【導讀】近期，從暴雨救災到新一輪疫情爆發，兩座舉足輕重的省會城市，先后陷入輿論漩渦，被公眾批評存在管理不善、封限消息、推諉責任等問題。人們追問，這些“怪現狀”為何出現？為什么在政治壓力和公開監督下，還是難以遏制？
本文梳理了現代官僚制的發展演變過程，指出：官僚機構一旦建立，就有了自己的利益和運行邏輯。在官僚系統與政治領導層之間、與人民大眾之間以及其內部結構之間，都有復雜的矛盾競爭關系。表現為三個面向：對政治領導層，體現自利動機和對抗性趨向——推諉避責、討價還價等；對民間，是形式主義、脫離群眾；在其內部，是脫離實際、權責失衡、各自為政等。當前，新的雙重挑戰已經出現：技術變革和經濟危機正對官僚體制的效率效能提出新要求，而全球性社會分裂的涌現和國內政治經濟的周期性變化，也意味著更多不確定性。本文指出，面對官僚主義要避免兩種誤區：一種是指望通過徹底“去中心化”、無規則性、無法日常化的集體行動來徹底克服官僚主義、取消官僚制的浪漫幻想；另一種是過分強調自上而下的中心化權力服從機制，而忽略了政治價值、共同體道德等柔性機制對官僚群體的約束作用。
本文原載《文化縱橫》2019年第5期，原題為“官僚制的內在矛盾與官僚主義的多重面向”，文章僅代表作者本人觀點，供諸君思考。
官僚制的內在矛盾
與官僚主義的多重面向
官僚制一直深刻地影響著人類社會的生產與生活過程。現實生活中，我們不僅需要與各種政府機構發生聯系，而且在各種主動或被動形式中與官僚制不斷相遇，分享著一種對其既怨恨又依賴的情緒。如果想有效地改善官僚制、限制官僚主義，我們首先需要認識官僚制的“客觀性”，歷史性地理解官僚制產生與運行的內在原理，尋找官僚制與其政治經濟背景之間的復雜互動關系，由此，才能進一步定位由官僚制派生出的官僚主義問題，探討官僚制的適用邊界以及官僚制與其他類型的組織形式、協作形式的互動方式，以期創造適應當下社會生活的良性治理模式。
▍作為一種分工與合作形式的官僚制
官僚制作為一種制度形式和歷史現象由來已久。盡管古代官僚制與現代官僚制存在重大差別，但從最基礎的意義上，古今官僚制都意味著一種基于職權與責任劃分等級，并具有一定強制性的分工與合作機制。官僚制具有很強的功能性和現實主義特征，它是基于完成一項或多項復雜、龐大且具有持續性的事業而被建立起來并被賦予使命的。
官僚制的產生和發展，意味著一批以社會化組織能力為立身之本的專業管理人士從日常性生產活動脫離出來，這不僅需要相對充分的勞動剩余產品的穩定供給，也需要信息與生產技術、經驗知識與組織技藝達到一定的積累水平。官僚制的出現，代表著人類社會的組織形式，從具有相對濃厚的共同體色彩的中小規模群體，轉向更大空間范圍和更大人群規模的組織、管理和協作階段。因此，古代官僚制往往是在農業生產力較為發達的區域率先發展起來，諸如埃及古王國時期和春秋戰國時代的中國。
以古埃及為例，其官僚制要素出現較早卻未能進一步發展，一定程度上與尼羅河地區的農業生產條件存在深刻關聯。尼羅河谷地雖然具備相對優越的農業條件，但主要局限于尼羅河兩岸數千米的狹長沖積帶，往外就是沙漠。此種情形，既使得定居人口相對集中，便于統治和管理，又導致農業生產方式無法持續向外擴散。基于此，古埃及雖然發展出一定的官僚制要素，如出現了維西爾（宰相）等重要官職和一些管理農業、財政、檔案和司法的管理機構，但是這些要素并不能進一步發展出一個更為龐大和復雜的官僚制系統。
與古埃及相比，古代中國則被視為是傳統官僚制得到深度發展的典型例證。《禮記·明堂位》中就有記載，“有虞氏官五十，夏后氏官百，殷二百，周三百”， 雖然殷商之前的歷史頗有傳說與附會之意而不可考，但殷周之際形成了較為明確的“官職”則基本可以確認。古代中國的地理和氣候特征在農業生產方式的持續擴散上更具優勢：從氣候條件上觀察，東亞大陸大部分地區屬于季風氣候，雨熱同源，適宜農業生產；在地理空間方面，東亞外圍地區存在著山脈、高原、沙漠等地理屏障，核心區域廣大，而且內部呈現的氣候和地理條件，為人口多中心聚集和持續增長、農業生產方式的持續性擴張提供了條件。這些基本因素為官僚制在古代中國的出現和持續發展提供了外在條件：首先，是農業生產方式帶來定居性的生活方式，為日常化的管理和統治提供了可能；其次，農業生產受到自然條件的深刻限制，對與氣候相關的天文歷法知識的需求、對與組織共同勞作改善基本農業設施需求、對相互協作應對天災的需求……使得具備相應知識和組織技藝的專業人群逐步分離出來成為社會分工中的重要階層；最后，農業生產等成果容易受到劫掠的基本事實，使得武裝保護的需求也十分迫切，而多個農業生產區域中心的競爭格局又會使得軍事武裝組織的發展日益成熟和常態化。在此基礎上春秋戰國時期呈現的高強度競爭的政治格局，又為傳統官僚制的突破性發展提供了歷史契機。春秋戰國時期，伴隨著諸侯兼并戰爭帶來的權力集中趨勢，一個區別于舊式貴族、以社會化組織的專業能力為其立身基礎的“官僚”群體也日益成長。至秦漢時期，隨著中央集權式大一統國家的建立，古代中國官僚制體系的基本架構也得以確立，并在其后兩千余年間不斷演化、發展，深刻塑造了傳統中國的政治、經濟和社會格局。
與傳統官僚制相比，現代官僚制則是已經被新的生產方式——工商業生產模式所重新塑造。以歐洲語境中的官僚制（bureaucracy）一詞為例，其字面含義為“來自辦公桌的統治”，從中可以明顯感受到現代官僚制與歐洲近代以來專業、技術、文職等社會分工的細化進程的密切關聯。馬克斯·韋伯關于官僚制的討論，被認為是現代官僚制理論研究的重要起點。在韋伯的理想類型描述中，現代官僚制被定義為是一種基于理性原則而建立起來的等級化、制度化、協同性的大規模組織形式。此種現代官僚制的理想模型，很大程度上來源于歐洲近代化的歷史經驗。一個突出的特征，就是韋伯對于“形式理性”原則的描述——“一項經濟行動之所以是形式理性的，在于其能夠以計量的、可計算的權衡思慮，表現出任何理性經濟固有的事前準備，并且實際上如此表現出來的程度”，此種“理性”的內涵和原則，與歐洲基督教改革運動與工商業革命進程密切相關，是一種具有革命性意義的“現代現象”。這種現代官僚制，具有很強的“工具性”特征，它既可以與君主制結合，成為與教會、貴族特權競爭并建立中央集權的有效手段，成為推行“重商主義”政策的重要工具；也可以與君主立憲制、議會制相結合，成為國家提高行政效率的必要措施以及助力資本主義生產方式的有效資源；還可以在社會化的經濟組織中推進重大工程，成為公司制度的組織載體，在商業擴張和殖民事業中發揮功能。
▍官僚制的運行邏輯與官僚主義的雙面效果
官僚制作為一種體現著人為選擇的分工和協作機制，推動它發展的“主導者”們對其期待主要在于“效率”層面——希望它能成為運轉高效、操控自如的“機器”。因此，傳統官僚制與現代官僚制共享著一些基本特征：其一，在官員選拔方面，基于上級任命或考試而非民選；其二，在內部結構方面，垂直性的層級關系與橫向性部門與區域協同關系同時存在，并由最高級行政機關進行總體協調；其三，在職責和紀律方面，具有強制性和不對等性，貫徹下級服從上級的原則。這樣的一種中心化、集權化的結構性設置，是為了保障上級或主導者的命令和意志可以得到有效貫徹。但是，人類社會的組織形式以人為基本單元，并不是完全沒有自我意志和自我利益的“機器”，它一旦被創造出來并開始發揮功能之后，就不可能只為極少數掌控者的意志所驅使，而是受到所有參與其中的行動者的集體行動所制約，受到內部參與者的欲望、訴求與行動模式以及外部情勢的綜合影響，呈現出復雜的運行狀態。
首先，官僚制與君主、“主權者”之間存在著復雜的合作與斗爭關系。
即使是在傳統官僚制之中，官僚群體與君主之間，也并非是完全的依附-服從關系，而是一種相互需要又相互沖突的復雜狀態：君主雖然擁有名義上至高無上的權力——“普天之下，莫非王土”，但一旦“離開了他的官僚機構和官僚系統，都將變成空無所有的抽象”；而官僚群體所進行的管理和支配行為，也需要君主提供“大義名分”（正當性）和資源供給。官僚制結構一旦穩定下來，原本作為驅動官僚群體行動的激勵性規則和制約性規則，就會逐步為官僚群體趨利避害的意愿和行為模式所扭曲。官僚群體也逐漸具有了雙重特性，一方面，他們是發揮社會化組織功能的專業人士，他們的才智、行動和相互協作具有公共性的價值，對于維系穩定秩序有著特殊意義；另一方面，他們也會要求得到利益上的回報，甚至會將自身發揮的作用和功能神圣化、正當化，從而成為協助君主等統治者進行統治而分享權力的特權群體。因此，無論是君主，還是官僚制內部的官僚群體，都不僅可能會因為相互沖突的“私利”從而產生齟齬（如中國歷史上不斷出現的圍繞著君主的內孥侵奪國庫而出現的紛爭），還可能因政治理念上出現分歧從而表現出一定的對抗性（如宋神宗著意改革的意志就受到很多秉持“祖宗之法”理念的官員的抵制）。
現代官僚制與“主權者”之間的關系也頗為復雜：歐洲近代君主式的“主權者”基于司法、戰爭和財政的目標而著力推動官僚制的建設，并大量從下級貴族、市民中產階層中招募官僚，官僚制和官僚階層一度成為君主們從貴族和教會手中爭奪權力的有力助手。但是，革命浪潮迅速瓦解了“君權神授”的權力正當性敘事，君主們要么退場，要么將自己定義為國家的公仆或者象征，官僚制也由此得到了更多的獨立性。隨著代行“人民主權”的議會、總統、政黨等政治領導機制充當起民意代言人，官僚制擁有了新的授權者和監督者。但官僚制與民選政治家、民選權力機構之間的斗爭和沖突也不可避免：民選機構和政治家會基于選民的訴求而提出一些新的政治目標和政治理念，力圖要求官僚制體系加以貫徹，而官僚制體系則會基于專業知識、制度規則和行政經驗的理由來選擇支持或是抵制、對抗這些政治目標。
其次，官僚制與民眾、外部組織之間存在著復雜的合作與斗爭關系。
在古代中國，官僚制的出現意味著對以血緣為基礎的貴族分封制的部分“背叛”抑或是“超越”。貴族分封制的一個典型特征，是構筑起了共同體式的連接性紐帶，諸如血緣等自然要素、祖先崇拜的信仰形式和相同或相似的生活與生產經驗等等，由此而在貴族分封制內部與外部長出了親情、友愛、敬仰等情感，從而對實質性的支配關系與等級制進行了有效緩和，由此，也使得權力-服從與盟友-合作關系有了更多的情感性支持和正當性保證。然而，貴族分封制也會觸及其效能邊界——血緣、祖先崇拜、共同的生產生活經驗等等，都會隨著人群規模、持續時間和空間邊界而產生隔膜與分裂，就如同春秋時期天子對諸侯、主君對封臣的號召力和控制力不斷下降一般。從功能角度而言，官僚制對于大規模人群的管理更具“效率”，雖然這種效率意味著對貴族分封制禮儀傳統的破壞，對貴族間協作方式與利益博弈規則的顛覆。與分封制相比，官僚制更多意味著一種等級化并具有明顯強制性的分工與合作形式。此種等級化和強制性，在面臨外部威脅或進行外部擴張的歷史時勢下，具有一些“建設性”功能，有利于迅速形成內部整合，全力參與外部競爭。但是，在外部時勢變化的同時，官僚制內部形成的等級化和強制性會隨著組織系統的慣性運轉而呈現出固化趨勢，面對復雜、多元的社會情勢可能采取過于粗暴的壓制性策略，從而遭遇支配對象——民眾、宗族、地方勢力嚴重的對抗性反彈。自漢代以降，傳統官僚制不斷發展，也不斷遭遇危機，既有勛貴、世家等勢力試圖侵奪和壟斷權力帶來的困境，也有受壓迫民眾層出不窮的反叛。為了應對這些問題，諸如儒家學說之類的思想資源被改造為支持大一統國家的世界觀和價值觀敘述結構，成為官僚群體所尊奉的價值原則，一些諸如“青史”“風聞”“官聲”的社會評價體系也逐步被建立起來，用以制約官員行為，減緩官僚制本身存在的強制性特質。
在現代官僚制結構中，民眾獲得了更強大的反制性空間：一方面，是工商業社會中多元化組織形態發展蓬勃，各種民間組織諸如行會、協會、教會、企業組織不僅具有深厚傳統，也具有較強的資源調動能力、行動組織能力，官僚制體系無法壟斷社會權力；另一方面，是資產階級、無產階級等新興社會群體不斷發動抗爭運動，促進了政治權力結構的轉化，使得民眾擁有了對抗官僚制的制度性權利和手段。但是，正像官僚制不甘于被政治家所徹底掌控一般，它也不會完全聽命于民眾的意愿，尤其是在“民意”往往呈現出易受短期利益限制和輿論操縱等手段蠱惑的背景下。
最后，官僚制內部也存在著復雜的合作與斗爭關系。
在古代中國，隨著國家規模的擴大和現實狀況的復雜化，原本目標相對單一的官僚制也必須承擔日益復雜的管理使命，這也使得傳統官僚制內部系統不斷分化發展——內廷與外朝、中央與地方、文官與武職、執行與監督、推選與科舉等諸多系統與方法之間充滿了斗爭與合作，并在內外條件的變化中反復拉鋸，這使得傳統官僚制的“效率”優勢逐步受到消耗。面對官僚制不斷膨脹和運轉失靈的問題，歷代中國產生過眾多試圖改革官僚制的政治家，例如王安石、張居正等，但是，這些改革也往往因為觸及龐大的官僚群體的利益而遭遇挫折。
系統內耗和相互博弈問題，也是現代官僚制發展進程中一個長期存在的現象。在官僚制的層級結構中，上級可以對下級機構和官員發出指令，但是無法代替下級機關和官員實施具體的行為，只能通過激勵和追責的行為間接引導。一旦上級機關在激勵和追責機制上處理失衡，就會出現下級機關盲目行動或消極避責的行為。
總體而言，“官僚主義”的持續產生，正是官僚制運行的上述多重矛盾的結果，因此，“官僚主義”也呈現出多個面向：
其一，從君主或“主權者”的視角出發，“官僚主義”意味著官僚制的自利動機和對抗性趨向——推諉避責、討價還價等。問題的復雜性在于，此種意義上的“官僚主義”，既有可能阻礙具有緊迫性的政治改革決斷、具有公共性的政治價值目標，導致社會矛盾的深層次累積，但是，也有可能在抵制和緩沖君主、民選政治家等提出的過于激進或過于脫離現實的政治目標方面發揮功能，成為維系秩序穩定的一種“軟性手段”。
其二，從民眾或其他社會組織的視角出發，“官僚主義”意味著形式主義、脫離群眾的傾向。然而，官僚中的形式主義也具有雙面性，一方面，形式主義可能發展成為各種具體化的不作為，將官僚制與政治領導層的沖突分歧轉嫁給民眾，甚至形成形式主義與不作為的循環；另一方面，規則意義上的形式主義作為官僚制獨立性的保障，卻可能意味著一定的正面效果。正像韋伯所揭示的，在與政治領導層和民眾長期的博弈過程中，現代官僚制也發展出一些傳統官僚制未曾具備或不夠充分的特征：1.法治化，意味著官員嚴格依據法律和制度行動，區別于傳統官僚制受到道德原則或利益關系的復雜影響；2.科學化，意味著從“科學原則”出發設計管理手段和方法，區別于傳統官僚制具有的“靈活性”；3.獨立性，意味著下級官員對其上級的服從主要停留在職責范圍內，反對除此之外的人身依附。
其三，從官僚制內部視角出發，“官僚主義”意味著脫離實際、權責失衡、各自為政等。此種意義上的“官僚主義”，涉及兩個方面的基本問題，一方面，是官僚制體系內部層級架構之間的利益協調難題，如部門利益與整體利益、中央目標與地方目標之間的談判與協調；另一方面，官僚制體系的穩定性特征，使得其分工結構往往滯后于社會情勢變化，導致資源供給、人員配備與治理目標之間存在巨大鴻溝。
因此，我們可以對官僚主義做出以下定義：它是官僚制在運行過程中，由于自身運行規律、內部利益與外部賦予的政治目標、整體利益之間相互矛盾而產生的附帶性效果。從這一角度出發，對官僚主義的克服和限制，不僅需要在改善內部治理結構的方面持續研究和探索，而且更為需要探究官僚制的邊界——即在不同的歷史條件下，如何確立官僚制與政治領導系統、與其他類型組織形態的互動機制。
▍官僚制的界限
官僚制的效率，很大程度上來源于其專業化、等級化、規則化的運行機制，如果歷史時勢發生巨變，則原本的專業化、等級化、規則化可能就會喪失合理性。
從手段和功能角度出發，中國的傳統官僚制，在傳統農業生產背景下，在協調內部資源供給以應對危機、應對游牧民族威脅方面發揮過重大作用。但是，在資本主義工業化浪潮興起之后，其效率優勢就被從西歐興起的現代官僚制所超越。正像彭慕蘭指出的，類似于傳統中國這樣的大一統農業國家，其長期以來的治國方略是維系平衡—“要求富裕地區接濟較為貧窮地區基礎設施的社會重建信條”。而在資本主義生產過程中，首要的特征就是“不平衡發展”—要求國家主動適應乃至促進城市對農村的優勢與支配、資本對勞動的優勢與支配。西歐諸國在崛起的過程中，其重商主義政策執行與其官僚制的建構過程幾乎同步發生，而且相互促進。列寧在討論“東方問題”時，對比歐洲與亞洲資本主義發展的歷史條件時，著重強調了西歐式民族-國家的政治經濟學意義—建立統一市場：“為了使商品生產獲得完全勝利，資產階級必須奪得國內市場，必須使操著同一種語言的人所居住的地域用國家形式統一起來，同時清除阻礙這種語言發展和阻礙把這種語言用文字固定下來的一切障礙。”這也揭示了現代早期的官僚制與市場的關系：市場具有自發屬性，但“統一市場”則需要以官僚制為基礎的政治權力的主動性建構和維持。官僚制可以被賦予與資本主義工業生產方式的內在擴大再生產需求相一致的使命—發展經濟、富國強兵，但是，也必然會帶來不平衡發展、社會分化與階級斗爭的負面影響。近代歐洲各國即使是在可以通過殖民擴張有效緩解內部壓力的背景下，也爆發了層出不窮的社會抗爭運動，出現資產階級革命和無產階級革命，在官僚制之外重新激活或建立起新的政治組織形式，一定程度上實現了平等、自由、民主等政治價值，使得國家這一政治架構，在暴力統治工具的特征之外，也具備共同體意味。
對于現代國家而言，官僚制是國家統治、治理的必要基礎和必要條件，卻易缺乏政治價值層面的吸引力和號召力。官僚制內含的等級化、強制化特征，使得其很難在情感上被人所廣泛接受和認同。因此，維系國家的持續存在，不僅需要官僚制的效率優勢，還需要一些基本的政治價值與文化認同的支撐，需要其他政治組織機制的配合。在探索官僚制的界限問題上，韋伯有過深入的研究。韋伯既認識到現代理性官僚制在工業社會管理中的不可替代性和必然性，但是，又不愿放棄他所珍視的政治自由這一基本的政治價值理念。他力圖以一種“結構上的多元主義”制度來實現政治自由（國家存在的價值與“正當性”）與政治效率（理性官僚制）之間的平衡。施路赫特對此有所總結：“每個制度化的原則仍需要一個與之對抗的原則；任何一個策略運用上有利于封閉社會關系的立場，同時必須有一個策略上有利于開放的立場來作旗鼓相當的對抗。積極運作的議會制衡著國家官僚，國家官僚制衡著政治領袖，人民直接選舉的政治領袖制衡著國家官僚。”20世紀以來的西方社會和西方國家，基本上驗證了對官僚制邊界限定的這一模式。隨著時間的持續，20世紀中期，西方國家的福利制度和國有企業制度，也出現了官僚制體系臃腫和效率降低的問題，不利于資本主義背景下的技術創新和企業自主。20世紀七八十年代，從有利于資本運轉效率和企業自主性的角度出發，里根、撒切爾等人開啟了后來被定義為“新自由主義”的改革，大幅度縮減政府對經濟的干預力度。這在當時起到了一定的刺激經濟的作用，但對21世紀西方社會普遍存在的勞資失衡問題和階級矛盾激化埋下了禍根。至20世紀90年代，克林頓政府推動了行政改革運動，引入企業化的經營理念，降低官僚制內部層級、推行競爭機制、促進公共服務的市場化，這一改革客觀上與當時以互聯網科技、生物科技為代表的新經濟業態的發展相匹配，取得了一定效果。然而，此種市場導向的官僚制改革，也導致了公私界限的模糊：官僚群體內部精英流失以及被雇傭化降低了官僚制的凝聚力，政府職能的市場化導致自身獨立性的降低，私營承包商不斷膨脹且缺乏有效監督等。這些事實都說明，對官僚制效率與官僚制界限的探索是一個復雜的動態過程。
對于廣大非西方國家而言，現實的挑戰是，面對西方國家無處不在的影響和挑戰，如果想在工業化浪潮擴散的進程中爭取本國的“自主性”，都需要面對雙重使命：一方面，必須建立或重塑適應工業化使命的官僚制體系，另一方面，必須發展出具有號召力并可以制約官僚制的政治組織形式和政治價值理念。由于現實條件的限制，這二者之間可能會發生深刻沖突。例如，在20世紀的民族解放運動浪潮之后，廣大非洲國家獲得了獨立地位，并模仿西方國家建立起基本的政治組織，然而，建立適應工業化的官僚制體系這一任務卻始終沒有完成，形式上現代國家與實質上的部落社會之間來回撕扯。與之相比，東亞地區有著相對深厚的國家傳統和官僚制傳統，在經歷改革和革命重組國家形態之后，東亞國家往往能夠較為迅速地重塑出適應“經濟發展”這一目標的官僚制體系和組織資源，比如日本以通商產業省為代表的經濟官僚團隊。但是，東亞國家也需要面對在促進和保持官僚制的效率性的同時，如何應對由此可能帶來的社會分化問題。
以中國為例，在傳統官僚制瓦解之后，中國社會一度陷入崩潰的危機之中，直到中國共產黨以先鋒隊政治的強有力政治組織形態對國家加以重組。新中國成立之后，隨著由國家主導的工業化進程的展開，專業技術人員、管理人員和政府工作人員不斷膨脹，生產資料再次集中于管理者手中，國家出現了重新官僚化的傾向。20世紀50年代后期，毛澤東認識到，只要發展生產，就會不斷催生出體制內的管理者階層，而這些管理者在承擔政府和企業事務的同時，會不斷生長出自身的私利和特權，威脅公有制的存續和發展。面對這一問題，毛澤東等人一度希望以“抓革命、促生產”的實踐，探索出一種“由人民直接管理生產過程”的新型工業化模式，實現工業化與平等的“相反相成”。然而，從工業化的內在邏輯來看，工業化的擴展意味著分工體系的深入化，不僅在于產業分工的擴展，也在于管理者、科研人員、勞動者這些崗位和職能分工的擴展。工業化條件下，隨著生產、消費、分配等環節的日益復雜化，信息相對于農業社會而言出現急速膨脹的情況，這就需要一個以信息管理為職能的組織化官僚制體系，官僚制不僅在生產單位內部，也在整個社會范圍內都有其必要性。改革開放以來，伴隨現代化進程的逐步推進和社會的逐步轉型，意識形態與價值體系的重塑，官僚制體系成為中國經濟社會發展中的重要組織資源。在中國，中央與地方、條條與塊塊的互動機制，不僅成為維系龐大而多樣的中國社會相互聯絡的紐帶，也成為中國能高效而全面調動資源、人力和資本全面推動經濟發展的基礎。中國官僚制體系所培育出的規劃能力、試錯能力、學習能力和發展意愿，成為中國工業進程高速推進并優異于其他發展中國家的重要資源。但是，在此過程中，也出現了政黨官僚化、政府權力缺乏有效監督、各級政府相互博弈以及地方保護主義的趨勢，既不利于經濟體系的轉向升級，也對國家的政治凝聚力造成損害。而且，隨著中國經濟持續發展，社會利益高度分化，人們的權利訴求日益高漲。這些復雜的社會治理課題，區別于發展經濟這類指標明確且具有激勵性的任務，對中國以官僚制體系為主的國家治理結構提出了深刻的挑戰。
時至今日，對于世界各國而言，新的雙重挑戰已經逐步呈現：一方面，技術變革和經濟危機正在為官僚制的效率提升提出新的要求，以信息技術為代表的產業革命帶來了管理技術、生產分配模式的深度變革，這些復雜的信息處理技術、管理體系、運營結構本身也在改造著社會組織形態，對官僚制原本的資源汲取和整合能力提出了挑戰。例如，歐美的互聯網產業與金融產業的結合產生了所謂的“去中心化”管理結構和服務外包趨勢，使得政府對社會資源分配的監控能力下降，導致國家對自身產業的空心化缺乏應對手段，使得各國各地區普遍出現財富分配的巨大不平等。另一方面，在社會政治領域，全球性的社會分裂不斷涌現。在全球性協調不可預期的背景下，財富分配的嚴重失衡，使得韋伯意義上的社會權力制衡也失去基礎—西方社會普遍出現的中產階級瓦解和“主流建制派”喪失影響力就是集中表現。世界各國普遍出現傳統政治整合機制失靈問題，傳統的自由主義、社會主義等具有號召力的政治價值遭遇“主流話語失效”的信任危機，社會利益高度分化，人們的權利訴求日益高漲又相互沖撞，極端主義情緒蔓延。
今天，行政失靈與官僚主義問題已經成為一個全球難題，而在中國社會，人們對官僚主義的不滿溢于言表。然而，我們需要看到，中國的官僚主義問題既有全球性的背景，也存在國內政治周期調整的階段性問題——從改革開放以來對官僚制的過度賦權，到今天強化政治領導過程中出現的反復與拉鋸。因此，我們面對官僚主義要避免兩種誤區：一種是指望通過徹底“去中心化”、無規則性、無法日常化的集體行動來徹底克服官僚主義、取消官僚制的浪漫幻想；另一種是過分強調自上而下的中心化權力的服從機制和制度化特征，而忽略了政治價值、共同體道德等柔性機制對官僚群體的約束作用。基于此，我們面臨的迫切問題，是在新的政治經濟條件下，重新思考官僚制的必要性及其界限的問題。
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