鄭永年：為什么中國的收入分配得不到有效改善？

為什么中國的收入分配得不到有效改善？

[鄭永年] (2006-08-29)

　　收入分配的不公平已經(jīng)成為中國社會所面臨最嚴(yán)峻的問題。

　　從各國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程中的早期收入分配差異的拉大不可避免。但像中國這樣的情形極為少見。盡管縮小收入差異一直是近年來中國政府所努力的，但沒有任何跡象表明情況有所改善。相反，越來越多的證據(jù)指向收入分配狀況的持續(xù)惡化。也有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)發(fā)展會改善收入分配的情況。但沒有任何理由相信，在沒有有效的政府政策實(shí)施的情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展會導(dǎo)向收入分配狀況的自動改善。

　　收入分配不公導(dǎo)致社會高度分化，如果不能加以有效糾正，社會政治的穩(wěn)定就會成為大問題。實(shí)際上，由收入分配不公所導(dǎo)致的一系列的社會政治問題近年來一直困擾著中國政府。這一問題已經(jīng)超越其他所有一切因素成為中國社會、政治和經(jīng)濟(jì)之間矛盾之最主要的源頭。從中國政府近來所實(shí)施的一些改革舉措來看，解決收入分配不公問題也已經(jīng)成為各項(xiàng)改革的核心。

　　一次分配出了大問題　　　　

　　改革不可避免，但有效的改革并非容易。這些年來，不能說中國政府沒有足夠的努力。為了改變收入差異，政府已經(jīng)推出了很多政策。但各項(xiàng)政策往往是期望大，實(shí)際效果不佳。這至少說明了必須對以往的改革思路加以反思。

　　從上世紀(jì)90年代以來，改變收入分配差異的重點(diǎn)一直放二次收入分配上。中央政府進(jìn)行以分稅制為主體的稅制改革，有效集中國家稅收資源，以便把更多的資源分配到經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)，或者分配到社會弱勢群體。從90年代以來末期的西部大開發(fā)、振興東北到近年來的中部崛起和建設(shè)社會主義新農(nóng)村，都可以說是這一政策的體現(xiàn)。這一政策也體現(xiàn)在諸如扶貧和建立社會低保政策等舉措。

　　沒有人會否認(rèn)二次分配的重要性。但是，問題不僅在于二次分配政策的力度尤其是執(zhí)行力度不夠，而且也在于光是二次分配不足以有效解決收入分配問題。

　　從現(xiàn)實(shí)情況看，至少有兩大因素在有效地制約著中國政府改變分配收入的努力。首先是一次分配制度的缺陷。如果一次分配出了大問題，那么二次分配怎樣努力也會無濟(jì)于事。要有效追求分配的公正性，就首先必須從一次分配入手。

　　在這方面，至少有兩大不利因素。一是一次分配制度沒有法制上的保障。中國盡管有最低工資制度，但法律名存實(shí)亡。并且最低工資制度在多數(shù)情況下只針對城市居民。要意識到，幾乎在所有的中國城市，低收入的工作大多是由從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民工從事的。中國有一億多流動人口，表明至少這部分人口的最低工資是沒有得到任何法律保障的。盡管中央政府三令五申地呼吁要保護(hù)農(nóng)民工的利益，但在各級政府和資本利益（無論是外資還是民族資本都一樣）一體的情況下，法律和政策一文不值。

　　其次是結(jié)構(gòu)性的經(jīng)濟(jì)壟斷。經(jīng)濟(jì)壟斷對城市不同社會群體的收入分配差異影響最大。在“抓大放小”中的“抓大”策略影響下，中國形成了一些巨大無比的國有企業(yè)。這些國有企業(yè)也往往是壟斷企業(yè)，如電力、鐵路、電訊、銀行、證券、保險、煙草和石油等。盡管不同行業(yè)的收入不可能平等，但收入差異過大現(xiàn)象主要是通過壟斷行業(yè)造成的。例如一個只有受過初等教育的抄電表工的收入可以大大超過一個在另一行業(yè)工作的、接受過高等教育的專業(yè)人士。越是壟斷性的企業(yè)，工資管理越是失控。這是一個結(jié)構(gòu)性的問題，只要這個結(jié)構(gòu)存在，不僅改善收入分配情況沒有任何希望，而且也導(dǎo)致著國有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失。

　　另一個有效制約收入分配狀況得到改善的重要因素就是政府提供公共服務(wù)的方式。提供公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)說是有效改善收入分配情況的手段之一，也是政府二次分配的主要內(nèi)容。一般來說，窮人對公共服務(wù)的要求甚于富人，或者說富人較之窮人往往不依賴于公共服務(wù)，因?yàn)楦蝗耸强梢杂缅X購買這種公共服務(wù)的替代服務(wù)，甚至是更好的服務(wù)。

　　公共服務(wù)沒改變分配不公　　　　

　　公共交通、基本教育和醫(yī)療是公共服務(wù)主要表現(xiàn)形式。這些年來，中國政府在提供公共服務(wù)方面努力不少，從發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型更是近年來政府改革的目標(biāo)。但現(xiàn)有的公共服務(wù)顯然沒有對改變收入分配不公產(chǎn)生舉足輕重的影響。為什么？首先是公共服務(wù)的不足，甚至缺失。提供公共服務(wù)對中國各級政府來說還是一個新的概念，一種新的實(shí)踐。

　　公共服務(wù)的核心就是“以人為本”。政府如果“以錢為本”，那么就難以提供真正的公共服務(wù)。更為嚴(yán)重的是，現(xiàn)在所提供的公共服務(wù)大多都是向有錢人群傾斜的。無論是教育、醫(yī)療和公共交通都是為富人提供方便，而給窮人設(shè)置種種障礙的。盡管所有這些領(lǐng)域的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施大發(fā)展，但窮人已經(jīng)到了不敢出門、不敢看病、上不起學(xué)的地步。教育的產(chǎn)業(yè)化把無數(shù)窮人的孩子排擠出校門之外。醫(yī)療改革導(dǎo)致很多人選擇死亡。城市交通改革為個人汽車提供方便，而公交服務(wù)則難以得到改善。而公共服務(wù)的提供向富人傾斜主要是因?yàn)楦蝗擞懈鞣N管道去影響甚至收買政府的政策，但窮人則沒有任何方式把自己的利益表達(dá)于政策之中。

　　很顯然，任何頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的政策舉措都已經(jīng)證明為不能有效改變收入不公的狀況。要達(dá)到收入分配正義，所需要的不僅是一個能夠保證基本社會正義的政治體系，而且也是一個能夠提供基本社會正義的經(jīng)濟(jì)體系。

　　而在這兩方面，中國目前的制度都有很大的差異。如何深化經(jīng)濟(jì)和政治的改革，通過深化改革來達(dá)致分配正義乃是中國政府今后相當(dāng)長時期里的要務(wù)。

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