報告三
自然資源與經濟發展的不匹配使中國歷史上的南糧北運，變成了北糧南運、中糧西運。巨大的格局變化給各地帶來的諸種陣痛如何平復，目前尚未有清晰的戰略
產銷路徑反思
中國糧食主產區、主銷區和產銷平衡區的概念始于20世紀90年代的第一輪糧改。這一概念的出現及發展，既因行政體制主動劃分，又因社會經濟發展提供基礎，二者相輔相成。
產銷區由來
1994年時，國務院在綜合考慮了各省的資源稟賦差異和發展糧食生產的傳統等因素之后，依據糧食生產與消費量的多少，經《國務院關于深化糧食購銷體制改革的通知》明確了北京、天津、上海、福建、廣東和海南等六省市為糧食主銷區。
此后，由于浙江糧食產量和庫存大幅度下降，在2001年進行的新一輪糧改中，它也被國務院納入到了糧食主銷區的范疇之內。
此輪糧改重新劃分了糧食主產區、產銷平衡區和主銷區三大功能區的版圖：其中山西、廣西、重慶、貴州、云南、西藏、山西、甘肅、青海、寧夏和新疆等11個省區被確定為產銷平衡區;而黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古、河北、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川等13個省區市則被確定為糧食主產區。簡而言之，歷史上的南糧北運，此時已變成了北糧南運、中糧西運。
農業部農村經濟研究中心在《中國糧食生產區域布局的演變特征及成因分析》報告中具體指出了這種演變背后的邏輯：
一、農業科技進步為糧食主產區空間格局的變遷提供了內在動力。如地膜的應用，可使北方地區復種指數提高;
二、工業化、城鎮化過程中形成的區域差異是造成糧食主產區與布局沿邊的外在拉力;
三、人地矛盾為糧食主產區空間格局的變遷提供了客觀條件。從耕地資源分布情況來看，北方人均耕地數量多，容易形成規模效益;
四、地理氣候約束成為影響糧食空間布局沿邊的重要因素。以稻谷為例，水量充沛的黑龍江成為粳稻的主產區。
而在細究原因背后，亦可歸納出中國糧食產銷區的演變邏輯：
一、糧食主產區逐漸向東北和中部地區集中和轉移;
二、南方稻谷優勢區域繼續穩固，東北稻谷重要性凸顯;
三、小麥主產區逐漸向中部地區集中;
四、玉米產區逐漸向東北和中原地區集中。
產銷區情況分析
因生產的自然條件及科技進步等多重因素的共同作用，中國糧食主產區和主銷區的位置變遷，既造就了新的糧食總量增長極，亦讓各地的種植結構發生了變化，是一個動態的發展過程。
其中，中國北方地區自上世紀80年代以來糧食生產總量一直呈現增長趨勢。1980年至2010年，糧食主產區的糧食產量從22205萬噸增加到41184.1萬噸，其占全國糧食產量的比重也從不足70%提升到75%左右。
在這個過程當中，東北地區和黃淮地區共同形成了中國的糧食增長中心。而中西部地區的糧食產量比重在全國內的份額亦因此開始提高，這既因為南方地區的生產式微，亦因為其總量的不斷提高。
除此之外，東北地區水稻種植的面積亦開始迅速增加，替代了傳統的春小麥種植。
但一個不可忽視的問題是，單純的產銷區概念因為過于簡化，并不是一個衡量各省糧食安全的全面標準。
考慮到糧食余缺的總體情況和結構特點的不同之后，中國糧食產銷區域格局將變得異常復雜。目前可分為四種類型：
一、糧食剩余區，不僅細糧有剩余，粗糧也有不同程度剩余。全國只有黑龍江、新疆和寧夏三個地區。
二、結構性余糧區，糧食總量有剩余，但是有結構性缺糧，余糧的數量大于缺糧的數量。其中，吉林、內蒙古、甘肅屬于剩余粗糧、缺細糧;河南、安徽、江西、湖北、江蘇、山東六省剩余細糧、缺粗糧。
三、結構性缺糧區，總體缺糧，但是結構性剩余(規模亦相當有限)，缺糧的數量大于余糧的數量。其中，山西、西藏、山西、云南、遼寧、貴州剩余粗糧、缺細糧，而湖南、廣西則剩余細糧、缺粗糧。
四、糧食短缺區，不僅糧食總量屬于短缺，而且細糧粗糧都短缺。全國這類地區有11個，主要位于四大直轄市和東南、華南地區，包括廣東、浙江、福建、四川、北京、上海、天津、重慶、河北、海南、青海。
這種類型的劃分包含了兩個趨勢：首先，糧食的單純剩余區正在變得越來越少，除了黑龍江和新疆之外，寧夏因為規模較小，糧食即使有剩余，亦難以起到太大作用;其次，糧食產區與銷區的不平衡程度正在逐漸拉大。2010年時，全國七個糧食主銷區從省外購進糧食5300萬噸，比2006年增加了585萬噸，年均遞增4%。
以廣東為例，糧食產量多年穩定在1400萬噸左右，自給率不足40%，其中六成需要從湖南、江西、廣東等省區購進，年均缺口大于2400萬噸，成為中國第一缺糧大省。
反思產銷劃分
除提高各省經濟發展效率之外，產銷區的劃分還將會帶來何種后果?2011年時，華南師范大學三農與城鎮化研究所在系統完成了全國56個地區的數據分析后，得出如下結論：
一、放眼全局，能夠穩定地提供異地農業基礎的，其實就黑龍江和吉林。其共同的糧食安全輸出能力大概為4100萬噸;
二、這加劇了全國糧食安全緊張局勢。13個主產區中，只有黑龍江、吉林能夠持續地提供異地農業資源，而其他地區，由于土地、水資源等農業生態的惡化，提供異地農業基礎已經勉為其難。特別是華北、黃淮海地區的山東、河南、安徽、江蘇等地，這些地區的農業生態已經難以支撐大規模生產商品糧。國家應該逐步降低其主產區的生產任務，允許其休養生息，否則這些地區的農業生態很可能全面崩潰;
三、廣東和浙江是中國兩個經濟強省，但目前在排行榜上位居倒數。目前這兩個地區主要依靠其較強的購買能力和暫時良好的國內糧食市場環境，來維持其農產品市場的繁榮和糧食安全。但以2009年的數據來看，一個浙江就等于京津滬，而一個廣東的缺口相當于京津滬缺口總和的兩倍以上。一旦全國性糧食危機爆發，中央政府要同時對廣東、浙江，加上福建、海南提供糧食安全保障，就可能捉襟見肘;
四、作為主銷區的廣東、浙江等地，也應當取消其“主銷區”定位，嚴飭其保護耕地，提高土地肥力，明確糧食種植面積，提升其糧食自給率，增強本地農業基礎。否則，中國人口與經濟高度集聚區往往是缺糧區，容易成為國際糧市波動的傳導區。1993年底，中國糧食庫存充足而糧價突然暴漲，其主要原因之一是國際糧價走高，廣東沿海地區從進口轉向國內糧市(《朱基講話實錄(第一卷)》)。
除此之外，產銷區劃分帶來的后果還包括中央財政的涉糧投入和補貼對平衡區和主銷區缺乏實質性的支持行動。糧食“省長負責制”及其向下級政府衍生的各級政府首長負責制，沒有具體配套的硬性處罰規定。各級地方政府除了有些政治壓力外，沒有動力幫助中央政府提供糧食安全類公共產品。平衡區、主銷區將“吃糧”壓力逐步推向主產區，以最大限度地分享中央政府提供的糧食安全公共產品。
為了緩解上述壓力，農業部在2010年時提出了按地區劃分的解決方案：
一、沿海地區。因其已經與國際市場形成密切聯系，非農部門較發達，城鎮化水平高，因此應通過實施農業經營結構調整政策，鼓勵土地有序向專業務農的家庭集中，加快農業經營模式的轉變;
二、中部地區的農業資源相對豐富，非農就業機會少，農業仍是農戶收入的主要來源。勞動成本較低，但資本累計能力較弱，農業科技水平也較低。在適當的政策環境下，中部地區具有提高農業生產力的較大潛力。需要增大資本投入和提高農業技術。由于中部地區的經濟實力較弱，加強對其的財政扶持及創造條件吸引外部資本投入具有重要意義。中部地區預期將成為商品農產品的主要產區，因而在政策上應關注農產品產量和價格急劇變化對農戶收入和生計的影響，如擴大農業災害保險，實施農戶收入穩定計劃等;
三、西部地區的耕地面積大，但農業生產面臨的水資源等限制性因素較多，不適合進一步強化農業生產活動。近期政策的要點是避免以犧牲環境為代價來保障生產的增長。長遠來看，由于西部仍有很多地區從未受到化肥、農藥等現代投入的污染，在適合的地區可以鼓勵發展面向高收入市場的優質安全食品生產。
產區補償
除上述解決方案之外，如何加強產銷協作，在糧食產區與銷區之間建立起長期穩定的區域合作機制，亦是應對產銷劃分弊端的重要解決思路。
在農業主管部門的官方話語體系當中，解決這一問題的思路共有三點：
其一，“誰受益、誰補償”。中央政府和主銷區政府作為主產區糧食生產供給的受益者，應是補償資金的主要供給者;
其二，統籌協調，配套設施;
其三，確保可操作。
按照上述思路，中央財政和主銷區應對主產區進行轉移支付，是為外生性補償。其補償的主要對象共有三個：
一、主產區政府。重點是產糧大縣。補償方式應以加大一般性轉移支付，特別是均衡性財政轉移支付為主;
二、種糧農民。繼續各項補貼的力度;
三、耕地資源。確保主產區耕地面積不減少。除此之外，大規模開展旱澇保收高標準農田建設，穩步提升耕地產能。
銷區自救
按照地方的實踐來看，上述補償思路僅在中央政府向產區進行補償時能夠得以較為順利地實施。除此之外，銷區對產區的補償，更多的是基于自身利益的考慮，通過市場機制進行的間接補償，是為內生性補償。
這種補償機制的核心，是銷區主動與產區一起構建產銷合作機制。之前的傳統做法主要有兩種，一是銷區較有實力的糧食企業，如中儲糧直屬庫和糧食局下轄的糧庫等，通過收購庫點或委托收購的方式，直接到產區從農民手中收購，以此控制糧源基地;二是一部分糧食深加工企業將生產線直接建設在糧食主產區，跳過中間環節直接在產區收購原料，如河北梅花味精等。
近些年來，在這些傳統思路之外，銷區以資產為紐帶，開始建立跨區域的大型股份制糧食企業，把產銷區的利益聯結在一起。
以上海為例，其糧食安全最早是由其毗鄰的江蘇保障的。但隨著蘇南經濟的崛起，蘇南的糧食已經很難自足，蘇北地區的供給也很難滿足整個長三角地區。因此，2004年之后，上海與黑龍江的糧食合作變得十分密切，兩省市的黨政主要領導幾乎每年均要會面，簽署糧食產銷合作的協議或者項目。
而在上海之前，早在2000年時，自給率不到50%的浙江就提出了向東北“大糧倉”要糧的思路，在全國率先與黑龍江開展省際糧食產銷合作。“確實也擔心，萬一真的糧食短缺以后，不給運出來。”浙江省社科院的一位相關研究人員表示。
浙江省目前解決糧食短缺的思路是“把糧倉建在全國”：一方面，將東北的糧食企業吸引到浙江來進行加工;另一方面，動員浙江的農民到黑龍江三江平原去租地耕種，自己則不再大規模地發展農業，而是全力投入到工業化中去。
目前，與浙江進行糧食產銷合作的地區已擴大到江蘇、江西、安徽、山東等十個糧食主產省，采用訂單基地、租地經營、收購倉庫及設立產加銷基地等形式建立了糧源基地150多萬畝，種類包括水稻、小麥、玉米等。
運輸與儲備體系待完善
產銷區體系建立之后，從1999年開始，中國糧食跨省流出量開始超過1000萬噸，且每年都有大幅度增長。2012年時，全國糧食總流通量已經增加到近3000萬噸。
構成這種流通的有三股力量：
一、產銷區中儲糧系統儲備糧輪換;
二、銷區掌握的糧源運回;
三、產區糧商自發運輸銷售。
在這一物流過程之中，傳統的儲備及運輸系統，正在經受多重考驗。目前來看，主要存在的問題有：
一、糧食現代運輸體系尚待健全，鐵路運力緊張，水路潛力開發不足。散糧配套差，部分資源還被閑置;
二、主產區糧庫的建設水平普遍滯后，一些地方糧食還存儲在由簡易器材制成的簡易露天糧倉里。地區之間糧食產銷銜接層次低，產銷利益關系不合理，各產區之間、銷區之間以及產銷區之間還存在區域分割問題，糧食統一市場尚未完全建立，一般的企業難以找到質優價廉的糧食。隨著糧食市場的全面放開，參與糧食收購的群體增多，糧食流通環節在減少;農戶對收獲的糧食不愿意花更多的時間進行除雜去水整理，坐觀糧價上漲后再出售;
三、地方糧食波動大，經濟發達地區人口密度大，儲備糧規模小。主產區糧食儲備多，成本高。增加了中央儲備成本。
“即使國內糧食生產和庫存能夠滿足糧食需求，只要糧食流通體系特別是糧食物流體系出問題，導致主產區或倉儲庫點的糧食不能按時足額地運到主銷區，糧食供求平衡同樣會出現大的問題，甚至可能引發市場糧價的驟然上漲和政府乃至社會對糧食安全問題的恐慌。”國家糧食局局長任正曉近期表示。
為了緩解這一矛盾，2007年8月時，國家發改委開始制定《糧食現代物流發展規劃》，提出到2015年，建成全國主要散糧物流通道和散糧物流節點，將全國原糧運輸中散糧比例由目前的15%提高到55%，國內跨省流通量中散糧比例由目前的15%提高到55%，國內跨省流通量中散糧流通比例由目前的20%提高到80%，基本實現主要跨省糧食物流通道的散儲、散運、散裝、散卸和整個流通環節的供應鏈管理，形成現代化的糧食物流體系，增強國家對糧食市場的應急調控能力。
具體來看，目前首要的建設任務，是建設東北主產區糧食流出、黃淮海主產區小麥流出、長江中下游稻谷流出和玉米流入、華東沿海主銷區糧食流入、華南主銷區糧食流入和京津主銷區糧食流入等六大跨省區糧食物流通道。在此基礎之上完善全國主要糧食物流節點，推廣散糧運輸方式，加強散糧基礎設施建設，提高糧食物流的組織化程度，推動散糧運輸技術設備研發和標準化工作。
上述項目建成后，將有效提升中國東南沿海碼頭的散糧接卸中轉能力。初步改善東北、黃淮海和長江中下游地區糧食外運條件，尤其是能夠打通“北糧南運”海上通道。
截至目前，上述這些項目的主要建設資金仍來自國家發改委安排的國債建設資金，重點是建設重要的散糧物流通道和節點的散糧中轉庫、接收發放設施項目。
三大主糧去年凈進口總數為1900萬噸左右，今年前七個月的總數也已達1143.9萬噸。不僅如此，繼玉米在2011年進入“全面進口元年”后，中國亦有望于今年超越埃及，成為全球最大的小麥進口國。國家糧油信息中心預測，進口總量將達650萬噸
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