遷陵以郵行洞庭（圖源：“里耶秦簡博物館”官方微博）
長期以來，學界對秦漢時代的里是“行政村”還是“自然村”存在相當的爭論，由此在民眾的居住形態問題上，也各持其見。這一爭論也就涉及當時“國家”與“社會”的關系問題，即國家最下層的民眾生活空間，究竟是國家權力主導還是民間自發形成，以及兩者的關系如何。但無可否認的是，在諸多史料中，秦漢時期的里既作為切實存在的聚落，又是一級行政組織，因而就具有了兩種性質。那么這兩種性質如何結合到一起，即國家地方行政體系如何與地方聚落“對接”，將民眾及其生活的聚落，納入統治之下？
所謂行政體系，即“郡—縣—鄉—里”體系，郡縣或許稍顯“遙遠”，而里與鄉之間的關系則應特別寓目。過去學者利用傳世文獻與簡牘材料，對秦漢時期的鄉、里制度，主要是鄉里的機構、職能、官吏有著為數眾多的研究。而鄉—里之間除了簡單的統屬關系外，雖然也有研究討論到鄉的性質，是縣派出機構還是獨立于縣的行政層級等問題，但更具體的縣鄉、鄉里的關系及其運作機制和邏輯似乎長期并不成為問題。這可能是因為我們自然地將后世的政區層級關系置入到秦漢時代的理解中，從而習焉不察。秦代縣—鄉關系近年被納入“縣廷—諸官”模式理解，而鄉—里編組的認識還有待深入。因此，本文即關注秦代鄉—里編組的組成，兼論鄉的政區化趨勢。
一 戶數與垣墻之間：秦代國家對里的制度設計及其困境
岳麓秦簡《尉卒律》對里的典、老設置有如下要求：
里自卅戶以上置典、老各一人，不盈卅戶以下，便利，令與其旁里共典、老；其不便者，予之典而勿予老。
30戶以上的里可置典、老各一人，但不到30戶的里，“便利”可與旁里共典、老，“不便”則只與典而毋與老。其意甚明，但何為“便利”或“不便”？典、老需要對里內可能發生的各種事件負責，其中特別是治安相關的事件更要求典、老及時反應。睡虎地秦簡《法律答問》：
賊入甲室，賊傷甲，甲號寇，其四鄰、典、老皆出不存，不聞號寇，問當論不當？審不存，不當論；典老雖不存，當論。
里內出現“賊傷”事件，典、老即便不在也“當論”，這其實是要求典、老應在里中。岳麓秦簡《徭律》的規定，“毋敢使叚（假）典居旬于官府”的精神也與此一致。因此這就要求兩里之間的空間距離較近。同時，里的典、老能夠承擔這些具體事務，是建立在其對里內民眾及相關情況的熟悉上，“旁里”所“共”之典、老也應具備這一特質。所謂“便利”應是指此。
關于“共典、老”，有學者認為：“從國家行政的角度來說，這兩個或若干擁有共同典和老的里，實際上已經形成了一個行政里下轄兩個或若干自然里的格局。”但實際上，這兩個里只不過有同一典、老，并非兩里合并。律文中能產生典、老的里，顯然是行政編制意義上的單位，而非單指民眾居住的自然聚落，作者混淆了兩者。雖然里內事務大多需要通過典、老完成，但在行政上典、老重要性并不太高，民眾可以直接與鄉、田諸官聯系，里在行政上的意義并不完全寄托在典、老上。同時，民眾的戶籍書“縣里爵名”，里是國家控制、組織民眾的基本單位，雖然兩里可能共典、老，但民眾的戶籍并不會因此改變，則據戶籍而展開的賦役征發、治安諸事就不會改變。鳳凰山十號墓出土的算錢、芻槀、田租和廩籍顯示，至少在漢初，這些賦稅征收都是以里為單位展開的，秦代應也與此相同。因此，民眾戶籍所在的里不變，相關政務也不會因兩里“共典、老”而合并到一起處理，則“共典、老”的里就仍是各自單獨的單位。那么，既然一里不到30戶，又“便利”，為何不能兩里直接合并呢？
同是岳麓秦簡（肆）的律令要求：
諸故同里里門而別為數里者，皆復同以為一里。一里過百而可隔垣益為門者，分以為二里。□□
從可分為二里的條件，也就是要隔垣、益為門來看，在國家的制度設計中，每里都應該用垣墻相互分離開（事實如何則另當別論）。在這種以聚落的垣墻、里門為本位的理念下，要將兩里合并，從規定上而言，需要將它們納入到一個垣墻之內。但除非兩里之間僅有一墻之隔，否則幾乎不可能實現。
對里的拆分同樣面臨相似的困難。學者注意到，這里包括了兩次對里的規劃，即第一次是“同里里門而別為數里”，第二次是將這同里里門的數里重新復為一里，同時將戶數過百且“可隔垣益為門者”分為二里。原先的里就存在一個共同的里門，自然也有相應的垣墻，將民眾的居所包括在內。但很可能是因為里內的戶數過多，將這個大里劃為數個小里，不過因原先的居住形態，這幾個小里實際上還是共用垣墻和里門。第二次又將這些割裂的里重新組合為一個行政編組單位，這又與垣墻和里門的狀況有關，重新劃分時考慮的“可隔垣益為門者”即反映了這一點。因此，我們看到的國家關于里的劃分的反復，實際上是在戶數與居住形態（垣墻）之間徘徊。即第一次調整，是基于戶數的考慮，而第二次則主要關注聚落的形態，只有在本身條件允許的情況（“可隔垣益為門”）下，才可以將戶數過百的里進行分割。
控制里的戶數，顯然是出于國家管理的方便。里內民眾及里的典、老有相互監督、擔保之責，戶數過多難以使民眾之間熟悉，百戶正是一般認為的最大“標準”。因此，《續漢書·百官志》載“里魁掌一里百家”，漢代賜牛酒也往往是以百戶為單位。唐宋明清國家規定中，固定以百戶為里，但這個“里”又屬于“聯戶組織”而非地域性的聚落，這一組織的設置是出于方便賦役征發的目的。但從里的設置特別考慮垣墻、里門來看，秦代的里無疑不是只關注人戶數量的“聯戶組織”，也是民眾實際居住的聚落，這與后世不同。既是聚落，就要面臨特定的自然地理狀況，同時還有歷時性的變遷，不同地域（比如中原和邊遠地區、都邑和鄉野）和具體條件（比如平原和河谷）下的里，大小、形態自然不同，各里的戶數也就隨之多少不定。因此，從邏輯上講，兩者本就是相互沖突的。那么為何最后秦代國家傾向維持聚落形態呢？
從里的大小、戶數不一來看，這種聚落顯然不可能是國家統一規劃的，而應該是民眾在長期的歷史過程中形成的。包括垣墻、里門最初也很可能是部分里的民眾出于防御的需要而自發建立，后又在國家權力介入下，為控制民眾方便而推廣。也就是說，在歷史過程中，是先有民眾自發的聚落甚至垣墻、門，然后被國家整合。當然，國家可以對民眾進行遷徙，漢初的徙陵及后來的徙邊均是國家統一遷徙。而且這種國家組織的遷徙還要事先準備居所，晁錯上書文帝“募民徙塞下”即要“先為室屋，具田器”，這些屋室及里自然是國家統一修筑。學者注意到漢代的里名多為嘉名，而這些嘉名在河西地區尤其集中。“萬歲”“長樂”“安漢”等十分有漢代“特色”且具政治意義的嘉名集中出現，而缺少與地、物等“實物”相關的地名，應與河西為新辟之地，國家規劃建里、徙民有關。里耶秦簡16-9，廿六年（前221）渚里十七戶由啟陵鄉遷往都鄉，發生在秦占領此地、置縣之初，可能與秦縣政權地方秩序確立有關，新占之時的移民阻力和代價也相對較小。這些移民有重要的政治、軍事目的，需耗費大量的資源，全面地對地方聚落進行規劃、調整，即便是在現代社會也困難重重，遑論秦代。秦漢時代的聚落，更多應是延續了更早時期的聚落形態，特別是中原等開發歷史較久的區域。此條律令對聚落的調整也只是將既有聚落分拆或合并，需要做的最多也不過修筑一道垣墻、開一個里門而已。
關于戰國秦漢時期的聚落是否有圍墻，以及民眾散居還是城居，爭論已久。如前文所言，各個聚落因具體情況不同自然會形態各異，不可能全部一致。但從秦代國家更注重外部形態來看，律令默認里有垣墻及里門是“正常”狀態，當時應該存在不少有垣墻的里。這種形態，一方面是在歷史過程中自發形成，同時也有國家為方便控制民眾而推動，兩者交織。在這種封閉、自守又隔離的環境下，里內民眾也容易產生密切的聯系和自發組織。岳麓秦簡《為獄等狀四種·識劫案》中，識與所在之里即有宗、里僤等自發組織。也有學者認為，戰國秦漢時代的民眾主要是聚族而居，《識劫案》中的里、宗合一或許可以為其例證。宗、僤之外，里中還有社的組織。不過也有學者認為它們是國家控制的工具，但從《識劫案》等材料來看，還是難以得出這樣徹底的結論，只是也不能認為這些組織就完全是自組織而沒有國家的介入。同時這些組織未必各地都有，不能一概而論。但總體上仍可以說，在這些宗、僤、社的組織下，還有長期乃至世代的朝夕相處，一里之內的民眾關系密切。
因此，在長期的歷史過程中，民眾自發與國家統治的要求相互交錯，導致秦代有為數不少的外部形態封閉、內部組織獨立的單位—里。面對這樣的現實，秦代國家只能以這個聚落作為最基層的行政編組單位，并在此基礎上建立起國家的統治。這樣也是最便利的統治方式，否則打破民眾的自組織，國家直面具體而松散的個人，向其征發賦役及維持治安，都將付出龐大的行政成本。國家的作用體現在對里戶數的把握和調整，及固化這種封閉聚落從而便利其控制上。但國家所追求的這兩者在邏輯上又并非一致，事實上正是秦代國家關于行政編組單位與民眾聚落合一的理念與規定，給基層單位調整帶來現實上的重重困難，這正是兩里即便較近也不能合并的重要原因。
需要強調的是，上述關于秦漢聚落的討論主要是從國家律令的視角及其邏輯展開分析，展現律令之間的邏輯矛盾及其可能的實際困境。同時從律令的默認可以看出，當時應存在不少有垣墻的里，以及國家對這一封閉形態的有意塑造。至于具體的聚落形態，不可能都有圍墻，馬王堆帛書《地形圖》、三楊莊遺址、三道壕遺址均顯示秦漢時期聚落形態及內部布局的多樣性。就秦代而言，我們至少可以看到散居的田舍存在。睡虎地秦簡《封診式·賊死》描述：“男子死所到某亭百步，到某里士伍丙田舍二百步。”屬于某里的士伍又有田舍，并是與某亭一樣作為確定死者位置的參照點，應是一個單獨的建筑。岳麓秦簡《為獄等狀四種·
盜殺安、宜等案》中，在安的田舍中“伐刑殺安等，置赤衣尸所，盜取衣器，去賣行道者所”。民有衣器可盜，顯示此田舍是民眾較固定的居所。只是零散分布的民眾居所的地理范圍較大，現實中對其管理的難度也就增大，因而國家總希望將民眾固定在垣墻之內，也就有了這些律令。同時，上引關于田舍死亡案例的簡文似乎也暗示，在散居田舍的民眾缺少里內相互的依恃，又沒有垣墻，因此也沒有聚居、垣墻之里安全。但在各異的自然條件下，應既有聚居的垣墻之里，也有散居的情況。而且可以想見，為了耕作與生活方便，民眾將無可避免地散居化，走出垣墻，因而國家日后也只能在此基礎上發展出新的基層控制方式。
不論是后世散居逐漸增多而發展出的新控制方式，還是秦代基于垣墻之里而建立的統治方式——以墻內之里為基層編組單位的方式，都是國家制度為適應民眾生活而形成、變革，也即后者是主體。當然這并不否定國家的主動地位，前文也展現出國家、律令有意塑造聚落形態的努力。這里想要說的是，在研究秦漢的基層問題時，之前學者可能更多關注到國家的作用，但事實上，國家權力固然很重要，但并非無遠弗屆。這種印象也與我們能看到的史料有關，律令、文書、正史都使我們看到國家的作用，而另一邊，民眾的、社會的細微卻長期的變化則是潤物無聲的，因此也不為我們所見，但卻是決定性的。在這一背景下，我們就需要更多關注、發現民眾及社會的自發作用及力量。
二 就里設鄉：鄉的編組原則及其政區化趨勢
如上節所述，里的聚落是在長期的歷史過程中，民眾聚集生產、生活、防御并經國家的調整而逐漸形成的空間。而縣一般認為是春秋戰國以來，隨著中央集權的強化而逐漸形成的地方政區，具有較完整的行政權力，且在2000多年的歷史中相對穩定。那么縣與里之間的鄉呢？據杜正勝的研究，鄉在春秋以后出現的原因是，“里的數目增加了，基層社區與國君的距離無形中拉遠，行政系統上乃必要增置一層中介，那就是鄉”，因此“鄉是人為的行政區劃”。如果秦代的鄉也是人為劃分的，那么是基于何種邏輯及現實而劃分？又如何形成我們所熟悉的鄉里編組呢？
池田雄一在討論漢代鄉里編成時，比較了兩種可能的依據，即面積和戶數。最后他否定了面積的原則，因為“對沒有人煙的邊郡地區來說，不管戶口多少，只按面積來區劃鄉里的話，顯然是存在問題的”；就后者而言，雖然受到地理或政治因素的影響，存在大小鄉之別，但“總體上還是以戶數作為編成的標準”。同時他還認為，與鄉不同，縣的設置更注重地域性。鄉是以面積還是戶口為依據設立的沖突，背后的問題其實是，國家控制地方究竟關注的是人口還是土地。就秦代的賦役而言，賦重于租，徭役又重于租賦，當時以“稅人”為重，國家自然更重視人口。但民眾要在一定的地域中生活、生產，特別是農耕需要相應的土地，因此土地也是國家必須掌握的。而在地方上，特別是基層行政組織，因自然環境的復雜，人口在土地上不是均質分布，但鄉等組織又是地理空間，因而兩種因素往往沖突。如前文所述，后世唐宋的鄉里就是“聯戶組織”而非地域組織，這也是賦役以“稅人”為主的自然結果。
但與后世不同的是，秦代的里在戶數上并無固定的標準，而主要考慮聚落的外部形態，然后才對戶數過百的里進行拆分。那么里的戶數就已多少不定，以里為基礎的鄉還能以戶數為依據劃分嗎？池田雄一否定以面積為依據的理由是，不管戶口多少只按面積劃分顯然存在問題，那么不管面積多少只按戶口劃分就合理嗎？單一以戶數為依據劃分鄉，意味著地域相對不重要，因而鄉之間的空間界線也就意義不大，從而模糊。但西漢后期，匡衡封侯的案例提供了相反的信息：
衡封僮之樂安鄉，鄉本田堤封三千一百頃，南以閩佰為界。初元元年，郡圖誤以閩佰為平陵佰。
匡衡所封之安樂鄉本是以閩陌為南界，但“郡圖”誤以閩陌為平陵陌。由此可見，至少在西漢后期，鄉之間顯然是有明確界線的，而且由相應的圖籍記載，地方還會勘定鄉界、修改圖籍。也正是因鄉界的問題，匡衡后來被免相。既然有空間上的鄉界，那么此時鄉就絕非“聯戶組織”，而是地域組織。
比起前輩學者，簡牘材料的愈加豐富有利于增進我們對相關問題的認識。里耶秦簡9-543+9-570+9-835：
都鄉民眾有部分田各在“啟陵界”“貳春界”中，表明三鄉之間是有明確界線的。這枚簡是關于芻槀征收的材料，將此種戶、田異鄉的情況單獨列出，應是這部分田的芻槀征收需特別處理。如果是單獨以戶為依據，直接與其他都鄉人戶所耕田一樣征收即可，如果是單獨以土地為依據，直接由啟陵、貳春兩鄉征收即可，都不必單獨列出，可見芻槀征收并非單一的“稅地”或“稅人”。同時，需要特別征收也提示，鄉既要控制人戶，又要控制界線清楚的地域范圍。顯然，鄉絕非是以單一的戶數或土地為依據劃分的。
里耶秦簡所見的遷陵縣下三鄉，其中都鄉轄二里（高里、陽里），貳春鄉轄三里（南里、東成里、輿里），而啟陵鄉只有一里（成里）。各鄉里數不同，戶數也差異較大，鄉自然不可能是單純以戶數劃分。尤其需要注意的是，啟陵鄉下只有一里20余戶。一鄉只管理一個里，鄉與里兩個層級的管理對象完全重疊，單就效率和成本而言，這顯然是不合理的。但里是民眾生活的空間，在秦代的行政體系中卻又沒有相應的行政資格和能力，而只有鄉才具備。在這樣的制度設計下，鄉、里都是必不可少的行政層級。那么為何不能一鄉多轄幾里呢？而且遷陵縣下一共就只有六里，如果不考慮其他因素，一鄉管理六里也并不困難。
里作為自發形成的聚落，具有顯著的地域性，聚落之間的距離可能相當遙遠。據學者研究，都鄉在遷陵縣廷附近，而啟陵、貳春兩鄉與遷陵縣廷的距離都不近。即便文書中反映的是官署之間的距離，各里之間或許未必達到這一程度，但應該也不會近，特別是考慮到地形和交通方式，相互的聯系可能更加困難。而鄉需要處理與民眾相關的賦役、戶籍、治安等眾多基本而日常的政務，鄉駐所與民眾所居之里的距離不能太過遙遠。基于這個原則，在里的一定距離范圍內（更具體地說，是在里內民眾一定腳程范圍內），就需要置鄉，即就里設鄉。而里實際上就是民眾所居之聚落，因此也可以認為，鄉是以就近聚落的原則設立的。這似乎是偏向面積的設置依據，但設鄉的主要控制對象是里內的人戶，只是人戶需要附著于一定的地域。正因為此，即便在啟陵的范圍內只有一個成里，為了統治成里的民眾，也必須設鄉。
但鄉的設置又不只是為了統治人戶，不然可以直接將民眾集中到縣邑，而不必到遙遠的區域單為一里設鄉，雖然如前文所論，這種方式的廣泛實行存在現實上的困難。事實上啟陵鄉渚里的17戶就是被遷徙到了都鄉，再徙20多戶也并不困難，但成里仍被留在啟陵鄉，其目的也就不僅在于人戶本身，也包括人戶所附著的地域。民眾只有和土地、物產結合，才能產生價值，從而轉化為支撐國家統治的資源。前引里耶秦簡9-543+9-570+9-835，都鄉民眾的田在兩個離鄉界中，或許是類似渚里徙民的行為，將民戶集中到縣邑的都鄉，但都鄉的田地卻不足使用而帶來的問題。同時各地生長的動植物物產也是國家需要的，如：
秦始皇二十八年（前219），貳春鄉需要獻黃、白翰、黑翰、明渠、鷩等鳥類各若干只，還需要捕猿（即“爰”）。“歲賦獻”和“如二十七年捕爰”顯示，捕捉鳥、猿等動物是貳春鄉每年固定需要完成的任務，乃至成為一種特殊的“賦”。事實上，秦王政二十五年（前222），遷陵縣才納入秦的統治，而至遲二十七年（前220）就已上繳此類物產，顯然是在此之前秦就已經形成了與一般賦役類似的普遍的“歲賦獻”制度。
同時，國家有什么需要的物產，也是最后詢問到鄉，如：
遷陵縣廷需要鮫魚和山今鱸魚（可能是更上層需要），便是讓鄉“獻”或“署物色”，隨后再由啟陵鄉問鄉內的吏、黔首和官徒。這些物產的尋找、捕捉，都是由鄉帶領吏徒完成，其原因自然在于鄉熟悉所在區域的物產情況。此外還有河津等對外聯絡的交通要道，以及可能的軍事、政治價值，都需要人和機構看護。因此，鄉所關注的還有所轄地域，鄉之間也就有了相應的準確界線。不過還是需要強調，人戶及其所居之聚落是鄉所要著重控制的，土地、物產、要道只有人去耕種、獲取、維護才能變為資源和價值，而相應的賦役也只能向具體的人戶征發。
因此，鄉其實是為控制民戶，以就近民眾所居之里為主要原則設立，并附帶管理這些里附近的地域。那么應該如何理解鄉的性質，如前引文所爭論，是政區還是派出機構？這需要回到秦代縣的行政體制，即“縣廷—諸官”體制。具體而言，秦縣廷下，設鄉、田、倉、司空、金布等諸官，各有所掌，并設官嗇夫、官佐主事。這樣的結構下，鄉其實只是縣下負責管理人戶及其附著地域的專門機構（官）之一。因而，鄉本就是縣廷的一部分，自然也就不會有如后世一般的專門的鄉吏，則在性質上鄉就難以稱之為一級“政區”。可能也因為鄉的這一性質，民眾的名籍書縣、里、爵、名，卻不書鄉。
一般認為，鄉既然管理人戶，那么人戶所耕種的土地應該也是由鄉管理。但卻有田官的設置，因此我們看到：
由田官而不是鄉為其登記所開墾草田，也就意味著，至少田官是有管理田地的權力。乃至可能部分稅賦也是由田官系統征收：
此處的“田芻槀錢”是由“右田守□”交給少內，顯示田官系統至少參與了部分田芻槀的征收。由此類推，田租的征收可能也有田官系統參與。而且與里典相對，還有田典的設置，以至于有學者認為秦及漢初存在“鄉嗇夫、鄉佐——里典”與“田嗇夫、田佐——田典”兩套基層管理系統。是否如此姑且不論，但確實可以從中看到，田官系統在土地管理上有較大的權力。
但是，里耶秦簡中也有鄉登記墾田的記載：
這與9-2344是同一性質的材料，均是為民眾登記墾田出具爰書，但登記的機構分別是田官和貳春鄉，那么這種差異意味著什么？細繹兩簡，簡9-2344中的士伍武居于高里，而高里屬于都鄉，而都鄉與縣廷很近或就在一處，田官應也在縣廷附近。因此很容易想到的解釋便是，因為高里到田官的距離近，士伍武可以直接到田官申請登記墾田，而南里距縣廷及田官太遠，只能由貳春鄉登記。這一解釋也可以得到其他佐證。里耶秦簡中，遷陵縣出廩糧食的機構，除去倉、司空和田官外，還有啟陵和貳春二鄉，唯獨不見都鄉。應也是因為倉就在縣廷及都鄉附近，都鄉不必負責出廩，而在另外兩鄉的吏卒、徒隸則需就近獲得糧食。都鄉因靠近縣廷及田、倉諸官，登記墾田、出廩等事務均有專門的諸官負責，但啟陵、貳春兩個離鄉則因距離較遠，不便行政，只能承擔這些事務。
一鄉之中，除了鄉嗇夫、鄉佐外，再無員吏，前引里耶9-31貳春鄉守行自稱“鄉毋吏、徒，行獨居”即可見一斑。可能還有一些協助處理雜務的員外佐史、徒隸，但他們都不能作為出廩、登記墾田等事的責任人（雖然可能承擔了相應事務），因此只能由鄉嗇夫、鄉佐負責，實際上是代行倉、田官嗇夫、佐之職。下枚簡可證：
“行某事”的用語在秦漢史料中十分常見，即代行之意。這里的“鄉行官事”從后面的“稟吏卒、徒隸及日食者”來看，即是代行倉官事，也可能還包括了其它諸官事。倉出入糧食需要有縣廷的令史（有時是令佐）監或視平，鄉既是代行倉官事，自然也必須有令史才能開展政務，因而產生了此份文書。
因此可以認為，秦在縣下設諸官開展政務，理論上鄉與其他諸官一樣，只是管理下轄各里編戶民及附著地域的機構，縣廷附近的都鄉就確實如此，我們也可以將遷陵縣都鄉看作是秦代鄉的“純粹型”。但啟陵、貳春兩個離鄉因為空間距離，行使了部分倉、田等諸官的職能。同時鄉又有相應確切的轄界，事實上具有了政區的特點。岳麓秦簡《戍律》要求：“離城鄉嗇夫坐城不治，如城尉。”城“不治”由尉負責，離鄉則類比由鄉嗇夫負責，這種類比似乎顯示了縣與離鄉之間某種類似的特質。而里耶秦簡中縣、鄉并稱的例子也不鮮見，如5-1“謁告過所縣鄉以次續食”“零陽龔移過所縣鄉”。這里的“鄉”應該也是指的離鄉，離鄉有糧食儲備，可以招待他縣經過之吏徒。可見，離鄉因其遠離縣廷，實際上具有了類似縣的功能、責任，這種“類似”，正預示了鄉在后世的政區化趨勢。而之所以有遠離縣廷的離鄉，正是因為要就近民眾所居之里。
三 結論
在秦代國家的制度設計中，作為行政編組的里應該是百戶以下、有垣墻的封閉聚落，如此更便于管理、控制民眾。但里的戶數與垣墻兩者在邏輯上本就矛盾，因而在律令中也出現了對里的設計的反復，最終傾向于在維持有垣墻的封閉聚落的基礎上控制戶數。這一結果是因為在長期的歷史過程中，在民眾自發的生活、防御需要和國家在此基礎上的塑造之下，秦代自然地理空間中存在著不少有垣墻、里門的封閉聚落，生活其中的民眾也產生密切的聯系和自發組織。秦代國家只能、也希望以這一外部封閉、內部密切的聚落作為最基層的行政編組單位，將其納入國家的統治。同時，又正是其行政編組單位與民眾聚落合一的理念與規定，自我限制了基層單位調整的可能。不過秦代民眾因自然地理條件和為耕種及生活的方便，已經無可避免地逐漸散居而突破封閉聚落，從而國家也隨之發展出新的基層統治方式。這是一個國家律令規定和民眾生活相互影響、約束的過程，而后者，也即民眾、社會細微卻長期、潤物無聲因而也常被忽視的變動，是更主動性和決定性的力量，也更應受到學者重視。
民眾居住之里因自然狀況和歷史過程而散布各處，在秦的諸官體制下，里并無相應的管理與民眾直接相關的戶籍、賦役等完整行政能力，而集中于上級的鄉等諸官。這就要求以就近里的原則來設鄉，以統治民眾，這與秦代國家“稅人”的原則有關。但民眾必須和土地、物產結合，才能產生價值，因此鄉也需要掌握民眾所附著的地域，從而產生鄉界。鄉在秦代縣下行政體制中，只是諸官之一，耕作之田、糧食等應由田、倉等其他官掌握，這在縣廷附近的都鄉確實如此，但離鄉因距離太遠，只能代“行官事”，行使管理糧食、田等本不屬于鄉的職能。有確切鄉界并事實上有部分其他諸官職權的離鄉，已經顯示出后世鄉的政區化趨勢，而其起點正在于就里設鄉的原則。
管理編戶民的鄉作為諸官之一，在制度設計中，與管理刑徒、糧食、兵器、牲畜、田、錢等非編戶民和物資的司空、倉、庫、畜、田、少內等官并列，除了鄉不止一個外，并無多少不同。在漢初的《二年律令》中，鄉的秩次有時還不如司空。鄉在諸官及整個行政體制之中并不突出，這似乎暗示當時其執掌之編戶民對國家的價值也并不特別重要，而只是與刑徒及其他“資源”并列。在這個意義上，秦代國家統治的理念及運作基礎，似乎與后世不同。同時，之前學者糾結于鄉與縣的關系，其實忽略了其中的時間變化，事實上是在漢代及以后，鄉在縣行政體制中的地位逐漸突出，進而成為“政區”，這是一個歷史的過程。學者注意到鄉的秩次逐漸降低，同時民眾的名籍或有書鄉的例子，這可能都與鄉逐漸脫離縣廷而獨立的過程相關。本文只展示了這一過程最初的趨勢，而具體如何發生及其邏輯，或是可以繼續思考的問題。
作者冉艷紅，系清華大學人文學院博士研究生
注釋從略，完整版請參考原文。
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