程建設作為全國水利建設的重點工作，全力予以推進，成立治淮工程建設督導組，加強了協調、指導、檢查和督促。

與此同時，安徽省委、省政府把以治淮為中心的防洪保安工程列入省政府直接調度的20項重大項目之一，列為全省全面建設小康社會起步階段六大基礎性工程的第一位。

實際上，在2007年—2009年間，水利部先后派出兩批督導組，全面檢查治淮19項骨干工程建設情況時，就已發現“一些地方配套資金不能及時足額到位，致使個別工程施工進度滯后，而無法竣工驗收”等同樣問題。

為進一步推動治淮骨干工程驗收工作，根據安徽省委、省政府領導指示，2009年11月，安徽省水利廳黨組書記、廳長紀冰親率有關處室負責人赴沿淮相關地區督察治淮重點工程掃尾驗收工作時，依然未能解決地方配套資金問題。

2010年1月，安徽省水利廳只得無奈地宣布，除白蓮崖水庫外，涉及安徽省的其他13項治淮骨干工程已全部通過竣工驗收。

資金哪來？

早在2007年1月，國家水利部淮委主任錢敏在治淮工作會議上的講話就指出，由于地方配套投資不到位，個別大型水庫除險加固長期不能完工。

當年11月，安徽省人大農工委組成兩個調研組，分別赴亳州、阜陽、六安、蚌埠、宿州、滁州等六市，對治淮和水利重點工程建設情況進行了調研。

調研組在調研中發現，當年已經下達的治淮工程投資計劃中，全省約有2.1億元的市級配套資金沒有到位，其中蚌埠市5723萬元、亳州市3560萬元、滁州市90萬元、阜陽市5379萬元、淮南市879萬元、六安市5537萬元。

而早在2003年，安徽省委、省政府成立了省治淮工作領導小組，多次召開領導小組會議幫助協調工程建設中存在問題，如解決治淮資金、土地征用等施工環境問題。

據了解，列入國家計劃的大中型水庫除險加固工程，國家和省、市投資比例為4：3：3；列入省計劃的小型水庫除險加固工程，省與市縣比例為5：5，地方財政難以承受。

為此，省政府及有關部門要積極爭取國家資金支持，盡可能從省級財政多解決配套資金，并根據各地區經濟發展和地方財政狀況，適當調整市縣配套資金的比例。

對于治淮建設，為了確保配套資金落到實處，安徽省政府辦公會作出決定，根據該省淮河流域市縣財政困難的實際情況，治淮骨干工程建設配套資金由省級承擔70%~80%，市級承擔20%~30%，不要縣級承擔。

事實上，安徽省沿淮地區的阜陽市、六安市等地市歷來是我國洪澇干旱災害多發地區，經濟社會發展比較滯后，貧困人口比較集中，各級財政都比較困難。加之境內治淮重點工程較多，配套資金數額巨大，造成資金落實困難。

于是，當地在籌資方式上頗動腦筋。據阜陽市副市長劉紹太介紹，2003年淮河再次暴發洪澇災害后，阜陽市政府承諾缺口治淮資金全部請省統借統還。從而保證了災后重建和治淮工程建設的順利進行。

另據阜陽市水利局副局長楊宏順介紹，在阜陽市境內的臨淮崗、沙潁河等治淮骨干工程中，通過商業銀行貸款等方法，積極籌集地方配套資金近1.2億元，順利完成治淮重點工程，實現竣工驗收。

省里也在想辦法。為確保地方配套資金到位，安徽省政府明確將病險水庫加固作為民生工程，納入市縣政府年度工作目標考核，層層簽訂責任狀，財政部門牽頭成立民生工程協調機構，定期通報民生工程目標完成情況，督促落實地方配套資金。

省水利廳對民生工程目標完成進度較慢的地區進行督辦，制定《安徽省病險水庫除險加固工程實施情況考核辦法》，對責任制落實、建設管理、資金籌措及使用管理、工程進度與驗收、質量與安全等內容嚴格進行考核。

在安徽省水利廳的積極協調下，省財政廳、省發改委等部門大力支持，累計共落實大中型和重點小型病險水庫加固省級配套資金10.1億元，省政府取消了大型水庫市縣配套資金。

針對部分重點小型水庫建設資金不足的情況，安徽省水利廳認真組織調研，按照確保水庫除險的原則，逐庫核實主體工程缺口資金。同時，通過優化設計，最大限度節省投資，同時督促市縣落實配套資金。

目前，安徽省病險水庫除險加固工程效益已經顯現，已完工項目基本消除了安全隱患，完善了防洪體系，提高了水資源調控能力。

但未完工項目的結局如何，還是懸念。

今年3月17日，在河南汝南宿鴨湖水庫加固除險工程建設工地上，工人們正加班加點施工建設。

帶病運行的“亞洲最大”

《中國經濟周刊》記者  侯雋︱鄭州報道

1975年8月，在一場由臺風引發的特大暴雨中，河南駐馬店等地區共計60多個水庫相繼發生垮壩潰決，導致縱貫中國南北的京廣線被沖毀102公里，中斷行車16天，影響運輸46天，直接經濟損失近百億元，成為世界最大的水庫垮壩慘劇，被稱為“七五事件”，又稱“板橋水庫事件”。

建成于1958年的駐馬店市宿鴨湖水庫，就是當年受災的水庫之一，至今已先后5次進行過除險加固。

宿鴨湖水庫一位工作人員告訴《中國經濟周刊》，在1978—2010年的32年間，駐馬店出現了15次旱澇災害。以宿鴨湖水庫為例，原本它是亞洲庫容面積最大、堤壩最長的人工平原水庫，1975年8月遭遇特大洪災以后，大量泥沙等雜物沖入水庫，造成水庫河床淤積壅高，現在水庫容量僅相當于設計標準的1／8，汛期攔蓄削峰能力大為弱化，已經起不到對淮河的錯峰調度作用，使淮河的防洪壓力大大增加，沿岸地區的糧食生產安全受到嚴重威脅。

由于該水庫已經運行50多年，周期太長，造成各類設施帶病運行，存在一定風險。“宿鴨湖水壩的主體主要采用土石壩，在長期的綜合應力以及地下水作用下在某些地段發生了一定位移，加上一些地質風化等問題，導致壩體產生一些透水裂隙，容易發生滲漏。”駐馬店板橋水庫管理局的工程師張潛告訴記者。

因此，宿鴨湖水庫成為駐馬店病險水庫加固的重點工程，項目資金達2.963億元，駐馬店市政府對其實施輸泄水建筑物重建和改造，對大壩加固、壩堤防滲處理等工程，目標是使宿鴨湖水庫真正達到百年一遇洪水設計，千年一遇洪水校核的標準。

記者在宿鴨湖水庫現場看到，工程已經基本完成，當地工作人員告訴記者，目前白蟻防治、10kV動力專線架設、溢洪道五孔泄洪閘墩澆筑等工程已經全部完成。

但水庫的很多設備都是幾十年前的，屬于“超齡服役的老兵”，很多先進設備缺錢購置，閘門及啟閉設備超期服役、閘墩碳化，同時寬帶基站、多媒體調度系統、無線用戶終端、遠距離無線用戶終端和數字程控電話交換設備還沒有購置，軟件設施沒有達到要求。

缺錢仍然是一個大的困惑。

“一號文件”落實難

2011年，黨中央、國務院下發“一號文件”，明確提出要“興水利、除水害”。

“河南地處中原，是我國唯一地跨長江、淮河、黃河、海河四大流域的省份，是中國的‘糧倉’，也是國人的‘廚房’，但是人多地少，河南無論是整個社會經濟發展還是興水利除水害方面，都稱得上是中國的一個縮影。”河南省水利廳鮑龍海調研員接受《中國經濟周刊》采訪時如是感慨。

鮑龍海1980年參加工作，幾乎跑遍了河南所有的水庫。“河南水庫的一個特點是絕大多數水庫修建于二十世紀五六十年代，受當時財力物力技術等條件限制，水庫普遍存在防洪標準低、質量差、配套設施不完善等問題，加上后期維修護養管理跟不上，老化失修嚴重，大多數水庫帶病運行。”

因此，河南在落實中央“一號文件”方面，比其他省份面臨的困難也多。河南省水利廳廳長王仕堯在接受媒體采訪時也表示，河南今年的重點是要加固所有病險水庫，保證資金、技術、人員全部到位。

記者了解到，目前河南省水利廳對專項規劃內359座（大型11座、中型58座、小型290座）病險水庫已經全部下達投資計劃，共45.5億元，其中中央補助資金投資27.2億元，省級配套投資10.0億元，占總投資的94%（中央補助資金和省級配套資金到位率100%，市縣兩級配套資金到位5.8億元，到位率69%），累計完成投資41.7億元，占下達投資計劃的91.6%。

鮑龍海告訴記者，雖然近年來國家對農村水利建設的力度在不斷加大，但地方財政緊張，投資不足問題十分突出。在水利建設資金缺口較大的情況下，大量的資金又用于大江大河重點工程以及大中型水庫除險加固和灌區骨干工程續建配套改造，較少用于田間工程和大中型灌區末級渠系改造，導致很多小型農田水利工程基本處于自生自滅狀態。而且小型農田水利設施投入產出效益低，投資回收期長，對社會資金缺乏吸引力。

“水利是個公益事業，不是立竿見影的生意，一方面需要政府持續加大力度也需要公眾的參與，另一方面，由于管理體制未理順，產權歸屬不明確，國家、集體、受益農民三者的職責和義務界定不清，導致水利設施建、管、用脫節，基層水利管理體制亟待改革。”鮑龍海說。

倒逼水利產權流轉改革

汝南縣防汛抗旱指揮部一位負責人告訴記者，由于當地的農田水利設施建設方面欠下的賬太多，加上當地村民種田收入難以維持生計，青壯勞力多外出打工，留守村內的以老人居多，水庫汛期遇險時，調配搶險人力都成難題，村民無參與意愿。

河南省水利廳的工程師張湛告訴《中國經濟周刊》，現在農村勞動力緊張，農民投工投勞數量逐年減少。“水庫都在偏遠地方，需要專業人員，但是很多工程隊寧愿在城里施工也不愿意干修水庫這樣又苦又累的活兒。”

經過上世紀90年代末期機構改革，水利站人員收入過低，基本工資的發放都是難題，這削弱了他們對小型水利設施管護和排查的作用。

“每次到了基層，看到水庫管理人員靠將水庫承包他人養魚維持基本生活的場面，就覺得很揪心。”鮑龍海說。

水利設施失盜現象嚴重的問題也隨之而來，在河南省水利廳組織的一次內部調查中，河南某市被調查的14個村中，有9個村都不同程度存在農田水利設施失盜現象。

記者在尖崗、常莊水庫采訪時也發現，當地人對維修水庫和大壩的熱情并不高。

“雖說大家都明白修水庫是大事，但是老百姓積極性不高。”尖崗水庫附近的張寨村一位村干部告訴《中國經濟周刊》，因為長期以來，農民認為水利建設和管理是水利部門和政府的事，缺乏全民意識，同時管理體制不順，管理責任難落實。農村實行聯產承包責任制后，田間水利工程產權流轉制度改革推進遲緩。