近年來(lái)，我們?cè)谌珖?guó)各地縣域調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，中西部縣級(jí)城市普遍陷入建設(shè)熱潮中。一些省份推動(dòng)“百城建設(shè)”行動(dòng)，或者文明城市創(chuàng)建工作，都將縣城作為建設(shè)重點(diǎn)，并以“省長(zhǎng)工程”、“市長(zhǎng)工程”名義，要求各地縣級(jí)政府積極行動(dòng)，進(jìn)行大規(guī)模縣城建設(shè)。不少縣城建設(shè)動(dòng)輒投資幾十個(gè)億，大搞“造城運(yùn)動(dòng)”，中西部縣城過(guò)度建設(shè)已經(jīng)成為普遍問(wèn)題，帶來(lái)較大負(fù)面影響。
一
中西部縣城過(guò)度建設(shè)狀況
第一，縣城盲目擴(kuò)張，城市建設(shè)定位出現(xiàn)明顯偏差。中西部縣城經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，大多都屬于勞動(dòng)力流出地，城市服務(wù)的人口與經(jīng)濟(jì)規(guī)模十分有限。縣城是連接城鄉(xiāng)的區(qū)域公共服務(wù)中心，而非經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心。“十四五”規(guī)劃明確提出“強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力”，“統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)”。然而，大部分中西部縣城建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了公共服務(wù)定位，地方政府的建設(shè)理念不切實(shí)際，一味求大求全，盲目擴(kuò)大縣城面積。以中部某省A縣為例，A縣位于該省西部，全縣總?cè)丝?0萬(wàn)，外出打工人口10萬(wàn)，屬于典型的中西部人口流出縣。但該縣著力打造中部商貿(mào)中心，規(guī)劃建設(shè)了大量星級(jí)酒店、商務(wù)中心、商貿(mào)城等高端設(shè)施。近年來(lái)，該縣一年使用的城市建設(shè)用地面積就達(dá)到2000畝左右。
第二，大拆大建現(xiàn)象嚴(yán)重，縣域建設(shè)規(guī)格過(guò)高，遠(yuǎn)超地方需求。為了美化縣城面貌，“棚戶(hù)區(qū)改造”、“老舊小區(qū)改造”等政策被大規(guī)模推行，大拆大建現(xiàn)象突出。B縣2018、2019拆除改造棚戶(hù)區(qū)達(dá)4000多戶(hù)，征收面積達(dá)54萬(wàn)平方米，投入資金超過(guò)20億。同時(shí)，縣城的建設(shè)規(guī)格不斷攀升，地方政府普遍追求精致化的城市景觀，甚至不顧這些建設(shè)的實(shí)際效能。仍以B縣為例，該縣總?cè)丝趦H29萬(wàn)人，外出打工人口5萬(wàn)，縣城常住人口稀少，但縣城主干道均采取8車(chē)道的高規(guī)格建設(shè)，遠(yuǎn)超本地城鄉(xiāng)居民需求。此外，縣城公園、步行街、商業(yè)區(qū)等建設(shè)也越來(lái)越“高大上”，在景觀上與一些大城市不相上下，服務(wù)人口卻遠(yuǎn)少于大城市，利用效率低下。
第三，縣級(jí)城市建設(shè)超越地方財(cái)政能力，地方財(cái)力透支嚴(yán)重。中西部縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間有限，縣級(jí)政府的財(cái)政能力普遍不強(qiáng)，可支配的財(cái)政收入更少，主要依賴(lài)自上而下的轉(zhuǎn)移支付。城市建設(shè)的成本較高，縣城大規(guī)模、高成本的建設(shè)模式對(duì)地方的財(cái)政能力提出了更高要求，國(guó)家盡管有一定的項(xiàng)目與資金補(bǔ)助，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以應(yīng)對(duì)縣城的過(guò)度建設(shè)。一些地區(qū)的棚戶(hù)區(qū)改造動(dòng)輒十幾個(gè)億、幾十個(gè)億，城市公園建設(shè)動(dòng)輒幾千萬(wàn)，甚至上億，完全超出了縣級(jí)政府的財(cái)政能力。以上面提到的A縣為例，該縣2020年公共預(yù)算收入僅有6.14億，土地財(cái)政收入2億，是典型的“吃飯財(cái)政”，但該縣用于城市建設(shè)的資金就達(dá)到30多億，嚴(yán)重透支了地方財(cái)政。
二
引發(fā)的問(wèn)題
中西部縣城的過(guò)度建設(shè)已經(jīng)對(duì)地方的良性發(fā)展造成了較大負(fù)面影響：
第一，地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇增大，縣城建設(shè)引發(fā)的巨額債務(wù)已經(jīng)成為縣級(jí)政府債務(wù)的主要來(lái)源。近來(lái)，國(guó)家對(duì)各級(jí)地方政府過(guò)度舉債的行為進(jìn)行嚴(yán)格管控，以防范金融風(fēng)險(xiǎn)。但不少地區(qū)的省市政府強(qiáng)力推進(jìn)縣級(jí)城市建設(shè)，并采取了各式各樣的排名考核，向縣級(jí)政府施加壓力。這迫使縣級(jí)政府不得不采取激進(jìn)的縣城建設(shè)策略，并大量舉債補(bǔ)充縣級(jí)財(cái)政能力的不足。一些縣級(jí)政府不惜以各種“打擦邊球”的方式，干預(yù)融資平臺(tái)的運(yùn)作，將大量政府的公益性資產(chǎn)與儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，以獲取銀行融資，獲取城市建設(shè)資金。相比其他建設(shè)，城市建設(shè)的成本最高，縣城過(guò)度建設(shè)產(chǎn)生的債務(wù)正逐漸成為地方債務(wù)的主要構(gòu)成部分，嚴(yán)重影響了金融安全。
第二，擠壓縣域的公共服務(wù)職能，不利于中西部縣級(jí)城市的良性發(fā)展。縣城是區(qū)域公共服務(wù)中心，承擔(dān)著為城鄉(xiāng)居民提供城市化公共服務(wù)的重要職能，良好的縣城建設(shè)有利于城鄉(xiāng)融合的推進(jìn)。但政府透支公共財(cái)政推動(dòng)縣城建設(shè)并未真正改善區(qū)域公共服務(wù)，一方面，大量公共資源被投入到低效的城市景觀建設(shè)中，與城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)需求并不契合，造成資源大量浪費(fèi)；另一方面，城鄉(xiāng)居民真正需求的公共服務(wù)與公共設(shè)施卻無(wú)法得到地方財(cái)政的支持。以醫(yī)療為例，隨著城鄉(xiāng)居民對(duì)醫(yī)療健康的日益重視，中西部縣城普遍存在醫(yī)療資源短缺的情況，但在地方政府集聚資源透支建設(shè)縣城的背景下，公共服務(wù)資源被高度擠壓，大量縣城普遍面臨著床位短缺、醫(yī)院經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題。
第三，誘發(fā)地方政府的短期行為，損害農(nóng)民的基本利益。縣城過(guò)度建設(shè)的資金主要依賴(lài)土地融資，為了維持縣城較高的土地價(jià)格，就必須吸引農(nóng)民進(jìn)城。縣城的激進(jìn)建設(shè)幾乎都伴隨著地方政府激進(jìn)推動(dòng)農(nóng)民城市化的短期行為。從調(diào)研來(lái)看，地方政府主要采取兩種手段，一是集聚教育資源，將縣鄉(xiāng)村三級(jí)優(yōu)質(zhì)的教育資源向縣城集聚，迫使農(nóng)民為了孩子享受更好的教育進(jìn)城購(gòu)房；二是緊縮鄉(xiāng)村的宅基地指標(biāo)，限制農(nóng)民在鄉(xiāng)村建房，即使農(nóng)民符合正常的宅基地申請(qǐng)要求，地方政府一般也不予以批準(zhǔn)，從而制造農(nóng)民購(gòu)房需求。地方政府的短期行為，迫使農(nóng)民向縣城集中，并為縣城的過(guò)度建設(shè)買(mǎi)單。這顯然損害了農(nóng)民的正常利益，破壞了鄉(xiāng)村公共服務(wù)均等化的供給結(jié)構(gòu)，不利于鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定。
三
建議
中西部縣城過(guò)度建設(shè)的負(fù)面影響較大。為了更好地履行縣級(jí)城市的功能和保護(hù)廣大農(nóng)民的利益，可以從以下兩個(gè)方面規(guī)范中西部縣城建設(shè)：
第一，明確中西部縣級(jí)城市的功能定位。中西部縣城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間狹小，屬于人口流出地區(qū)，很難成為城市化的結(jié)點(diǎn)。在城市化的整體格局中，人口與經(jīng)濟(jì)要素向大城市與東部城市帶地區(qū)聚集，中西部縣級(jí)城市主要扮演著區(qū)域公共服務(wù)中心的角色，提升城鄉(xiāng)居民享受的公共服務(wù)水平是縣級(jí)城市建設(shè)的根本目標(biāo)。
第二，基于基本定位，一是要禁止各類(lèi)“造城運(yùn)動(dòng)”，并控制中西部縣城建設(shè)規(guī)模，規(guī)范地方政府的融資借貸行為，避免各類(lèi)激進(jìn)的城市建設(shè)，造成公共資源不必要的浪費(fèi)。二是要強(qiáng)化縣級(jí)政府的公共服務(wù)職能，提高公共服務(wù)支出水平，處理好資源集聚與均等化的平衡關(guān)系，增強(qiáng)縣城與鄉(xiāng)村兩級(jí)的聯(lián)動(dòng)，真正提升縣城的綜合服務(wù)能力與城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)能力。
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