鄭永年：底層民眾對(duì)改革抱有高強(qiáng)度的不信任

　　原文標(biāo)題：中國(guó)體制改革為何困難？

        無(wú)論從哪個(gè)角度來(lái)看，中國(guó)的體制改革越來(lái)越迫切。中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層提出了“改革就是紅利”，就是要通過(guò)繼續(xù)的改革求得可持續(xù)的發(fā)展。不過(guò)，人們也發(fā)現(xiàn)，體制改革越來(lái)越困難了。為什么需要改革但又改革不動(dòng)?歸根到底，人們所要回答的問(wèn)題就是：為什么體制改革變得那么困難?只有回答這個(gè)問(wèn)題之后，人們才可尋找下一步改革的路徑。對(duì)改革的困難，人們一般都指向中國(guó)的既得利益。盡管誰(shuí)也不會(huì)否認(rèn)這一點(diǎn)，但仍然需要人們進(jìn)行一些具體分析。至少可以從高層、中層和社會(huì)底層三個(gè)層面來(lái)分析改革的難度。

　　在高層，改革出現(xiàn)困難主要有兩大因素所致，即改革目標(biāo)和權(quán)力運(yùn)作。改革的目標(biāo)屬于頂層設(shè)計(jì)。幾年來(lái)頂層設(shè)計(jì)出現(xiàn)了大問(wèn)題，主要指的是改革沒(méi)有了明確的大目標(biāo)。中國(guó)共產(chǎn)黨體制是一個(gè)動(dòng)員型體制，這個(gè)體制的一大特點(diǎn)，就是做什么都首先需要有一個(gè)大目標(biāo)，有了這個(gè)大目標(biāo)，然后再去做動(dòng)員，動(dòng)員各方面的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)這個(gè)大目標(biāo)。改革開(kāi)放以來(lái)就是這樣一個(gè)發(fā)展進(jìn)程 。1980年代進(jìn)行了各方面的改革，但經(jīng)過(guò)了整整十多年，到中共十四大才確立了“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”這個(gè)大目標(biāo)。這個(gè)大目標(biāo)的確立，有效推動(dòng)了十四大之后的各方面的改革和進(jìn)步，包括 內(nèi)部的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度改革，例如稅收制度、中央銀行制度和國(guó)有企業(yè)和外部的加入世界貿(mào)易組織等。

　　但現(xiàn)在則沒(méi)有這樣的大目標(biāo)。盡管在中共十六大之后，領(lǐng)導(dǎo)層逐漸地把社會(huì)建設(shè)和社會(huì)政策，納入其重點(diǎn)改革議程，但并沒(méi)有成為改革的頭等大事。各級(jí)政府盡管也開(kāi)始強(qiáng)調(diào)社會(huì)建設(shè)，但其重點(diǎn)仍然放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，社會(huì)改革對(duì)大部分官員來(lái)說(shuō)，只是經(jīng)濟(jì)改革的一個(gè)補(bǔ)充。可以預(yù)見(jiàn)，除非再一次找到像“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”和“加入世界貿(mào)易組織”那樣的目標(biāo)定位，高層要作大規(guī)模的政策動(dòng)員已經(jīng)非常困難。

　　第二，除了改革目標(biāo)不夠明確，沒(méi)有找到突破口之外，政策的執(zhí)行也出現(xiàn)了問(wèn)題。頂層設(shè)計(jì)，地方執(zhí)行，這一直是中國(guó)的政策模式。但現(xiàn)在執(zhí)行層面的問(wèn)題越來(lái)越突出。這里有兩個(gè)相輔相成的因素，即強(qiáng)人政治時(shí)代的結(jié)束和官僚階層的抵制。官僚階層的抵制下面再談，這里先談強(qiáng)人政治這個(gè)因素。所謂的政治強(qiáng)人，指的就是那些可以超越既得利益并且能夠克服既得利益，把自己的政策轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實(shí)的政治家。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，那些通過(guò)各種強(qiáng)權(quán)，意在維護(hù)現(xiàn)狀的政治人物并不是政治強(qiáng)人。在任何時(shí)候，既得利益的存在是常態(tài)。政治強(qiáng)人的優(yōu)勢(shì)，在于其可以動(dòng)員足夠的支持力量來(lái)實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)。毛澤東和鄧小平就是這類(lèi)政治家。

　　政治強(qiáng)人時(shí)代已過(guò)去

　　在中國(guó)，這類(lèi)政治家是長(zhǎng)期革命的產(chǎn)物，他們不僅在長(zhǎng)期的革命過(guò)程中擁有大量的支持者，而且也善于作必要的政治動(dòng)員。當(dāng)然，更為重要的是，這些政治家具有一個(gè)大的政治格局，就是說(shuō)，他們考慮問(wèn)題能夠超越個(gè)人、家庭和政治小圈子的利益，而是從社會(huì)和國(guó)家的整體利益出發(fā)。政治強(qiáng)人并不是說(shuō)他們不會(huì)犯錯(cuò)誤，但即使他們犯了錯(cuò)誤，社會(huì)也仍然普遍認(rèn)同他們，因?yàn)樗麄兯鍪菫榱松鐣?huì)和國(guó)家的利益。

　　現(xiàn)在，政治強(qiáng)人時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，中國(guó)政治開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)常人政治時(shí)代。領(lǐng)導(dǎo)層各方面所受制約越來(lái)越多，有時(shí)候不免受制于各種利益集團(tuán)的影響，因此經(jīng)常難以開(kāi)創(chuàng)政治大格局。因?yàn)槿鄙偃鐏?lái)自“革命”那樣的“天然”的合法性，新領(lǐng)導(dǎo)人要開(kāi)創(chuàng)一個(gè)新大局，必須超越諸多的利益制約，這需要比政治強(qiáng)人更強(qiáng)有力的政治意志。

　　中層又是如何呢?唐朝的柳宗元對(duì)當(dāng)時(shí)的中國(guó)社會(huì)做了一個(gè)三分法，社會(huì)的頂層是“皇帝”，中層是“大戶(hù)”，底層是“民”。把這個(gè)分類(lèi)法放到今天的中國(guó)社會(huì)，這里的中層就指的是官僚既得利益集團(tuán)。即使在柳宗元那里，“大戶(hù)”也被認(rèn)為是改革的阻力。柳宗元認(rèn)為，如果“大戶(hù)”阻礙改革，皇帝就要和“民”結(jié)合起來(lái)來(lái)推進(jìn)改革。實(shí)際上，在任何國(guó)家，中層官僚機(jī)構(gòu)大都是和改革對(duì)立的。上世紀(jì)80年代，英國(guó)的撒切爾革命和美國(guó)的里根革命，主要的一項(xiàng)內(nèi)容就是通過(guò)公共部門(mén)的私有化，大力消減官僚既得利益集團(tuán)對(duì)改革所構(gòu)成的阻力。

　　龐大的官僚既得利益集團(tuán)有幾個(gè)一般特征。首先，就是他們?nèi)鄙龠M(jìn)取心，安于現(xiàn)狀，抵制改革。其次，官僚的一般心態(tài)或者通病是避免風(fēng)險(xiǎn)，他們按既定的規(guī)則辦事，只向上負(fù)責(zé)，而不對(duì)下負(fù)責(zé)。第三，官僚層面有時(shí)也會(huì)有一些“改革”動(dòng)作出現(xiàn)，但實(shí)際上很難說(shuō)這些是真正的改革，而是為了追求一些具體利益而進(jìn)行的“改革”。經(jīng)常的情形就是：官僚部門(mén)要追求部門(mén)利益的時(shí)候，他們往往會(huì)以“改革”的名義進(jìn)行。結(jié)果，改革越多，問(wèn)題就越多。

　　今天中國(guó)的官僚階層就處于這樣一個(gè)局面。當(dāng)然，中國(guó)的官僚階層還應(yīng)當(dāng)包括國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位(大學(xué)、研究院)等西方稱(chēng)之為公共部門(mén)的機(jī)構(gòu)。作為既得利益集團(tuán)，他們追求自己的利益的時(shí)候竭盡全力，但對(duì)社會(huì)整體利益毫不關(guān)心。任何改革一旦觸及到他們的利益，就會(huì)全力抵制。最典型的是大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)的改革。這些年來(lái)，中國(guó)社會(huì)上對(duì)改革的強(qiáng)烈呼吁，就產(chǎn)生于基于大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)的知識(shí)群體。但一旦改革涉及到他們的利益，他們照樣不能超越自己的利益。很顯然，來(lái)自這個(gè)領(lǐng)域的阻力并不比其他任何部門(mén)弱。

　　這些年來(lái)，各個(gè)官僚機(jī)構(gòu)也不時(shí)出現(xiàn)改革的動(dòng)作，發(fā)改委、教育部等等部門(mén)，幾乎每年都在出臺(tái)改革措施。但毫無(wú)疑問(wèn)，這樣那樣的改革主要是為了增進(jìn)他們本身的利益。因?yàn)楣倭艡C(jī)構(gòu)是政府的主要制度機(jī)構(gòu)，這樣就導(dǎo)致了政府和社會(huì)之間的嚴(yán)重利益對(duì)立。

　　民眾的改革疲乏癥

　　中國(guó)社會(huì)底層和改革的停滯不前又有什么關(guān)聯(lián)呢?自1980年代到1990年代中期，在分權(quán)分利的制度條件下，中國(guó)的改革使得大多數(shù)民眾獲益，社會(huì)普遍對(duì)改革抱正面的支持態(tài)度。但近十多年 來(lái)，社會(huì)大多數(shù)沒(méi)有從改革中獲得好處或者獲得足夠的好處。在很多方面，改革甚至已經(jīng)演變成對(duì)民眾利益的剝奪。最明顯的證據(jù)就是：一方面，中國(guó)取得了非常高的發(fā)展速度，創(chuàng)造了世界 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)史上的奇跡，政府的稅收也有同樣速度的快速增長(zhǎng)。另一方面，社會(huì)收入分配越來(lái)越不公平，收入差異不斷擴(kuò)大，社會(huì)分化也越來(lái)越嚴(yán)重。

　　這種情況已經(jīng)對(duì)改革產(chǎn)生了一些非常消極的癥狀。第一就是社會(huì)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的改革疲乏癥，就是對(duì)改革沒(méi)有什么熱情。第二就是對(duì)改革的高強(qiáng)度不信任癥。這也導(dǎo)致了政府和民眾之間缺失基 本信任。政府是通過(guò)改革和發(fā)展同社會(huì)發(fā)生關(guān)聯(lián)的。如果改革和發(fā)展不僅不能為民眾帶來(lái)利益，反而有損于民眾的利益，民眾很難對(duì)政府發(fā)生信任。民眾對(duì)政府的高度不信任，已經(jīng)發(fā)展到懷疑一切的程度。現(xiàn)在的情況是，政府也的確想做一些對(duì)民眾有利的改革，盡管民眾也可以從這些改革中獲取利益，但民眾已經(jīng)不再信任政府。在缺失民眾基本信任的前提下，政府的每一個(gè)改 革舉動(dòng)，必然遭致社會(huì)的強(qiáng)烈反彈。結(jié)果，任何改革變得不可能。

　　這里還需要指出一點(diǎn)，即所謂的公共知識(shí)分子在其中所扮演的作用。批評(píng)政府政策、監(jiān)督政府是公共知識(shí)分子的責(zé)任，這無(wú)可非議。公共知識(shí)分子的產(chǎn)生和發(fā)展，也是中國(guó)社會(huì)進(jìn)步的表征。不過(guò)，中國(guó)的很多公共知識(shí)分子，大都具有過(guò)高強(qiáng)度的意識(shí)形態(tài)傾向性，善于表達(dá)主觀偏好，但沒(méi)有足夠的專(zhuān)業(yè)知識(shí)對(duì)具體的政策做出理性的分析，他們往往根據(jù)已有的教科書(shū)式的概念，而不是中國(guó)的實(shí)際情形，不分青紅皂白，什么政策都批評(píng)。無(wú)論是極左還是極右，公共知識(shí)分子都是拿著一些既定的概念來(lái)評(píng)判政策，為了批評(píng)而批評(píng)已經(jīng)成為中國(guó)公共知識(shí)分子的最主要特征 。

　　不過(guò)，他們對(duì)民眾具有很大的影響力，很多民眾對(duì)政府政策的認(rèn)知，大多來(lái)自這些公共知識(shí)分子。另一方面，那些傾向于為政府說(shuō)話(huà)的知識(shí)分子，在民眾中間也沒(méi)有任何吸引力，他們高度依賴(lài)于政府，為了辯護(hù)而辯護(hù)，沒(méi)有任何能夠超越政府本身的話(huà)語(yǔ)。更為嚴(yán)重的是，中國(guó)嚴(yán)重缺失獨(dú)立的、能夠?qū)κ挛镒鞒隹陀^分析的知識(shí)分子。民眾不相信政府知識(shí)分子，但又沒(méi)有其他的可以選擇，因此只好選擇相信偏激的公共知識(shí)分子。這使得政府的政策沒(méi)有一種有效的話(huà)語(yǔ)的支持和論證，更難在民眾中間獲得支持。

　　要推進(jìn)改革，必須對(duì)體制改革的困難有足夠的認(rèn)識(shí)。很顯然，這種困難是綜合性的。從頂層到基層的各個(gè)層面都可以找到改革的阻力。不過(guò)，這也不僅僅是中國(guó)的現(xiàn)象，世界各國(guó)都是如此。但這并不表明改革不可能，深刻認(rèn)識(shí)體制改革的復(fù)雜性和困難，目的就是要找到可以促成改革的動(dòng)力。體制改革動(dòng)力何處找?這是需要專(zhuān)門(mén)討論的問(wèn)題。

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