退休養老費用是由國家掌控的社會再分配資源支出的，因而更容易體現一個國家的社會分配的公平程度。通過完善民主與法制建設，消除分配上的不合理，正是我國政治體制改革的主要任務之一。人民群眾對政改的支持和參與程度，又是政改能否成功的決定因素。
我國自試行社會統籌開始，也就開始了企業職工養老金的“另灶吃飯”，這種積極的探索，是建立社會主義市場經濟體制的必由之路。探索的同時也說明職工的老有所養從此與“非企業職工”井水不犯河水，以后由點到面的完善過程，只局限于這個封閉的“小系統”之內。剛開始，系統內外差別不大，隨著社會經濟的發展，當人們越來越多地享受到改革開放成果的時候，春風難度玉門關，“小系統”由于先天不足，資金運轉日見窘迫。雖然有關方面作出了最大努力，連續多年提高了職工退休金水平，卻較之于物價上漲和系統以外退休金的上調幅度，顯得十分的蒼白。無奈下的“延遲退休”幾次提出均遭到“封殺”。
由于職工養老統籌與系統外退休金的資金來源、支付渠道、享受標準不一樣，被人們稱之為“退休雙軌制”。其實它是改革走向完善的過程表現，并不是真正的“制度”。消除這種不合理現象，建立科學合理的制度，正是我們體制改革所要努力的方向。
職工養老制度的積極探索的過程本身證明了，重大制度性的社會問題必須放在社會大局的高度上來認識和處理，否則實現公平的過程將必定艱難，后果也難以預期。從人本、民生、人權的角度看，社會的養老應該與公民本身曾從事的職業、社會地位無關，這也正是建立社會保險制度的初衷。
黨的十七屆五中全會的召開和十二五規劃建議的提出，積極穩妥地推進政治制度改革被正式啟動。啟動后的第一部關系國計民生的重要法律《中華人民共和國社會保險法》于２０１０年１０月２８日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上通過。它除了從法律上明確了社保制度外，同時具有推進政改的象征意義，因此受到社會的廣泛關注。
這部法律第一條規定，為了規范社會保險關系，維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益，使公民共享發展成果，促進社會和諧穩定，根據憲法，制定本法。依此說明，本法所調節的對象是“公民”，是《憲法》界定的具有中華人民共和國國籍，并依據憲法或法律規定，享有權利和承擔義務的人。
這部法律同時又在第十條規定：“職工應當參加基本養老保險，由用人單位和職工共同繳納基本養老保險費。無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加基本養老保險，由個人繳納基本養老保險費。公務員和參照公務員法管理的工作人員養老保險的辦法由國務院規定。”根據本條內容，“公務員和參照公務員法管理的工作人員”不涵蓋在本法調節的范圍之內。
同一部法律的總則與分則在“調整對象”上出現外延矛盾，是我國立法史上極罕見的。分則無疑將“公務員和參照公務員法管理的工作人員”排斥在“公民”之外，這種法理上的邏輯混亂必將為今后的執法造成極大的困難。
法律是組成上層建筑的主要內容，一部法律出臺，是從“制度”上確立被調節對象的法律關系。社保法第一、第十條可以理解為，“公民參加社會保險和享受社會保險待遇”屬于本法管，而“非公民？”的“公務員和參照公務員法管理的工作人員養老保險的辦法由國務院規定”。“退休雙軌制”原本不是“制度”，隨著《社保法》的頒布，“退休雙軌制”作為“制度”得以在法律上確立了。從法律概念的矛盾，又顯現了立法的“倉促性”。
“退休雙軌制”的不公平是顯而易見的，人大和政協的許多代表曾多次提出相關“立法”的建議。“十一五”也曾將“縮小差距”作為目標。事實上，退休雙軌制不僅帶來嚴重的社會穩定問題，有損于黨和政府以及社會主義制度的形象，還嚴重阻滯了社會經濟的發展。因此，退休雙軌制本應在政改過程中逐步解決。
在政改揭幕之際，倉促頒布矛盾百出的《社保法》是何用意？人大常委會將“公務員和參照公務員法管理的工作人員”拋給國務院另行“規定”又是什么意思？中國的政改如此起步？
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