隨著《瞭望》新聞周刊2009年第46期《地方財政之殤》專題內容的廣泛傳播，原本鮮為人知的縣級財政困境和地方政府負債問題被推到臺前，成為社會關注的一個焦點。在該組專題中，《瞭望》新聞周刊大膽地揭示了地方財政尤其是縣鄉財政的貧瘠，并通過深入采訪的形式指出其中的一些原因，概括起來，主要包括以下幾個方面。第一、1994年實施分稅制以來，國家財政收入從1993年的5114.8億元，增長到2008年的61330億元，增長了12倍，無論是中央財政還是地方財政，在規模上都實現了幾何級數的增長；在此期間，也伴隨著“財權大幅上收，事權層層下放”的進程，最終導致目前大部分縣鄉政府的財力，已經無力承擔由上級政府層層下壓的越來越多的公共事務。第二、“國家請客，地方埋單”的政策越來越多，免除義務教育學雜費和寄宿費、取消農業稅費、公務員加薪、公職人員補貼、教師績效工資等政策，以及其他的一些臨時性項目，雖然都有中央財政的轉移支付，但絕大多數比例的費用都是由縣級財政承擔。例如，我國義務教育經費87%由縣鄉承擔，省級財政承擔11%，中央財政只負擔2%。第三、上級政府相繼把有權有錢的單位都收走了，比如工商、公路、稅務、公安、檢驗檢疫、國土、檢察、法院、煙草、司法、人事等部門都實行垂直管理，權力部門越來越條條化，縣級政府直接管理的部門越來越少。近年來的一個明顯趨勢是，條條的權力在加大，塊塊的權力在縮小；但是條條權力在加大的同時，責任卻變得越來越小，塊塊上的權力在流失的同時，責任卻越來越大，承擔責任意味著需要更多的財政收入作為支撐。這概括起來就是上級政府和縣級政府之間財權和事權的不對等。第四、近些年來，國家很多方面的政策調整頻繁，每一次調整，對于縣級政府來說基本上就是財力的喪失，而相對應的卻是許多事權的下達，如此往復，造成很多地方政府特別是縣級政府財力不堪重負。第五、很多地方處理一些歷史遺留問題，也需要相應的財力進行配套。比如，部分區縣前些年國有企業賺錢時，上面管著，利潤都收走了，現在不賺錢了，包袱都甩給了地方，所有遺留問題都要地方拿錢解決，不解決工人就上訪、鬧事，不解決社會不穩定，一旦出了問題責任還主要是由縣級政府來承擔。歷史遺留問題的解決，也在相當大程度上擠占著縣級政府的財政資源。第六、在現行體制下，政府間財政關系的調整近乎“零和博弈”，在中央加大調控的同時，地方財政自給能力則由1993年的1.02，演變為1994年的0.57，2006年的0.61，縣級政府目前靠中央轉移支付“過日子”、“辦事業”的依賴越來越突出，但到手的轉移支付，與縣級政府的實際需求相比，大多還是杯水車薪。
從《瞭望》雜志該專題的一些內容可以看出，在現有體制模式下，各級政府主體“經濟人格化”傾向越來越明顯。政府“經濟人格化”的具體表現就是，各級政府主體及其部門在某種程度上像是追逐經濟利益的商人，盡最大努力趨利避害，對有利于增加本主體財政收入的人權、事權和財權，盡力掌握在自己手里，而對于承擔財政壓力的項目，盡量想辦法減輕負擔或者將包袱甩出去，最大限度使本主體財政利益最大化。在各級政府主體及其部門“經濟人格化”態勢日益深化的過程中，各級政府之間實際上存在著一種“利益博弈”關系，而我國是中央集權單一制國家，地方政府必須服從上級政府及中央的領導，這就造成了縣級政府在同上級政府和中央的財政收支博弈中處于相對弱勢地位，最終政府財政如同“抽水機”一般，源源不斷由區縣抽向地市再到省級和中央。這不可避免地導致“中央財政集中的財力過多，地方財力不足，特別是基層財政困難；中央財政財權過大，而地方財權偏小，特別是基層財政基本上無財權，財力大小完全聽憑上級擺布”，而“中央財政蒸蒸日上，省級財政喜氣洋洋，市級財政穩穩當當，縣級財政哭爹喊娘，鄉鎮財政精精光光”也就是再自然不過的事情了。
其實，政府“經濟人格化”不光體現在各級政府之間財政收入的分配方面，在教育、醫療和住房體制改革，國有企業改革，事業單位改革等方面也有著集中表現。教育、醫療和住房“三大體制”改革，本意是為了降低國家財政負擔，但最終的結果卻從一個極端跑到了另一個極端，這三方面的負擔基本都甩給了個人，成為壓在老百姓頭上的“三座大山”，其市場化程度之高，都超過了很多歐美國家。在國有企業改革過程中，實現改制的基本都是行業競爭度高、長期虧損、經營困難，被政府視為包袱的企業，而壟斷性高、盈利性較好的企業，則仍被各級政府牢牢控制著。從整體上來看，目前事業單位改革仍處在醞釀之中，但其基本思路已經非常明晰。概而言之，就是使事業單位逐步降低對財政供養的依賴；在條件成熟的情況下，一些事業單位要改制成企業，徹底斬斷財政供應關系，實現“自我經營”和“自負盈虧”，在此階段，有關主管部門并不向實行改制的事業單位提取利潤；事業單位改革的最終目標，是要將其改制成股份制公司并發展上市，此時政府不但不會再給這些單位提供財政支持，還要向他們提取利潤。政府“經濟人格化”在諸如招商引資、保障性住房、公路“村村通”、高速公路投資等領域也有著不同程度的體現，最為典型的說法就是國家投資的“杠桿效應”和“撬動民間投資”。
在“經濟人格化”的趨向下，中央政府與地方政府爭利，上級政府和下級政府爭利，各級政府跟企業爭利，政府部門同民間爭利的現象就屢見不鮮。在這許許多多的博弈中，縣級政府、企業和普羅大眾非常自然地處于弱勢地位。當然，自古“上有政策，下有對策”，縣級政府領導人在懷著滿肚苦水的同時，也不得不去執行中央的各項政策。他們的辦法不外乎兩個，一是政策執行“偷工減料”，另一個則是“負債經營”。而“負債經營”在很大程度上已經成為地方“縣令”應對財政窘困的一大秘訣。筆者了解到的某些區縣政府，本來財政壓力已經很大，在面臨中央所推行的機關和事業單位等公職人員大幅加薪政策下，不得不多次向國家商業銀行在當地的分支機構貸款來完成任務。在目前的經濟環境下，為了按時足額向公職人員發放工資而貸款的區縣政府可能并不多見，但為了其他臨時性項目而向銀行貸款的現象則較為普遍。有關部門調查顯示，截至到2009年11月，全國各級政府融資平臺已達8000多家，地方政府從商業銀行獲得的負債總額已經超過5萬億元，其中占相當大的比例集中在區縣政府。這5萬億新增債務的規模，實際上超過了地方政府一年財政收入總額，即地方財政的負債率已經遠遠超過了100%。地方政府舉債的原因眾多，不一而足，但“國家請客，地方埋單”、各級政府財權和事權異化，是其中非常重要的一個原因。
照目前的情況來看，地方特別是縣級財政窘困的現象，在未來數年的時間內不太可能得到根本性改觀。在地方預算收入項目中，惟一可能出現階段性增長的就是“賣地”，但這對于大多數區縣來講，由于受自身區位影響，并不現實，可持續性也不是很強。向國家商業銀行借貸，仍是“縣令”們除了“賣地”之外，解決財政壓力的一大法寶。當然，作為當事方的區縣政府領導人和銀行當地分支機構，對這些貸款是否能夠真正還得上，自然也是心知肚明。“縣令”們出于現實因素的考慮，會向國家商業銀行在當地分支機構施加壓力，“成功”貸款，以解決財政窘困問題。而由此產生的債務，地方政府基本難以還清，最終由國家商業銀行按照“壞賬”處理掉，中央財政被迫買單。從以上論述我們可以看出，地方政府“舉債經營”，實質上是“縣令”們變相向中央財政要錢，這也是他們最為聰明之處。銀行當地分支機構，自然也有諸多事情需要區縣政府支持，再者政府貸款相對來說屬于他們的“優良資產”，權衡再三，自然也會選擇放貸。
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