導(dǎo)言
2018 年 5 月，媒體報道，河北邢臺市在掃黑除惡斗爭中，先后打掉了寧夏籍敲詐建筑工地惡勢力犯罪團伙、橋西“拉面幫”惡勢力犯罪團伙等多個團伙。公安部下發(fā)通知，要求各地學(xué)習邢臺做法。利用少數(shù)民族身份及少數(shù)民族地區(qū)的宗教信仰、風俗習慣等作為掩護，實施犯罪行為的報道屢見不鮮。這些犯罪活動多數(shù)與街頭利益的爭奪有關(guān)。筆者這幾年對一個城市街頭持續(xù)做了多年的跟蹤調(diào)查，希望通過客觀呈現(xiàn)其街頭利益分割及爭奪，來揭示街頭違法犯罪行為的復(fù)雜譜系。其中，街頭治理的泛政治化問題，尤其應(yīng)引起特別關(guān)注。
與人們想象不同的是，城市街頭并非無主之地，而是聚集著巨大利益。爭奪街頭空間的不僅包括弱勢群體，還有數(shù)量龐大的特殊利益集團。當前，我國城市的街頭治理早已告別了“小腳偵緝隊”時代，公安、城管等街頭執(zhí)法隊伍投入了龐大力量維持秩序。總體上看，我國城市街頭秩序良好，并未成為醞釀社會和政治動蕩的溫床。但是，也存在較大的城市安全隱患。其中最難以解決的痼疾是，很多城市的街頭逐漸為少數(shù)特殊利益群體占據(jù)——他們以攤販形式出現(xiàn)，以弱勢群體面貌示人，卻在行違法犯罪之事，對市民生活、城市安全以及真正的弱勢群體生存，都造成了諸多困擾。
01
街頭利益分割
街頭占道經(jīng)營是城市非正規(guī)經(jīng)濟的主要形式，因成本低、收益大，而成為各色人等的牟利方式。筆者對某街道有多年的田野跟蹤調(diào)研，該街道地處城郊接合部，總長不過2千米，沿街除了若干個現(xiàn)代小區(qū)，還保留有一個城中村。因房租便宜，該村居住了近 5000人的流動人口，再加上其特殊的交通樞紐地位，人流量極其龐大。因此，該街道聚集了大量占道經(jīng)營攤販，并成為該市有名的夜市。根據(jù)一手資料，筆者嘗試對該街道非正規(guī)經(jīng)濟的利益分割做一個定性描述。大致而言，該街道包括以下幾個利益集團。
1. 刑滿釋放人員團伙。該團伙由城中村的8個刑滿釋放人員組成。團伙頭目是20世紀80年代“嚴打”期間入獄的，刑滿釋放后，因難以找到工作，就在村口（靠近街道）開辟了一個只有 20 個攤位的小型菜場。街道黨委、政府及社區(qū)出于關(guān)心刑滿釋放人員，維護社會穩(wěn)定的考慮，積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門免于取締這一非法菜場。作為交換條件，菜場收留了另外 7 位刑滿釋放人員作為管理人員。但是，這8名刑滿釋放人員反而以菜場為據(jù)點，逐漸形成了具有組織化特征的團伙組織。其主要營業(yè)項目是，將整條街道開辟為夜市，對入駐的攤販實行公司化管理。為此，這個團伙還雇用了五六名社會青年作為管理員，主要是收取管理費（攤販俗稱的“保護費”）、調(diào)解攤販間的矛盾、驅(qū)趕外來攤販。據(jù)筆者統(tǒng)計，該夜市的攤位常年保持在100個左右，每個攤位每月收取管理費1200元（如果有熟人打招呼，可減免至1000元，但好的位置也可能收取1600元 ）。這樣，僅僅是夜市管理費這一項，該團伙每月即可非法得利 12萬左右。
2. “河南幫”。“河南幫”是一個依靠血緣、地緣關(guān)系為紐帶組成的攤販群體。這個群體以一個外號“河南張”的攤販為核心，聚集了三四十人。嚴格說起來，該攤販群體并非團伙，其內(nèi)部無等級關(guān)系。僅僅因為“河南張”是最早來此路“打碼頭”的，后面來的河南攤販多少都與他有親戚關(guān)系，再加上他與城管部門相熟，懂得抗爭策略，且發(fā)生執(zhí)法沖突時也會居中調(diào)停，在老鄉(xiāng)群體中頗有威信。“河南幫”因人多勢眾，占據(jù)了該街道最好的位置。其中，“河南張”本人的非法占道攤位最大、位置也最好，一晚上的流水在8000 元左右。為此，他專門雇用了兩個老鄉(xiāng)為其守攤賣水果。“河南張”經(jīng)常到城管中隊“談判”，穿著體面，抽25元/包的芙蓉王，開著小車，還在繁華地帶買了房，已是地地道道的小老板。“河南幫”白天做流動攤販，與城管“打游擊”；晚上則向地頭蛇交保護費，成為固定攤販。
3. 少數(shù)民族攤販。該路的少數(shù)民族攤販主要經(jīng)營水果、大棗、烤馕、麻辣燙。在城管的日常執(zhí)法中，少數(shù)民族攤販因語言溝通、風俗習慣、行為方式等差異，普通城管并不敢前去執(zhí)法。久而久之，他們成了特殊利益群體——普通攤販容易遭到驅(qū)趕而成為流動攤販，少數(shù)民族攤販則因執(zhí)法困境而成為固定攤販。
4. 普通攤販。普通攤販大致分為兩個群體：一是本地的弱勢群體。比如，市郊的老年農(nóng)民，自己種了一些蔬菜瓜果到該街道擺攤。二是外地農(nóng)民工，他們多是將擺攤當成一個務(wù)工方式。本地弱勢群體有20人左右，都是老人，其經(jīng)營目標是將每天自種的農(nóng)產(chǎn)品賣完，掙得幾十元收入。外地農(nóng)民工共150人左右，他們都有較強的經(jīng)營意識。一般而言，攤販的優(yōu)勢是靈活且有自主性，但缺點是外部經(jīng)營環(huán)境不確定（包括城管執(zhí)法的影響以及當?shù)貓F伙的騷擾），因此，絕大多數(shù)外地農(nóng)民工為了獲得穩(wěn)定的經(jīng)營環(huán)境，都愿意向團伙交保護費。筆者訪談過超過10名外地農(nóng)民工攤販，他們的月純收入都維持在5000元上下，他們也都認為這比進廠務(wù)工要稍微強一些。
02
街頭內(nèi)部權(quán)力關(guān)系
粗略計算，該小街僅僅是占道經(jīng)營這一項，即養(yǎng)活了不下 200名攤販。但是，非正規(guī)經(jīng)濟的市場秩序是易變的，攤販群體內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系也不是固定的。大體而言，街頭利益群體的內(nèi)部權(quán)力關(guān)系呈現(xiàn)出多元特征。
1. 支配關(guān)系。從調(diào)研中可見，一些攤販并非自雇經(jīng)營者，而是受雇者。基本上，那些已經(jīng)擁有相對穩(wěn)定攤位的攤主，都會雇用幫手，而自己做起了老板。甚至于，那些交了保護費的普通攤販，如無家庭成員幫忙，也會尋找兼職的大學(xué)生來幫忙守攤。可見，支配關(guān)系在攤販群體中是一個極其普遍的關(guān)系形式，這也側(cè)面說明街頭利益巨大，且分配不均。
2. 庇護關(guān)系。團伙與普通攤販之間，通過管理費 / 保護費的形式，建立起了庇護關(guān)系。從筆者的長期觀察看，該團伙的管理水平比較高：一是攤位劃界清晰，管理有序。二是收費規(guī)范，不多收，也不重復(fù)收費。三是保證利益，不允許別的勢力來擾亂市場秩序。四是確保清潔，以滿足城市管理要求。根據(jù)筆者的調(diào)研，凡是形成攤販群體的地方，基本上都存在庇護關(guān)系，都會有團伙介入管理，這幾乎是一條鐵律。區(qū)別在于，有些團伙的管理水平較高，不會過于壓榨普通攤販的利益，有些團伙則管理水平較低，從而制造出一些沖突。
3. 合作關(guān)系。攤販往往都是老鄉(xiāng)帶老鄉(xiāng)、親戚帶親戚，他們之間有千絲萬縷的關(guān)系。該街的攤位，至少有一半是兩人或兩人以上合作經(jīng)營的。攤販之間的合作關(guān)系，不僅僅體現(xiàn)在合作經(jīng)營過程中，還體現(xiàn)在占領(lǐng)市場、應(yīng)對風險等一系列事件上。比如，一旦出現(xiàn)新的同業(yè)競爭者，一些具有合作關(guān)系的攤販（如“河南幫”）就會聯(lián)合起來通過降價、擠占攤位等方式，迫使對方退出。一旦出現(xiàn)執(zhí)法沖突，他們也會毫無顧忌地相互幫襯。
4. 競爭關(guān)系。不同的攤?cè)褐g，同業(yè)之間存在激烈競爭，尤其是流動攤販之間，為了獲得較好的攤位，他們往往會爆發(fā)或明或暗的沖突。如果存在兩個攤販群體，則沖突更為激烈。團伙往往都是從競爭、沖突過程中形成的。一旦有團伙介入，反而有利于壓制這種無序競爭。
這四種關(guān)系往往相互交織，但共同的指向都是街頭利益分配不均衡。團伙組織獲取了該街的最大利益，因為夜間占道經(jīng)營的利益較少受到城管執(zhí)法的干擾，且經(jīng)營時間較長、空間較大。而那些老占道經(jīng)營戶，如少數(shù)民族攤販、“河南張”等，因與城管執(zhí)法的拉鋸較有經(jīng)驗，很容易占據(jù)位置較好的犄角旮旯，免受城管執(zhí)法干擾，從而獲得較為穩(wěn)定的利益。普通攤販則只能在與城管的游擊戰(zhàn)中獲取利益，并受團伙組織的盤剝。
但是，這種權(quán)力關(guān)系也是不穩(wěn)定的。一是受城管執(zhí)法的影響。從市政管理角度看，占道經(jīng)營屬于城管部門的管理職能，攤販利益的產(chǎn)生及分配，都極易受到城管執(zhí)法規(guī)律的影響。從城管執(zhí)法的內(nèi)部視角看，其管理行為呈現(xiàn)出松緊交替的規(guī)律。比如，工作時間的管理較為嚴格，街頭利益會受到較大的擠壓；而休息時間，尤其是晚上，則很容易出現(xiàn)管理空白，這恰恰是街頭利益暴增的時候。碰到重大節(jié)日和檢查，如“創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)”時期，街頭管理極其嚴格，街頭利益就會受到壓縮。在這個意義上，哪怕是團伙組織，也無法維持自身利益，也就談不上為普通攤販提供絕對庇護了。比如，該街有一年碰到“創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)”復(fù)查，檢查組不斷更改時間，導(dǎo)致城管加班執(zhí)法了 2 個月，這對普通攤販影響巨大，激起了攤販對團伙的不滿。最后，團伙承諾復(fù)查完后免交 2 個月的管理費，事情才得以平息。
二是受攤販群體變動的影響。攤販是一個進入門檻低、淘汰率較高的行業(yè)，因而，攤販人員隨時隨地都在變動。這種快速變動，很容易改變攤販群體的生態(tài)。比如，新進入一個特別強勢的攤販或者攤販群體，很容易引起激烈的競爭和沖突。甚至于，一個看似穩(wěn)定的攤?cè)海矔虿豢煽咕艿囊蛩刈兓１热纾?ldquo;河南張”因年紀見長，且事業(yè)有成，不太愿意為老鄉(xiāng)出頭，所以，最近其在“河南幫”中的地位已經(jīng)動搖，另一名年輕的攤販拉起了一幫人到別處去“打碼頭”。“河南幫”事實上已經(jīng)分裂。
三是受地理環(huán)境的影響。近些年，城市建設(shè)極快，街道的地理空間變化也極快，這對非正規(guī)經(jīng)濟產(chǎn)生了根本性影響。比如，城市道路要升級，施工過程中就沒辦法再擺攤，升級成功后，因道路等級提高，管理標準也提高，非正規(guī)經(jīng)濟的空間也會受到極大壓縮。總體利益變小后，那些支配、庇護關(guān)系就很難再維系。
四是受政治環(huán)境影響。攤販夾雜著諸多意識形態(tài)競爭，有些人訴求城市有序，有些人訴求生活方便；有些人強調(diào)弱勢群體利益，有些人強調(diào)保護中產(chǎn)者利益。尤其是涉及特殊利益群體，比如團伙組織，很容易受政治氣候影響。2018 年初黨中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》以來，該街的團伙為了逃避打擊，也不再收管理費。
03
被迫承認的秩序
攤販管理看似事小，但涉及面卻極廣，比如弱勢群體保護問題，城市秩序與活力的平衡等問題。時至今日，絕大多數(shù)的市政管理部門通過疏堵結(jié)合等措施，較好地處理了這些問題。鮮為人知的是，城管部門的真正難題在于行政執(zhí)法問題的泛政治化。
一方面，近些年的輿論環(huán)境，已將城管執(zhí)法陷入到泛政治化的執(zhí)法環(huán)境之中，導(dǎo)致執(zhí)法成本越來越高，執(zhí)法過程蛻化為議價過程。就目前的城管執(zhí)法力量配置而言，絕大多數(shù)城市都面臨城管執(zhí)法力量不足的窘境。在一線執(zhí)法過程中，采用大量輔助力量是客觀現(xiàn)實。
筆者調(diào)研的這條街道，目前只有 6 名正式城管人員，協(xié)管員和保安分別有 20 人。這意味著，有執(zhí)法權(quán)的城管多數(shù)情況下只能承擔管理輔助力量的角色，很難參與到一線執(zhí)法中，反過來說，一線執(zhí)法必然陷入困境。因此，與人們想象不同的是，城管并不輕易采用執(zhí)法措施，而是采用提示、告誡、“圍觀”等方式進行日常管理。能被媒體關(guān)注的執(zhí)法沖突事件，必定是經(jīng)過多次提示、告誡，乃至于采取“圍觀”等方式而無效，及至城管帶隊仍暴力抗法的結(jié)果。
由此造成的結(jié)果是，在日常街面管理中，城管與攤販之間的討價還價耗費了大量行政資源，從而為非正規(guī)經(jīng)濟的膨脹創(chuàng)造了空間。有經(jīng)驗的攤販和別有用心的團伙，都會抓住城管害怕執(zhí)法沖突這一軟肋，尋找自己的牟利空間。根據(jù)筆者的調(diào)研，該街道擁有固定攤位的“河南張”等，在與城管的長期互動中，準確摸清城管執(zhí)法的規(guī)律，且因與城管發(fā)生過多次沖突，并制造過群體事件，從而探清了城管的底牌，獲取了城管的區(qū)別對待。而團伙組織更是利用城管晚間執(zhí)法力量不足的弱點，并有意識地慫恿、制造執(zhí)法沖突事件，迫使城管部門默認其非法開辦夜市的做法。
另一方面，地方黨委政府的不擔當，讓城管執(zhí)法承擔了難以承受之重。這尤其表現(xiàn)在特殊利益群體攤販占道經(jīng)營上。據(jù)筆者調(diào)研，對這類攤販特殊對待，已滲入到日常執(zhí)法程序中。一是協(xié)管員日常巡查發(fā)現(xiàn)時，連上前提示都不敢，而是選擇向帶隊城管報告。二是帶隊城管接到報告后，絕不敢做出決定，只能是查明情況，向中隊長報告。三是中隊長了解情況后，也不會做出決定，而是要做縝密安排才能采取措施。
通常情況下，中隊長的選項有幾個：一是“圍起來”。即調(diào)集全中隊人馬，迅速趕往現(xiàn)場，將攤點“圍起來”。目的是不讓對方經(jīng)營，并乘此摸清對方情況，將其勸離。如果對方不聽勸，則嚴格按照執(zhí)法程序暫扣經(jīng)營工具。二是“使陰招”。通常情況下，如果特殊利益群體攤販下決心“打碼頭”，“圍起來”和暫扣經(jīng)營工具根本就不起作用，反而會激起對方的激進行為，如現(xiàn)場暴力抗法、到中隊辦公室“討說法”、到市政府上訪，從而引起無盡的麻煩。很多會動腦子的中隊長，通常會借用外部力量“使陰招”。如半夜派工人將其經(jīng)營工具調(diào)離，請團伙力量偷竊其經(jīng)營物品，迫使其主動離開轄區(qū)。三是綜合整治。請求執(zhí)法大隊聯(lián)合公安、信訪等相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法，是最后一道措施。只不過，綜合整治因無持續(xù)性，效果往往難以維持。凡是涉及特殊利益群體攤販的執(zhí)法沖突，無論結(jié)果如何，均會給執(zhí)法單位和隊員帶來無盡麻煩，其執(zhí)法權(quán)威難以保證。
可見，泛政治化問題嚴重影響了城管執(zhí)法。但泛政治化又是難以回避的現(xiàn)實，它超出了城管部門的控制范圍。從筆者調(diào)研的情況看，“不出事邏輯”是一線執(zhí)法的日常狀態(tài)。因為，在泛政治化的氛圍下，且在各級部門還未充分認識一線執(zhí)法復(fù)雜性的情況下，有作為、有擔當很可能意味著問責風險。即便不問責，也會因無盡的后遺癥而影響工作。據(jù)此，絕大多數(shù)一線執(zhí)法者會選擇默認這種不公平的、非正常的秩序。
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