中央政策“只請客不埋單” 地方財政鋼絲上行走

中央政策“只請客不埋單” 地方財政鋼絲上行走 

　　

來源：瞭望新聞周刊 作者：王健君 2009年11月16日

　　 

　　

　　走在“鋼絲”上的地方財政　　

　　

　　中央財政的富饒和地方財政尤其是縣鄉財政的貧瘠，正在將社會穩定和經濟發展繃緊到難以承受的地步　　

　　

　　“財政收入壓力太大，只能保剛性(支出)這塊，干活的錢沒有。”11月初的東北已經天寒地凍，某農業大縣一普通鄉鎮的政府辦公室里，暖氣只是個擺設，靠著南邊窗戶賞賜的陽光，才有些許溫暖，雷鎮長為自己囊中羞澀拿不出取暖費而感到抱歉。　　

　　

　　他告訴《瞭望》新聞周刊，“上邊總說這個投錢，那個投錢，但政策性投入到我們這層，實際看到的非常少，就是投下來，大部分也配套不起。飯店菜再好，咱沒錢進不去，吃不起啊。”他舉例說，去年申請了一個340萬元的公共設施項目，投入160萬，需要配套180萬。而該鎮去年全部財政收入也只有250萬元。　　

　　

　　最近讓他著急“上火”的是“村村通”，“這個項目32萬元，上面給了24萬，縣里撥了2萬，自籌要6萬，沒地兒找去啊。”甚至“鄉鎮干部漲工資也得配套，配套不起就開不起”。他介紹說，鎮內人員加離退休一共38人，每月該鎮工資支出9.7萬元，除了縣里撥3.7萬元，還差6萬元需要自籌。即便如此，該鎮干部實際工資與正常仍然相差1000多元。至于村干部的工資，“我們13個村有10個村工資拿不到，有的甚至三年都沒領到工資了。”　　

　　

　　他承認，近幾年，中央加大了對落后地區和農業地區的轉移支付力度，對緩解基層財政困難幫助非常大，但也只能保持基層政權最基本的運轉，“分稅制改革后，尤其是農業稅費減免后，農村建設、社會經濟發展是有多少錢辦多少事，至于基層黨組織活動、文化建設等基本上什么也沒有了，各村村民的現狀是一盤散沙，除了領補貼款，基本和基層組織沒什么關系了。”　　

　　

　　此時，處在年終考核的關鍵時期，江浙某省一工業大縣的黃鎮長同樣煩惱。他拿著厚達158頁的該縣年度考核文件匯編告訴《瞭望》新聞周刊，盡管自己所在鎮年財政收入是雷鎮長所在鎮的8倍多，但面對的財政壓力絕不亞于后者，“2008年經濟發展困難，我鎮財政收入2075.3萬元，同比增長-10.7%；但上解1332.2萬元，同比增長45%。”也就是說，不論經濟形勢好壞，上解收入旱澇保收，還要有較高增長。　　

　　

　　“與此同時，每年上級政府給我們的考核壓力，不但不會減少，還在不斷加大。”黃鎮長介紹說，農村工業化、農業產業化、新農村建設、社會事業發展、安全生產五大領域分解為上百個指標，任何一個指標完不成，都有可能一年白干了，“今年形勢仍然不濟，估計地稅收入比去年將減少800萬元，但要干的事哪一件都不能少(采訪中，據知情人透露，賣地已經成為當地彌補財政虧空的主要來源了)。”　　

　　

　　他感慨地說，“基層財政就像走鋼絲，越走越險。”　　

　　

　　事實上，《瞭望》新聞周刊調研中發現的一組數據，一定程度解讀了地方財政運行艱難的原因。據財政部網站公布，今年1～9月份，中央本級收入占財政總收入的53.4%，地方收入占46.6%；中央本級支出占財政總支出的21%，地方支出占79%。這意味著，中央政府擁有較多的財力只負責了較少的事務支出，地方政府用較少的財力要處理大部分的事務支出。　　

　　

　　這種財權上的集權與事權上的高度分權局面，集中暴露了一個當下中國政府治理的大痼疾——政府間財力和事權嚴重失調，正在將地方財政變成了一根只能越繃越緊的“鋼絲繩”。　　

　　

　　在“對上負責”的體制因素驅動下，財權層層上收，事權層層下放，財政壓力直接下壓到縣鄉基層……在財政收入大幅增長的近十年，正如基層干部自我調侃的那樣，竟然伴生了一個尷尬局面——“中央財政蒸蒸日上，省級財政喜氣洋洋，市級財政穩穩當當，縣級財政哭爹喊娘，鄉鎮財政精精光光。”　　

　　

　　而這樣的社會后果尤其令人擔憂。據有關部門統計顯示，1993年我國發生社會群體性事件0.87萬件，2005年上升為8.7萬件，2006年超過9萬起，并一直保持上升勢頭……尤其是今年發生的惡性群體性事件顯示，一些地方基層政權對社會穩定的控制力正遭到大幅削弱。一位不愿透露身份的政府治理研究專家向本刊記者直接指出，“俗話說"沒財無政"，當前群體性事件頻發，與地方財政的困頓有著非常直接的關系。”　　

　　

　　采訪中，新加坡國立大學東亞研究所副教授鄭永年嚴厲指出，無數的跡象表明，中國很多縣(市)級以下的區域已經進入嚴重的無政府狀態，“這里的無政府當然不是說沒有政府，而是說政府不能履行政府的功能，如提供安全和服務等公共產品……古人云，"郡縣治，天下安"，如果縣政處于無政府狀態，那么整個政權就會發生危險。”　　

　　

　　功過1994分稅制　　

　　

　　“在財政改革中，對整個國家影響最大的莫過于分稅制改革。”在接受《瞭望》新聞周刊采訪中，遼寧省財政科研所所長王振宇介紹說，1994年的這次改革，目的在于解決三個領域的問題：抑制中央政府財政收入下降的趨勢；消除稅收結構中的扭曲因素和增加透明度；調整中央和地方財政之間的收入分配關系。　　

　　

　　對此項改革，中國社科院中國馬克思主義研究院二部副主任辛向陽給予了高度評價，這位專注于中國地方關系研究的學者告訴《瞭望》新聞周刊，無論是從新中國60年的角度看，還是從改革開放30年的階段看，1994年的分稅制都是中國在地方關系上的實質性重大變革。　　

　　

　　尤其是中央財力超過50%，使得國家宏觀調控、大規模基礎建設、應對亞洲金融危機、1998年抗洪、汶川大地震乃至現在應對世界經濟危機，都有了底氣。“可以說分稅制改革對我國整體發展起了重大作用。”在辛向陽看來，“這是處理當時中央與地方關系非常關鍵的一招，更是事關中國命運的關鍵一招。”　　

　　

　　但1994年的分稅制帶有一個明顯特點：仍然保留了許多包干體制的痕跡，如部分收入分成、按基數法核定收支基數等。王振宇指出，“它只是一種過渡體制，僅僅是建立了一個分稅制的基本框架。”　　

　　

　　這種過渡性質帶來一個始料未及的現象。采訪中，財政部財政科研所所長賈康告訴本刊記者，1994年以后基層地方政府出現了明顯的財政困難，“雖然過去這種困難就有，但是在1994年以后，對于這種困難反映的程度之高，可以說前所未有。”他舉了個例子，在千年之交的前后，“全國兩千多個縣級單位里，最高峰時，一千多個縣欠發工資。這是縣鄉財政困難的一個非常直觀的、非常有代表性的反映，即維持政府體系的基本運行都出現了問題。”　　

　　

　　“突出表現就是，中央財政集中的財力過多，地方財力不足，特別是基層財政困難；中央財政財權過大，而地方財權偏小，特別是基層財政基本上無財權，財力大小完全聽憑上級擺布。”其中的原因，在他看來，既不是經濟基本面的問題，也不是地方財政所得的萎縮，更不全是地方財政管理的問題，“對于這種1994年分稅制實行之后出現的地方政府低端的縣鄉財政困難，必須看作是一種體制沒有理順帶來的突出矛盾的表現。”　　

　　

　　“1994年分稅制的缺陷之一,是沒有解決好省級以下財政體制問題。”王振宇認為這種體制不順，關鍵是這次改革不徹底，中國的財政體制實際上是“雙軌制”：中央和省級政府之間采取分稅制，而地方政府之間仍然采取“承包制”或者采取具有承包制特征的財政體制。　　

　　

　　也就是說，分稅制除了實現了中央和省之間的收入劃分外，其他政府層級基本沒變。地方四級政府之間的財政關系不是依法劃分，而是依行政權力來調整。而且，近年來，上級政府學會了以法律和法規作為自己的工具來捆綁、規制下級政府，借此擴大上級政府的權力。特別表現在財政支出責任上，形成一種層層下壓的體制。從省級政府逐級向下傳導，使得縣鄉政府承擔了過多的財政責任，逼迫基層政府不得不“刮地皮”。　　

　　

　　賈康感慨地說，“十幾年過去了，事實證明，我們省以下的財政體制，即使在發達地區，也沒有進入實質性的分稅制狀態。那么它演變成了什么呢？演變成了各種形式的、五花八門的、復雜易變的、討價還價因素非常濃厚的分成制和包干制。”　　

　　

　　其實，1994年分稅制本身也變得“面目全非”。分稅制體制包含中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入。現在中央稅占16%，地方稅占22%，共享稅占了62%。如果將事實上共享的營業稅算進來，分稅制基本就變為共享稅制了。一位財稅專家向《瞭望》新聞周刊不客氣地指出，“那相當于分稅制失敗了，分稅制是把稅分開，如果全是共享的話，和以前統籌統支或談判分成的時候沒有差別了。”　　

　　

　　“請客不埋單”的政策“微調”　　

　　

　　這種不完整或者過渡性質的財稅體制隨著運轉，在中央和地方間造成了許多傷感情的事情。　　

　　

　　上述財稅專家給本刊記者講了一個故事，“2006年，在西北調研時，省市財政干部向我提出分稅制改革時提出的稅收返還額公式1:0.3有問題。這個公式意思是1994年增長了多少，如果增長率是1%，地方拿到0.3%。按照他們的理解，從增加部分應該拿到30%，而實際上拿不到。而且感覺拿到的越來越少，說這個數學公式當中隱含著某種秘密找不出來，意思是讓我算算。”　　

　　

　　經過一星期的思考，最后他發現了公式的秘密。事實上，每年增量部分都會重新計算，連第一年都保證不了30%，并且逐年遞減，到第一百年的時候，增加量里面地方所能取得的增量為零，即稅收返還成為一個固定額。現在，分稅制已實行到第十五年了，稅收返還率已經降到10%左右。“在這個問題上，全國的地方財政系統當時全部被蒙在里面了。而對地方政府而言，這件事不但傷感情、挫傷積極性，而且降低了對上級政府的信任感。”他遺憾地說。　　

　　

　　類似的事情，《瞭望》新聞周刊在調研中遇到不少。在接受本刊記者采訪中，一位東部地區省份的縣財政局負責人大倒苦水，“經過十五六年的時間，國家和地方的財力分配上，國家將地方管得太多，挖得太苦。”他介紹說，分稅制雖然是1993年定的，但其間陸陸續續進行了多次微調。政策調整頻繁，每一次調整，對于地方來說基本上就是財力的喪失，而相對應的卻是許多事權的下達。　　

　　

　　“微調是可以的，但是這期間的微調有時讓下面感到措手不及，或者說沒有做好充分準備，甚至怎么制定完全不征求下面的意見，出臺的政策基本上是一邊倒。”他激動地說，“按道理說，國家從大局考慮，但地方也有地方的難處，國家要發展，根基在地方。基層如果財力很困難，已經沒辦法運轉了，也會導致政權不穩定，老百姓的基本權利得不到保障。”　　

　　

　　“比如義務教育，學雜費全免，還有寄宿費到2010年前也要全部免費，而轉移支付幾乎沒有，所有費用都由地方來承擔。以前可能要拿出一個億，現在另外要拿出一個億，一下子就要支出兩個億。”他為本刊記者算賬說，“兩個億對我們地方財政來講，至少我要收四個億的稅收才能彌補這兩個億的缺口。四個億的稅收是什么概念？需要再找20家一年稅收一千萬的大企業。而我們本地，一年稅收上千萬的企業很難找到，大部分是一個店或一個攤位的商業利潤的定額納稅，不可能一年增加很多。再趕上金融危機影響，稅收減收，更困難。”　　

　　

　　而且，除了教育，各領域包括科技、農業、衛生、社會保障、公檢法等都有增長的要求，不可能保某一個領域而置其他領域于不顧。現在，最讓他頭疼的是今年出臺的教師績效工資政策，“實際就是漲工資，還得地方消化，預計我們要增加支出1.5億。現在只能壓縮行政運轉經費，來彌補教師的績效工資。教師待遇大幅度提高了，是不是就等于教育質量好轉呢？事實上，深層次的問題一個都沒有解決。”　　

　　

　　據國研中心調查，我國義務教育經費87%由縣鄉承擔，省級財政承擔11%，中央財政只負擔2%。他直言，“國家出臺的許多政策，應當說是與地方的財力脫節。”　　

　　

　　東北某農業大縣主管財政的一位副縣長則為《瞭望》新聞周刊講述了農業稅減免后縣鄉財政的雪上加霜，“分稅制后，至少縣鄉兩級政府主要依靠農業稅來養活，而農村稅費改革就是要取消農業稅費。2004年還說5年內逐步取消，2006年就全部取消。地方準備不足，雖然中央為此增加了專項撥款，但也只是彌補由此帶來的財政缺口，杯水車薪，仍然不能根本上解決縣鄉財政的實際困境。”　　

　　

　　在他看來，如果不能從保證地方政府穩定財源的基礎上觸動地方財政體制，基層政權為維持自身運轉而必然面臨一種兩難選擇：要么崩潰，要么再收費，“也就是說，仍然走不出"黃宗羲定律"的歷史怪圈。”　　

　　

　　“現在，從上而下出臺的"國家請客，地方埋單"的政策太多了。”基層多位干部向本刊記者反映，這樣帶來的后果，“一個是迫使地方政府想盡一切辦法來加快發展，通過發展來增加收入，這雖然是好事，但發展盲目性問題往往就出現了；第二個問題是，要做事、想發展，就需要土地征用，需要搞基礎設施建設，這些東西不弄起來，發展就沒有平臺，所以地方政府就大規模地舉債。”　　

　　

　　10月15日，國家發改委財金司司長徐林透露，截至目前，地方政府的負債已達5萬億元。　　

　　

　　不該出現的信任危機　　

　　

　　來自上面制定、實施的一些財稅政策缺乏與地方的溝通，同樣加劇了雙方之間的隔閡和不信任。　　

　　

　　“像所得稅，原來是屬于地方的，后來變成了國家60%，地方40%，這讓地方很難承受。幸好一段時間以來，像東部地區發展得比較快，這樣，一刀砍下去帶來的震動減輕了。”一位沿海地區的縣委書記告訴《瞭望》新聞周刊，如果發展沒這么快，地方稅收總量提高沒這么快的話，地方就趴下了，“而且像營業稅，國家也要分成。這樣一種稅制，國家多拿有它的用途，但失去法律規范的持續隨意上收財力，我們感覺不好理解。”　　

　　

　　他指出，出臺有關的稅費減免政策，還增加了地方政府的財政負擔，再加上中央財政轉移支付許多情況不到位，相關配套政策不完善，造成“上面請客，下面埋單”的情況時有發生，“比如，企業改制過程中，一些效益差、包袱重的虧損企業甩給地方政府；再就業政策，中央只給政策，不給錢，地方苦于財力吃緊而無法落實；公務員加薪，只給政策，卻不給地方政府下撥款項。”　　

　　

　　與此同時，采訪中，多位基層干部向本刊記者反映說，上級政府相繼把有權有錢的單位都收走了，比如工商、公路、稅務、公安、檢驗檢疫、國土、檢察、法院、煙草、司法、人事等部門都實行垂直管理，權力部門越來越條條化，縣級政府直接管理的部門越來越少，“條條與塊塊之間的矛盾在縣域內表現為"一縣兩制"，比如在工資收入方面，垂直管理部門的工資收入提高增長幅度很大，在公務員內部造成了很大差別。”　　

　　

　　對于“加大條條力度，強化部門管理，樹立中央權威、落實中央意圖”的解釋，多位受訪的基層干部不很認同，“中國是單一制國家，中央掌握很大權力可以理解。但不理解的是，權力與責任不對稱，有關部門將一些質量監督、國土資源等權力上收了，但出了事情卻追究地方政府的責任。”　　

　　

　　“現在，無論是維持社會穩定，推進社會公正也好，深化經濟體制改革也好，地方可動用的手段(比如財政手段、稅收手段、人事手段)卻越來越少，這樣造成權力和責任的"兩極分化"。在壓力型體制下，有些事情想得通照辦，想不通也得照辦。”在基層看來，近年來的一個明顯趨勢是，“條條的權力在加大，塊塊的權力在縮小；但是條條權力在加大的同時，責任卻變得越來越小，塊塊上的權力在流失的同時，責任卻越來越大。”　　

　　

　　而對于近年來有關“上收權力”的動機，受訪的基層干部傾向于認為，權力上收就是不相信縣級。“不相信縣里的干部，認為都是貪官污吏。”一位縣級干部甚至激動地說，“可以不相信縣級干部的某個人，但不能懷疑整個一層的縣級政權。可以說，共產黨的天下，都是靠縣鄉基層政權"擋風遮雨"的。”　　

　　

　　“現在群眾有這樣一個印象，"中央很好、地方好狠"，"中央愛群眾，基層干部是念"歪"經的。”上述那位縣委書記反映，基層干部感覺十分委屈和郁悶，認為許多壓力和任務還不是來自上面，“你政策就是這么定的，政策必然要把我推向前臺，扮演"黑臉"角色，干群矛盾突出也是有原因的。”　　

　　

　　一位鄉鎮干部私下稱，“前幾年為什么發生鄉鎮干部像土匪一樣搶老百姓電視機的事？其實也是不得已，如果鄉官聽任他們不交公糧、不節育，示了弱，就等于給農民一個榜樣，明年大家都會不交款，我們的工作就完不成。完不成國家任務，我們就要受到懲罰，仕途也會受影響，我們的體制就是對上負責對下不負責的體制啊。”　　

　　

　　他認為，造成上下缺乏基本互信的一個重要原因就是，上級政府把發展經濟、安全生產、社會穩定、計劃生育等方面的壓力都留給了縣級黨委政府，卻沒有給縣級政權配備好足以完成上述使命的職權，“中央的許多好政策地方執行不到位，那不到位的原因是什么啊？是因為這個財政體制和事權不匹配，地方政府很難做到位。”　　

　　

“長此以往，基層就不穩定，基層政府在百姓中的形象每況愈下。表面看是穩定問題，實際上財政體制的問題。”在他看來，“現在地方政府做百姓的工作，是說好話，不是光指揮，是地方政府求老百姓。”由此帶來的問題，同時也大大影響上下的信任。 　　

浙江的探索　　

　　

調研中，本刊記者了解到，無論是基層領導干部還是學者，絕大多數都認為，“1994年的基本制度成果應該堅持和完善，分稅制的方向不能動搖。”不過在他們看來，改變地方財政的困境，還沒到財權和事權匹配的高度，首先要解決的是如何使各級政府的財力和事權相匹配。　　

　　

為此，近年來，在中央的支持下，各省都進行了相關的改革探索，比如強縣擴權、合鄉并鎮、鄉財縣管、省直管縣等。其中，最有聲有色的是浙江省的“省管縣”實踐。《瞭望》新聞周刊在浙江采訪期間，暢聽了一位商業強縣負責人的實踐故事。　　

　　

他認為，浙江經濟是“活”在縣域經濟上，為什么是這樣呢？其根本就是因為“省管縣”財政體制。比如，縣自己創造的財富，省里拿了一部分，市里沒有，和它沒關系。如果加上市這個層面，那就刮走了，地方的財力越來越小，積極性也大為挫傷了。　　

　　

“所以，浙江省比較成功，各個縣都很發達，很大程度就是靠這個財政體制。”他舉例說，中西部許多地方來考察，講他們主要依靠國家轉移支付，而轉移支付是從省里到市里，再到縣里，層層截留，特別是市的截留。結果到縣里很少，鄉鎮就更少了，“浙江的市不一樣，要花錢自己賺，無處截留，必須拼命發展。”　　

　　

據其介紹，該縣財政已經和市完全脫鉤，事權方面，只有人事權、重大規劃權、重要資源調配權沒有放下來，其他地級市的權力都下放下來了，“地方上管理權、決策權、監督權都大了。原先許多事要先報到市里，再報到省里，現在我們可以直接報到省里。原來一些無權管的事情，現在有權了。”　　

　　

財權和事權的相對匹配，使得該縣各項改革都能順利展開。其中最突出的就是，可以在縣一級層面集中財權，真正實現公共預算，推進行政改革。　　

　　

從2001年開始，該縣編制財政綜合預算，核心概念就是全縣所有政府部門，按規定收稅、收費的所有收入都進財政這一個“籠子”，全縣政府部門只有這一個收入賬戶。各個部門只有支出賬戶，沒有收入賬戶，收入全進財政，支出預算排出來。真正做到“收入一個籠子，預算一個盤子，支出一個口子”。　　

　　

“各部門預算甚至細化到幾臺電腦，幾場會，每場會的參加人數，每個人的支出標準，甚至包括小禮品的支出。”該負責人介紹說，而且支出也不會經過部門，財政直接向商店結賬，無論是公安局還是工商局，一年收到的錢是多還是少，和獎金不掛鉤，和單位利益、個人利益脫鉤。獎金由市委市政府通過考核來決定，由財政來發，“所以，我們的財政預算不但敢于向公眾公開，更敢于接受公眾監督。”　　

　　

而且，如此一來，不但“小金庫”、“亂收費”全沒了，政府機構改革也可以順利平穩地完成。比如，該縣要成立一個綜合執法局，把將近20個部門的執法權整理集中起來。按理說，這個權是誰都不愿放，但現在大家都放，改革很容易。為什么呢？因為它不交出來，也沒什么好處。辛辛苦苦收來的錢，也沒法用。利益割斷了，改革就容易了。好的財政制度在起根本性的作用。　　

　　

“什么是公共財政？這就是公共財政。”他認為，依照國家規定收取的收入，是公眾的錢，不是哪個部門的錢，“我們國家提出公共財政已經十年有余，有進步，但很慢。公共財政是從收入開始的，所有的稅費收入統統交給財政部，各部門沒有支配權，這一點至今都沒做到。”　　

　　

在他眼中，我國財政部門弱，發改委管的財權某種程度上比財政部門大，各個司局大都自己制定政策自己收自己用，“《預算法》只管預算內收入的稅，管不了比稅還要大的預算外收入的費，何談公共財政，更何談財權事權匹配？”　　

　　

對此，當本刊記者反問浙江經驗能否復制時，他自信地說，“我覺得好復制。有人覺得不可復制的難點在于，錢全部集中起來后，保障要全部保起來，有沒有這個財力？現在省長也好，市長也好，主要怕這個。實際上，當初我們的財政收入才12億，現在是70億了。如果有顧慮，可以先從財政上"省管縣"做起。”　　

　　

“其中阻力當然很大，但對于一個縣和市來說，黨政一把手統一了，就沒問題了；對整個國家而言，就得看黨中央國務院的決心。而且方向肯定是這樣的，今后總是要這樣做的。”在他看來，實際上，“美國一百年前做的財政制度改革，就是我們現在做的。不能說美國一百年前做的事情，我們現在還做不了。”　　

　　

重振地方財政　　

　　

“歷史經驗表明，政治危機往往以財政危機為先導，又尤其從地方政府開始。在財政危機下，地方政府采取更加露骨的手段攫取政府收入，從而加劇社會矛盾和沖突，逐漸失去統治的合法性。”上述政府治理研究專家感觸頗多地告訴本刊記者，一定程度上，財政危機很可能成為社會政治危機的導火索。　　

　　

這種由基層財政所引發的國家治亂變化，被稱為“黃宗羲定律”。他以為，在當今社會主義市場經濟建設過程中，能否成功建立公共財政制度，是能否擺脫“黃宗羲定律”的關鍵，“而建立公共財政，必須繼續深化財政改革。”　　

　　

其實，財政改革能夠有效地將政治體制改革和經濟體制改革結合起來，解決二者之間的脫節問題。兩者之間應該配套進行，而兩者配套的交匯點就是財政。他分析說，其一，財政改革不至于引起激烈的社會震蕩，能夠在規范的政府運行過程中得以實現；其二，有利于解決橫向和縱向的政府間關系，使之規范化、制度化，根本上解決地方財政的困局。　　

　　

采訪中，就如何 重振地方財政，盡管各級財政官員以及專家爭議眾多，但綜合基層實踐和中國國情，改革的幾個基本方向已經有所共識：　　

　　

首先，合理確定政府間事權劃分。這主要包括兩大內容：其一，義務教育、公共衛生和社保等大宗公共產品的政府責任，現實國情下，只能是中央和地方的共同責任，但一定要明確各自承擔的比重；其二，財政層級體制的扁平化改革應該加快推進，比如“省管縣”、“合鄉并鎮”，使得地方政府的事權和財權關系在省與縣之間進行劃分。　　

　　

其次，建立較為穩定的地方稅源，賦予地方政府可靠的財力。必須為地方政府尤其是縣鄉政府劃分能確保基層穩定發展的稅收，應該考慮將適合地方政府征收的資源稅、財產稅和環境稅留給地方或大部分分成。至于中央加強“兩個比重”，應更多考慮中央層面實現稅費統一的公共預算完整性改革，而不是在稅收上繼續擠壓地方。　　

　　

其三，加大轉移支付的力度，提高一般性轉移支付的比重。轉移支付重點保證的應該是各地達到統一要求的最低基本公共服務水平，而非財力均等化。因此，需要加大的是一般性轉移支付，而不是支出效率差、透明度低的專項轉移支付。隨著一般性轉移支付占比提高，減少對地方政府配套資金要求，可以避免縣鄉政府負債或者做假賬。　　

　　

其四，地方財政支出的規范化和制度化。這是地方財政逐步走向公共財政的關鍵前提。《瞭望》新聞周刊調研中發現，這方面浙江經驗值得借鑒：“收入一個籠子”，實行預算內、外收入統管；“預算一個盤子”，全面實行綜合財政預算管理；“支出一個口子”，嚴格政府性支出管理。　　

　　

不少專家認為，現階段，這幾個方面的改革比較現實，“如果積極推進，完全可以積小勝為大勝以取得財稅改革階段性成果，有助于切實解決當前最令人擔憂的地方財政困難的危險局面。” 

　　 

縣長的“一本賬”　　

　　

在基層干工作，誰都想干好，但沒有錢不行，我一個縣長連一條路都修不了，談什么執政為民？

　　 

　　

　　文/《瞭望》新聞周刊記者王振宏劉書云　　

　　

《瞭望》新聞周刊就財稅收入分配問題到東北某山區縣調研，不愿透露姓名的縣長給本刊記者算了一本賬，講出了基層“最難念的經”。下面是本刊記者根據訪談整理的這位縣長的自述：　　

　　

“收入增長快，支出增長更快，　　

　　

 “依然入不敷出”　　

　　

這些年，縣里的財政收入增長比較快，但支出增長更快，依然入不敷出。作為縣一級政府，要用有限的財力承擔更多的責任，太難了。縣長早上一開門，方方面面就都來要錢，可有限的資金怎樣投，只能按縣長心中的輕重緩急來安排。　　

　　

第一是看機關事業單位人員工資能不能按時足額發放。我們縣一般性財政收入從2001年到2007年，年均增長24%，支出卻增長了27%，其中工資性支出增長1.5倍。本來財政增收挺高興，一次漲工資就全填進去了。去年，縣里要給教師漲工資，一年多支出2500萬元。　　

　　

第二是保證基層政權運轉。辦教育以縣為主，基本上吃掉了一半的財政收入。2006年全縣一般性預算收入2億元，教師的工資及剛性支出的教育經費就要1億元。剩下的僅夠其他機關事業單位的運轉。預算要是稍微少收一點，正常運轉就很難保證。這些年來，基層政權實際上處在到處找食吃的尷尬境地，但難題一個一個出來了還要基層干部去處理，去化解。比如豬藍耳病、禽流感，還有幾年前的非典。哪一樣離開錢都不行，哪一樣離開大批基層干部都不行。我作為一縣之長，要考慮他們的利益、體恤這些基層干部的實際困難。　　

　　

第三是處理許多歷史遺留問題。前些年縣里的國有企業賺錢時，上面管著，利潤都收走了，現在不賺錢了，包袱都甩給了地方。我們這里有個國有煤礦破產時，有關部門只給了5年的運轉經費，2007年到期后，所有遺留問題都要地方拿錢解決，不解決工人就上訪、鬧事。今年，我們縣準備拿出1000萬元解決這些問題，不解決社會不穩定。　　

　　

第四是中央有關部門出臺的很多政策需地方埋單。比如，前年國家相關部門開始搞第三次文物普查，要縣里拿162萬元，列入地方政府本年度預算。最近全國開展第一次污染源普查，也要縣里拿經費170萬元。還有像檢察官、法官、警官、公務員的補貼，都是上級“請客”地方埋單。　　

　　

新年過后的一天，我一個上午批出去的計劃外資金有幾百萬元，包括退耕還林補貼20多萬元，家畜疫情補償30多萬元，安全生產檢查隱患整改40多萬元，液化氣價格補貼25萬元，貧困戶、敬老院物價上漲補貼135萬元，等等。這些錢支出去了，真正想拿出錢，給老百姓干一點事就很困難。縣里有一條鄉級路，因為修水庫，改走了山路，年年都發生車禍，老百姓提過很多次意見。想籌資打一個山洞，需要3000多萬元，眼看著沒有錢干不了。　　

　　

“縣長最難的，就是在現實與　　

　　

長遠面前難求平衡”　　

　　

現在要干的事太多，有上級政府要求干的，有老百姓要求干的，還有自己想干的，可由于財力有限，實際干成的卻不多。對一個縣長來說，“最難念的經”就是求平衡。在現實利益與長遠利益發生矛盾的時候，很容易考慮眼前的問題，無法顧及長遠。　　

　　

面對這么一種情況，在現有財政體制下，縣長考慮的就是如何增加財政收入，把財源增長作為第一追求目標，千方百計招商引資上項目。社會上總是批評地方政府負責人為上項目賣土地，不考慮污染，可在偏遠山區，那些高科技項目、無污染的項目人家也不來。說句掏心窩子的話，如果上污染項目能使財政增收，我會選擇上污染項目的。因為在山上多栽幾棵樹，少栽幾棵樹，對一個縣來說，并不是最重要的。在這么大的支出壓力面前，明知道污染也要上，不然就沒有稅收來源。　　

　　

節能減排也是這樣，縣里表面擁護，實際是打了折扣的。企業關停了，排放減少了，但稅收也沒有了。要是突然砍掉幾個企業，財政缺口一大塊，沒有地方補。　　

　　

現在，無論什么縣都在搞工業興縣，沒有幾個搞農業了。特別是在取消農業稅以后，農業已經收不上來稅了。在縣長的賬本里，沒有農業不行，可是越抓農業發展，財政越窮，公務員沒錢養。所以，一些地區都在讓出大量土地搞企業。　　

　　

國家給縣里轉移支付來的錢雖然每年都增長，也僅夠保工資，保政府部門的基本運轉。我們有70%以上的林地覆蓋，天然林禁伐，財政減收很大一塊，國家給的轉移支付只有2000萬元，僅夠森林看護費用。　　

　　

在基層干工作，誰都想干好，但沒有錢不行。財政不增收，我一個縣長連一條路都修不了，談什么執政為民？現行的財政體制，實際上鼓勵地方基層政府不顧環境承載能力、不顧資源浪費，從上到下，跑項目、批土地，把農業用地千方百計轉為工業用地。這種體制弊端不克服，新的經濟發展方式難以建立。　　

　　

“要讓縣里有能力安排區域內的事”　　

　　

近年來中央集中財力是必要的。從國家層面講，從考慮國家安全的角度出發，需要花錢；中央政府從宏觀調控的需要出發也要用錢。但問題是，這些年國家層面集中的財力多了，大量的資金集中上去后又通過一般轉移支付和專項轉移支付再“分”下來。這一方面增加了行政成本，也降低了資金的使用效益。　　

　　

再說，專項過多，體制上可能也容易滋生腐敗。一個司長、處長手里有幾十億元的巨額資金。現在的情況是，上面不論管得多細致多嚴格，地方上變通的辦法多的是。往往是下面編造各種適合上面胃口的名目把錢要回來，再把這些錢花到自己認為應該花的地方。至于上面要求的專項資金要“專”的事，基層自然也同樣可以編造出一大套東西來應付。　　

　　

從這些年的實踐看，專項資金的實際使用效果不夠好，浪費大，往往水到地頭干。我認為，在一時無法改變現行財政體制的情況下，中央應增加固定性的轉移支付，不要讓基層干部再到上面“跑部錢進”。　　

　　

落實科學發展觀需要建立一套與之相應的體制和機制，要從體制機制上下功夫。比如，我們縣是水源涵養區，要保證下游城市的飲水安全，上面要求農民不砍樹，要求縣里不能上污染項目。這就需要在農村建立替代產業，需要給縣上一定的生態補償。總之，不能讓保護環境的地方吃虧。　　

　　

近年來在基層掀起三股風：一是有權有錢的機構紛紛上劃，實行垂直領導；二是縣里一些部門在上級的干預下紛紛升級升格，使縣級政府的行政能力弱化；三是機構設立隨意性很強，往往以給錢給物為條件，要求下面設立機構，不設立就不給錢，撤并后的機構沒多久就重新恢復甚至膨脹。我認為，上面在考慮問題時，要上下統籌，要讓縣里有權有能力安排區域內的事情。 

　　 

理順財稅改革十大關系　　

　　

新一輪財稅體制改革，需要深刻借鑒分稅制改革以來財政運轉實踐中的經驗教訓　　

　　

文/王振宇

　　 

　　

受改革初期起始條件的限制，作為一種過渡性的制度安排，1994年的分稅制改革也因種種缺陷備受各界爭議。黨的十七大明確提出了財政體制改革思路，各方研究力量都在開出“藥方”，啟動新一輪財政體制改革已是箭在弦上。鑒于財政體制問題的核心地位，有必要進行系統考量、科學設計、統籌兼顧，妥善處理好與之相關的諸方面利益關系。　　

　　

“政府”與“市場”的關系　　

　　

審視我國現行的政府職能，既有從長期計劃經濟體制中承接下來的政府職能“越位”痕跡，又有與市場經濟中政府扮演角色不相稱的政府職能“缺位”現象。　　

　　

一方面，政府過多地干預微觀經濟領域活動，過分地擔當“經濟人”的角色，以行政手段過多地參與資源配置。目前，絕大多數社會管理職責，仍由政府直接承擔，普遍存在著包攬過多的問題，有時甚至是“衣食父母”般的呵護，導致管理成本過大、缺乏彈性；另一方面，政府過弱的經濟調節和公共服務職能，有悖公平正義的價值取向，出現了諸如收入分配“兩極化”、經濟與社會“一條腿長，一條腿短”、人與自然不和諧等“拉美化”現象。　　

　　

完善我國現行的財政體制，理清政府與市場關系是前提，否則改革難有實質性的突破。要處理好這一基礎性關系，就要按照“有所為，有所不為”的原則，重新劃分和規范政府與市場的職能范圍，切實把已經“越位”的部分撤下來，把“缺位”的地方補上去，真正實現從全能型政府向公共服務型政府的轉變。　　

　　

科學界定市場經濟條件下政府職能之后，就要求財政循著“市場經濟——社會公共需要——政府職能——財政支出——財政收入”這一路徑，實現從目前的“以收定支”模式向“以支定收”的重要轉變，充分發揮市場機制的作用，避免方方面面對財政的過分“依賴”，適度確定財政收入規模，有效降低宏觀稅收負擔。　　

　　

“事權”與“財權”的關系　　

　　

最佳的運作機制是事權與財權大致相匹配，有多少錢辦多少事。無論哪級政府，“事大財小”還是“事小財大”，都會造成效率的損失。“事大財小”會出現“小馬拉大車”的問題，財力不足，只能是降低供給公共產品。同樣，“事小財大”則會出現“大馬拉小車”的問題，財力過剩，造成稀缺財政資源的浪費。　　

　　

在現行體制下，政府間財政關系的調整近乎“零和博弈”，無疑中央政府財力的增加就是地方政府的減少。在中央加大調控的同時，地方財政自給能力則由1993年的1.02，演變為1994年的0.57，2006年的0.61。對地方而言，目前靠中央轉移支付“過日子”、“辦事業”的依賴越來越突出。以2007年為例，全國地方財政一般預算收入為2.34萬億元，而一般預算支出為3.81萬億元，38.2%是來自中央各類轉移支付。　　

　　

而且，這種依賴伴隨著政府級次的降低而反向變動，政府級次越低，依賴程度越高，到了縣鄉基本就是較高層次政府的“出納”，以“委托-代理”關系，從屬于上級政府的“附屬物”。財權的上述這一變動，幾乎是在事權未作調整的前提下進行的，事權與財權、財力匹配極不合理，出現了“小馬拉大車”的問題。　　

　　

更低一級政府“喪失”了財力基礎之后，必然處于無財行政的“不作為”狀態，在政績考核制度的壓力下，只能降低公共產品和服務的有效供給。汶川地震災害造成的因學校、醫院、政府部門等公共設施倒塌所致傷亡較大，與低水平、低標準和不充足的公共產品供給有關，也是財力短缺的直接“懲罰”。　　

　　

所以，建議盡快以法律形式，按照公共產品需求層次理論，科學劃分政府間的事權范圍，明確界定政府間支出責任。　　

　　

“集權”與“分權”的關系　　

　　

財政“兩個比重”通常是衡量集權和分權程度的重要指標。“第一個比重”反映出政府在國民收入初次分配中的汲取能力，“第二個比重”體現中央與地方財政分配關系。一個時期以來，有關財政“兩個比重”的一直爭論不休。一種觀點，目前我國的宏觀稅負和中央財政集中度不高，認為還有提升的空間和必要；另一種觀點，則得出了相反的判斷和建議。　　

　　

一個國家，是集權還是分權，與該國的政權組織形式、政府職權范圍、經濟發展水平、地域面積大小、國內外政治和社會環境等因素密切相關，而且適度集權與分權的數量比例關系的確難以確定。上世紀90年代，國家以“20%”和“60%”作為“兩個比重”的調控線，經過十余年的努力，到2006年達到了18.5%和52.8%。　　

　　

表面上，的確不高，尚有提升的空間。實質上，存在著計算口徑的差異，即“第一個比重”中的財政收入是預算內的范疇，現實情況是大量的預算外、制度外收入客觀存在，考慮這些因素這一比重在30%左右，超過了發展中國家所能承受上限25%近6～7個百分點；同樣，如果考慮債務因素，“第二個比重”水平則為60%左右，其余多達4級或4.5級地方政府分享收入40%左右，隨著省市再集中，到縣鄉層面財政初次收入分配少得可憐。　　

　　

基于上述分析，可以看出我國財政的集中度、集權度與國情存在著一定程度的不適宜性。從適度水平來考察，“兩個比重”是一把“雙刃劍”，“過高”則會產生“擠出”效應，加重社會經濟負擔，降低地方政府的努力程度，進而制約經濟社會發展；“過低”則難以滿足社會公共需要，同時背離了市場經濟條件下追求社會公共福利最大化原則。　　

　　

所以，適度降低“兩個比重”，積極探尋集權與分權的平衡點，是構建和諧財政關系的重要內容。　　

　　

“存量”與“增量”的關系　　

　　

為確保分稅制的順利實施，1994年選擇了一條保地方既得利益的增量改革之路，即“基數＋增長”的模式。這種漸進式改革，作為過渡性舉措，在到達臨界點之后必然喪失了帕累托改進的余地，不可能在不損害某一部分利益的前提下，增進其他部分或整體的利益。　　

　　

就“基數”而言，下一級政府上一年度財政收入“基數”成為“硬杠子”，必須千方百計完成，否則就要扣減體制性財力，影響“既得”利益。分稅制改革初期，由于下一級政府存有一定數量的“家底”，“基數”問題尚處“隱性”。但隨著時間推移，“基數”也在滾“雪球”，一年比一年大，隨之“顯性”化。　　

　　

一般而言，更下一級政府完成上年“基數”，一個渠道是依靠發展經濟，另一個渠道就是弄虛作假(拉稅、買稅、寅吃卯糧、“先征后返”)。近些年來，隨著公共財政理念的提出，財政支出逐年攀升。對地方而言，確保穩定、改革與發展的支出壓力更大。　　

　　

地方政府特別是基層政府和欠發達地區，基本上陷入了“基數＋增長”的體制“陷阱”，一方面不擇手段地為完成收入“基數”而戰，另一方面為滿足不斷擴大的支出需要而拼命“增長”，從中分享微不足道的增量財力。　　

　　

但經濟增長“有限性”與財政收入增長需求“無限性”之間就存在著矛盾，就使得地方政府必須不遺余力地發展經濟，目前尚存的比較優勢只有不惜提供價格低廉的土地、過度開采資源、犧牲生態環境、讓渡稅收(“先征后返”)——步入了一種無奈的“次優”選擇。由于這一運行機制的普遍存在，也就難以從根本上遏制地方政府發展經濟“沖動”問題。　　

　　

基于上述分析，財政體制設計上的“基數＋增長”的激勵效應，正隨著時間的推移而弱化，并逐漸演變為“負”激勵，產生“負”效應，也是造成我國當前經濟過“熱”的重要“誘因”。所以，在新一輪財政體制調整過程中，必須弱化“存量”的束縛，分類確定不同地區的“存量”比例，逐步克服制度設計上的“缺陷”。　　

　　

“諸侯”與“王爺”的關系　　

　　

1994年的分稅制改革，重在解決中央與地方財政關系“失衡”上下功夫，較好解決了自1980年代以來地方財力過大的問題，削弱了“諸侯”經濟實力，提高了中央政府財政支付能力，為創造中國經濟“奇跡”、促進經濟轉軌和結構調整過程中一系列矛盾和問題的化解、統籌區域經濟協調發展等發揮了重大作用。　　

　　

立足于財政視角，分稅制在注重解決“諸侯”問題的同時，卻忽略了對“王爺”也就是部門權力的限制，肢解了政府財權的統一性。收入上，大量的預算外、制度外收入、國有壟斷集團稅后利潤等游離于政府預算之外，以“部門”利益的方式“自主”運行。　　

　　

部分學者研究顯示，其收入規模約為財政預算內的30%～40%。支出上，則出現了比例化、泛法化的傾向，“各路大臣都分錢”，“公共財政”形同“部門財政”。2005年，中央財政專項轉移支付達239項，其金額占轉移支付總金額的64%。　　

　　

近些年，審計署所刮起的“審計風暴”，更顯示出違規違紀金額越來越大的非正常變動態勢，顯示“財權部門化、部門利益化、利益法制化”等問題的泛濫，加重了納稅人的經濟負擔，浪費了財政資源，降低了分稅制體制改革功效。　　

　　

所以，在新一輪財政體制調整過程中，一定要從維護國家財政經濟安全的高度出發，通過完善各項財政法規制度、深化政府預算改革、整合政府財力資源和實行“金財工程”等措施，確保政府財政權的完整、統一，從根本上遏制“王爺經濟”現象。　　

　　

“人治”與“法治”的關系　　

　　

改革開放以來，我國的財政法治化建設取得了很大進展，但與發達國家財政法治化程度相比，與實行依法治國、依法行政、依法理財的要求相比還有一定的差距，凸顯出財政法律體系不健全、法律層次比較低、立法質量不高等問題。　　

　　

特別是有關分稅制財政體制的內容，只在《憲法》中簡單地提了一筆，并沒有以法律的形式對作詳細規定。相關法規只停留在1993年12月15日國務院頒發的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》基礎上，而且對事權、財權、轉移支付等內容也是粗線條的規定，仍缺乏可操作性。　　

　　

所以，就目前財政體制法治性而言，在某種意義上是“人治”大于“法治”、“上級”決定“下級”、“隨意”代替“穩定”，政府間“事權”、“財權”、“轉移支付”等重大事項調整，往往只是依據政府或政府部門的“紅頭文件”。　　

　　

分稅制是市場經濟的產物，市場經濟是法治經濟，所以市場經濟條件下的財政體制只能建構在法治化基礎之上。借鑒國際經驗，當務之急是研究出臺《政府間財政關系法》《轉移支付法》，修訂《預算法》，以“法”的形式規范政府間財政行為，實現“人治”財政向“法治”財政的重大轉變。　　

　　

“非稅”與“稅”的關系　　

　　

非稅收入作為政府收入分配體系的組成部分，與稅收互為補充，都是以政府為主體的再分配形式。根據遼寧省近年來的統計分析，一般預算非稅收入約占全口徑非稅收入總量的20%～25%。如果按20%的比例推算，2007年全國地方政府非稅收入規模超過2萬億，約相當于2.4萬億的地方一般預算收入。可以說，非稅收入占據了地方財政收入的“半壁江山”。　　

　　

遼寧的相關數據顯示，1999年非稅收入占GDP的比重為4.5%，到2007年則提升至10.2%，年均提高0.7個百分點。而同期的地方稅收收入占GDP的比重，則由5.9%提升至7.4%，年均提高0.2個百分點。1999年至2007年，非稅收入年均增長25%，而稅收收入和GDP年均增長16.1%和12.9%。　　

　　

國際上，聯邦或中央政府非稅收入一般占本級財政收入的比重在10%以下，州或省級政府這一比重為20%左右，州或省以下地方政府則為30%左右。在我國，目前一般預算非稅收入占一般預算的比重，中央級約為10%以下，省級為20%左右，市縣級30%上下，有的甚至高達50%以上。　　

　　

地方政府非稅收入非理性增長，反映出政府職能的錯位、政府間財政關系的扭曲和政府財政權的分散。所以，在新一輪政府間財政關系調整中，必須有效控制地方政府非稅收入非理性增長，切實提高基層政府財政運行質量和水平。　　

　　

“效率”與“公平”的關系　　

　　

近些年，在基本公共服務均等化的改革取向下，一些學者、部門和欠發達地區極力推崇澳大利亞式絕對均等化的模式，希望采取更多的自上而下的縱向轉移支付，完成財力和資金在各級政府間無償轉移。據統計，1996年國家用于中西部地區的轉移支付總量為1499.8億元(占56.1%)，到2007年提高到13267億元(占76.6%)，年均增長21.9%。　　

　　

這樣做，為實現均衡發展提供了可能，但也會在不知不覺中產生逆向調節的問題。一方面，過多的“殺富濟貧”，極易引起發達地區的不滿和抵制，長期的“鞭打快牛”必然會犧牲效率；另一方面，過多的“傾斜”政策，難以調動受益方的積極性，“不作為”、“等靠要”、贏得“貧困”等現象有所抬頭。　　

　　

基于13億人口大國的客觀現實，我們作為世界最大發展中國家的基本國情還將長期存在。如果忽視了社會主義初級階段的現實，不切實際地追求“公平”，很有可能重新回歸原始平均主義的貧窮時代。所以，在新一輪政府間財政關系調整中，必須堅持效率優先、兼顧公平，充分激活體制機制活力，切實調動方方面面的積極性。　　

　　

“剛性”與“彈性”的關系　　

　　

分稅制財政體制改革以來，在我國地方的各級財政，一個非常普遍的現象就是下級政府經常要面對來自上級的財政管制，主要表現為“上出政策，下出資金”、“上面請客，下面埋單”，即支出政策在上、資金供應在下，上級政府制定統一政策，直接決定著下級支出方向、結構和規模，有時甚至超出了財力可能，影響著下級政府的預算平衡。　　

　　

置身于市場經濟的視角，從地方公共產品供給的有效性來分析，這一趨向“統收統支”式的財政制度安排，就顯得十分“剛性”。“水至清則無魚”，地方政府財政自主權的缺失、可支配能力的下降，必然弱化其作為一級政府行使職權的物質基礎。　　

　　

我國是一個人口眾多、區域差別巨大的國度，所以在新一輪財政體制重構過程中一定要富有“彈性”，并通過適度降低中央財政集中度、完善地方稅體系、給予地方政府一定的稅收立法權和舉債權等，賦予其作為一級政府的財政宏觀調控能力。　　

　　

“垂直”與“扁平”的關系　　

　　

近些年來，垂直管理模式在中央和省以上政府級次中被廣泛運用，如海關、金融、地震、氣象、工商、稅務、公檢法、國土、技術監督……余下的一些政府職能部門也在躍躍欲試。實踐證明，垂直管理是一柄雙刃劍，其在維護市場統一性、減少更低一級政府主觀干預的同時，也對市縣鄉政府的完整性造成了肢解，加劇了條塊矛盾。　　

　　

隨著近些年基層財政問題的凸顯，有的學者從省以下分稅制財政體制完整性來分析，借鑒浙江“省管縣”的案例，提出了簡化政府財政級次的建議，得到了中央決策層的重視，近日財政部明確了2012年底前除民族自治地區外，在全國全面推進省直接管理縣財政改革的目標。　　

　　

從1982年倡導的“市管縣”到目前的“省管縣”，必然涉及到政治、經濟、社會和歷史、文化、現實的方方面面，是一個極其復雜的系統工程。像我國這樣一個區域差距巨大的國家，浙江的經驗是不是具有普適性，尚需時日檢驗。　　

　　

所以，在新一輪政府間財政關系調整中，在選擇“垂直”和“扁平”模式上，必須堅持適度性、謹慎性原則，在考慮現實省情的基礎上，充分尊重各地實踐，不搞“命令式”、“運動式”、“一刀切”，避免造成重大的社會經濟資源浪費。(作者為遼寧省財政科學研究所所長) 　　

公共財政之義烏探索　　

　　

浙江省義烏市近年來有序推進和不斷完善公共財政體制建設，著力構建起“收入一個籠子，預算一個盤子，支出一個口子，財政監督全過程”的財政運行新機制。　　

　　

“收入一個籠子”，實行預算內、外收入統管。　　

　　

從源頭上治理賬戶管理問題。在1998年和2003年，兩次對全市339個行政事業單位的2843個賬戶進行全面清理，取消了所有執收執罰單位的收入戶和收入過渡戶，成立了財務核算中心，并實行銀行賬戶財政審批制。2005年，對全市預算單位的銀行賬戶進行清理，重新審核批準設立賬戶888個，進一步規范了行政事業單位銀行賬戶管理。　　

　　

從技術上實行財政實時監控。1998年成功開發了以收費單位和收費項目為基本數據單位的非稅收入征集系統，實行全市200余家執收單位、26家執罰單位、23個銀行代收點與財政實時聯網，建立了單位開交繳通知、銀行開票兼收款、資金直接進入財政專戶的“收繳分離、罰繳分離、銀行代收、財政統管”的非稅收入管理模式，建立非稅收入銀行代收管理辦法。　　

　　

“預算一個盤子”，全面實行綜合財政預算管理。　　

　　

2000年義烏市實行了預算編制、執行和監督“三分離”的模式，即：所有收入不分預算內外，均為政府財政性資金，全額納入收入預算管理，由市財政統籌安排；所有支出預算以綜合預算收入為基礎，結合可用財力綜合編審，實行收支完全脫鉤，所有支出都納入零基預算的口子，按單位職能、事業發展需要，結合可用財力綜合編審，由市財政統一核定安排，預算單位收取的收入和預算安排支出不再掛鉤，實行徹底的收支兩條線。　　

　　

全面推行部門預算。所有財政收支一本賬，市財政除按《預算法》留足預備費外，所有支出按項目全部列入部門支出預算；部門預算一經人代會審議通過，一般不再調整或追加。同時細化預算編制，增強預算剛性。深化部門預算“一編到底”改革，列入試點的單位除政策性增資外，年內不再追加經常性經費，力爭實現“預算等于決算”。　　

　　

“支出一個口子”，嚴格政府性支出管理。　　

　　

在取消所有單位收入賬戶的基礎上，一個單位只保留一個支出賬戶，并且支出賬戶只能接受市財政撥入的財政性撥款，從源頭上控制了單位預算外收入進入單位賬戶的可能。同時資金撥付試行“金財工程”與“工行網銀”聯網操作。六年來累計直撥財政資金75.3億元，授權集中支付資金1.14億元。　　

　　

義烏市通過深入實施財政“三個子”改革和加強政府性債務管理，公共財政框架初步建立，主要體現在以下四個方面：　　

　　

一是規范了政府收支行為。一方面通過不斷完善相關管理制度，從根本上切斷了部門“權”與“利”的臍帶，有效防止了預算單位亂收、亂罰，截留、挪用財政資金的現象；另一方面隨著財政資金支付規范、高效運行，預算剛性明顯增強，管理程序更趨規范，政府采購公開化、透明化。　　

　　

二是增強了政府調控能力。徹底扭轉了“預算外資金部門所有”這一傳統認識，把大量預算外資金實行集中統一管理，統籌了政府財力，增強了政府的調控能力。2000年，全市綜合財政預算可用財力為23.59億元，到2006年達82.42億元，是2000年的3.49倍，年均增長41.56%。　　

　　

三是優化了財政資源配置。財政支出結構不斷優化，重點向新農村建設、就業再就業、社會保障、公共安全、生態環保、教育等方面傾斜。建立被征地農村居民“生活保障網”，目前參加被征地農民養老保障的已達15.1萬人；2002～2006年，財政對“三農”的投入累計為62億元，年均增長20%；2004～2008年，財政投入公共衛生約7.1億元，比前五年增長3倍；從2001起，每年用于教育的財政性經費都在5億元以上。(文/孫明霞) 

　　 

央地關系新變化　　

　　

央地關系復雜性的增加，需要適當擴大地方財權，改變部門權力過于集中的局面　　

　　

　　文/辛向陽　　

　　

黨的十六大報告提出：“依法規范中央和地方的職能和權限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關系。”近七年多來，中央與地方關系在完善社會主義市場經濟和構建社會主義和諧社會的進程中出現了一些新的變化。　　

　　

復雜性在增加。　　

　　

隨著經濟的快速增長，中國各個省區市的經濟實力在顯著上升。大陸國內地區生產總值超萬億元的省級行政區在不斷增加，“萬億GDP”的省份2004年只有4個(廣東16040億元，山東15490.7億元，江蘇超過15000億元，浙江為11243億元)，而到了2008年底，“萬億GDP”的省份已經超過13個。　　

　　

其中超過3萬億的有：廣東為35696億元，山東為31072億元，江蘇為30024億元；超過2萬億元的是浙江為21486億元，之后的就是河南、河北、上海、遼寧、四川、湖北、湖南、福建和北京等省市，都在萬億元以上。　　

　　

這些省市的經濟體量越來越大。如果我們把它們與世界上一些國家2008年的GDP相比，就會看得更明顯。2008年GDP排在第39位的是馬來西亞，為1620億美元；第40位的是智利，為1570億美元，第41位的是以色列，為1500億美元。這三個國家按照2008年人民幣與美元匯率計算，基本上在1萬億～1.2萬億元。　　

　　

每一個省區市不止有體量比較大的經濟，還有政治、社會、文化等諸多越來越復雜的事務，擴大與其事權相適應的財政權是必需的。2006年10月11日中共十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》講：“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化。進一步明確中央和地方的事權，健全財力與事權相匹配的財稅體制。完善中央和地方共享稅分成辦法，加大財政轉移支付力度，促進轉移支付規范化、法制化。”　　

　　

法治化程度在提高。　　

　　

2004年3月22日，國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》。《綱要》提出，全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標。　　

　　

第一個目標就是“政企分開、政事分開，政府與市場、政府與社會的關系基本理順，政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能基本到位。中央政府和地方政府之間、政府各部門之間的職能和權限比較明確”。又說：“合理劃分和依法規范各級行政機關的職能和權限。”　　

　　

《綱要》的意義在于：提出用10年的時間基本建成法治政府，也就是說到2015年前后，法治政府的框架就已經確立。法治政府的內涵非常豐富，其中中央與地方關系的法治化是衡量法治政府的基本標準之一。這也就意味著到2015年前后，中央與地方的關系就應該基本上實現法治化、制度化的目標。　　

　　

隨著法治化目標的推進，有很多的工作需要進一步制度化。例如，垂直管理部門與地方政府關系的規范化需要加大力度。從近幾年的情況看，越來越多的職能部門開始脫離地方政府的序列，實行垂直管理，以加強執法效能。這種垂直管理從技術層面上有其合理性和現實性，但是與地方政府的決策體制相銜接的問題需要制度化的解決方案。一定程度，需要改變權力在中央各部的過于集中。　　

　　

組織化程度在加強。　　

　　

這里講的組織化程度主要是講兩個方面：一個是以統籌區域發展來促進統籌中央與地方關系，一個是加強對國家級綜合配套改革實驗區的管理與領導。　　

　　

從第一個方面講，1999年中央提出西部大開發戰略，隨后于2000年3月成立國務院西部開發領導小組辦公室，統籌實施西部大開發政策，這就把西部10余個省區作為一個整體加以規劃和發展。2003年中央又提出振興東北地區等老工業基地戰略，并于同年12月成立國務院振興東北地區等老工業基地領導小組，領導小組協調東北地區等老工業基地經濟社會全面發展。另外，中央提出的東部率先發展戰略、中部崛起戰略都有利于推進中央與地方關系的體制化。　　

　　

從第二個方面看，申報國家級發展“綜合配套改革試驗區”是很多城市發展中的一個關鍵舉措。2005年6月21日，國務院批準上海浦東新區為國家綜合配套改革試驗區，國務院提出：浦東新區要按照著力轉變政府職能、著力轉變經濟運行方式、著力改變城鄉二元結構三個方面的要求，進行綜合配套改革，在一些重點領域和關鍵環節要取得突破。　　

　　

2006年5月國務院發布的《關于推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》指出：推進天津濱海新區開發開放，有利于提升京津冀及環渤海地區的國際競爭力；推進天津濱海新區開發開放，有利于實施全國區域協調發展總體戰略；有利于探索新時期區域發展的新模式。　　

　　

2009年1月國務院發布的《國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》指出：加快重慶市統籌城鄉改革和發展，是深入實施西部大開發戰略的需要，是為全國統籌城鄉改革提供示范的需要，是形成沿海與內陸聯動開發開放新格局的需要，是保障長江流域生態環境安全的需要。　　

　　

另外，武漢和湖南的長(沙)株(洲)潭(湘潭)是國家的“兩型社會”試驗區。　　

　　

這些國家級綜合配套改革試驗區的共同特點就是承擔推動國家發展的使命。通過對這些國家級綜合配套改革試驗區的領導與管理也會不斷推動中央與地方關系的體制化。

(作者為中國社科院馬克思主義研究院研究員、博士生導師）