取消農(nóng)業(yè)稅前，基層干部最重要的一項(xiàng)工作是從農(nóng)民那里按時足額收取稅費(fèi)。因?yàn)檗r(nóng)戶分散且收入有限，稅費(fèi)收取并非易事，經(jīng)常會出現(xiàn)釘子戶拖欠稅費(fèi)，國家很難甄別拖欠稅費(fèi)農(nóng)戶到底是繳不起稅費(fèi)的貧困戶還是不愿繳稅費(fèi)的釘子戶。向農(nóng)戶收取稅費(fèi)難度很大，成本很高。為了降低收取稅費(fèi)成本，地方政府傾向?qū)⒍愘M(fèi)任務(wù)包給村干部。只要沒有明顯違法亂紀(jì)，能及時足額完成稅費(fèi)收取任務(wù)的村干部就是好干部。上級對村干部的考評很簡單，就是按時完成上級交辦任務(wù)，不違法亂紀(jì)。至于如何完成任務(wù)，如何開展工作，如何回應(yīng)村民訴求，具體過程并不重要，上級也不關(guān)心。這個時期的基層治理具有很強(qiáng)結(jié)果導(dǎo)向的特點(diǎn)。
取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不再向農(nóng)村提取資源，反過來開始大規(guī)模向農(nóng)村輸入資源。因?yàn)椴辉僖蟠甯刹繀f(xié)稅，就不存在以是否完成協(xié)稅任務(wù)來考評村干部。考評村干部的關(guān)鍵就變成了國家輸入村莊資源的安全性和有效性。一方面，國家向農(nóng)村輸入資源，盡可能不經(jīng)過村干部而直接通過“一卡通”到戶或由條條立項(xiàng)通過項(xiàng)目制輸入資源進(jìn)行建設(shè)，另一方面總有一些國家資源輸入農(nóng)村必須經(jīng)過村干部之手，其中最有代表性的就是農(nóng)村低保。剛推行農(nóng)村最低生活保障制度時，低保制度十分混亂，出現(xiàn)了各種關(guān)系保、人情保、維穩(wěn)保，甚至低保指標(biāo)被變成了村干部的補(bǔ)貼，也出現(xiàn)了“開豪車吃低保”等引發(fā)輿情的亂象。
為了保證國家輸入農(nóng)村資源的安全有效，國家很快就對如何分配資源進(jìn)行了規(guī)范，其中典型是河南鄧州在2008年發(fā)明的“四議兩公開”制度。“四議兩公開”的核心是，涉及到公共資源的分配，必須要按照規(guī)范和程序，程序不正義，決策和分配就無效。此后，全國各地學(xué)習(xí)鄧州“四議兩公開”的經(jīng)驗(yàn)，大多進(jìn)行了簡化。按程序決策成為共識。也就是說，隨著國家資源下鄉(xiāng)，國家對基層如何分配資源的程序進(jìn)行了規(guī)范，也就是程序下鄉(xiāng)和規(guī)范下鄉(xiāng)了。一件事情做得無論好壞，必須先要程序到位，要符合規(guī)定程序，要有程序正義。
與程序下鄉(xiāng)和規(guī)范下鄉(xiāng)同時的是監(jiān)督下鄉(xiāng)，是督查下鄉(xiāng)。基層工作做的好不好，國家資源使用是否合程序，是否精準(zhǔn)，要由上級監(jiān)督，考察評估。隨著越來越多國家資源下鄉(xiāng)，就有越來越頻繁的上級督查下鄉(xiāng)。國家進(jìn)一步?jīng)Q定建設(shè)服務(wù)型基層組織，在村居一級建設(shè)黨群服務(wù)中心(辦事大廳)，要求村居干部坐堂為基層群眾服務(wù)，之前不脫產(chǎn)的村干部不得不開始坐班。
國家資源下鄉(xiāng)越多，下鄉(xiāng)的規(guī)范與程序就越多，下鄉(xiāng)的督查也就越多。為了防止基層干部挪用貪占國家資源，利用權(quán)力謀利，所有下鄉(xiāng)資源都有規(guī)范和督查，這些規(guī)范和督查都是一票否決的，試想國家資源被貪占會有多大民憤。很多時候，自上而下的規(guī)范與督查在全國某個地方遇到漏洞或缺口，全國就會來一輪緊急布署全面檢查嚴(yán)格防范，全國每一個基層都查漏補(bǔ)缺，因此就有更加復(fù)雜的規(guī)范和更加嚴(yán)厲的督查。一個地方生病了，全國基層吃藥。結(jié)果就是規(guī)范越來越多，督查越來越嚴(yán)。基層干部不得不花費(fèi)更多時間來嚴(yán)格規(guī)范和應(yīng)付督查。且基層干部為了自保，他們不得不辦事留痕，事事按規(guī)范、程序來，雖然這些規(guī)范、程序可能不適合當(dāng)?shù)鼗鶎訉?shí)際。他們辦事留痕以防萬一上級追究時自證清白。
中國農(nóng)村地域廣大，不同地區(qū)情況復(fù)雜，基層情況就更是千差萬別了。不過，自上而下轉(zhuǎn)移進(jìn)入農(nóng)村的資源必須要有全國共同的程序、規(guī)范和督查要求。每一個基層在實(shí)踐中出現(xiàn)問題，就會讓全國所有基層都打規(guī)范與督查的補(bǔ)丁，累計(jì)下來基層治理中就有了無限的填表、整改、迎檢，就有了無窮的辦事留痕和形式主義。上級每一個部門都可以向基層下達(dá)規(guī)范進(jìn)行督查，連本來最沒有存在感的國務(wù)院扶貧辦也可以一票否決，更何況組織部門、紀(jì)檢部門的督查呢!
在越來越多且越來越嚴(yán)厲的防萬一的上級督查下面，基層干部主要精力用于辦事留痕，填表迎檢，搞形式主義，基層干部當(dāng)然就很難因地制宜地開展創(chuàng)造性的工作。基層治理的邏輯是，無論是否符合基層實(shí)際都千萬不能違反程序，結(jié)果就是大量資源下鄉(xiāng)后不適合基層實(shí)際，造成嚴(yán)重浪費(fèi)。上級決策失誤到了基層不僅沒有被糾正反而被放大。基層治理中的不合理現(xiàn)象變得習(xí)以為常，比如精準(zhǔn)扶貧中的諸多亂象。
基層治理出現(xiàn)亂象當(dāng)然是讓人著急的事情。怎么辦呢?按當(dāng)前體制性的做法，就是對基層干部進(jìn)行查處。即使基層干部嚴(yán)格按程序開展工作，也可以以不作為或亂作為來查處。國家資源下鄉(xiāng)造成了浪費(fèi)，這件事情的性質(zhì)很嚴(yán)重，所以必須要查處。有很多資源浪費(fèi)恰恰是因?yàn)樯霞壱?guī)范不符合基層實(shí)際造成的，上級卻不會承擔(dān)責(zé)任，而是通過查處下級來推卸責(zé)任。上級來督查，總可以找到基層工作中的不足，也就是可以對基層進(jìn)行處分。基層干部很清楚，上級處分基層干部很多時候是自己要甩鍋，基層干部因此就很難再有干事創(chuàng)業(yè)的積極性。
當(dāng)最了解實(shí)踐的基層干部的主要時間和精力都用來辦事留痕，應(yīng)付檢查，搞形式主義，根本沒有權(quán)力、時間和興趣去做因地制宜的基層治理工作時，這樣的基層治理就很難搞得好。
當(dāng)前全國基層干部士氣低落，很大一個原因就是督查下鄉(xiāng)造成的。動輒追究責(zé)任，對基層干部求全責(zé)備，甚至通過查處基層干部來為上級卸責(zé)，以及將不可控風(fēng)險的責(zé)任不加區(qū)分地歸結(jié)到基層干部個人身上，這樣查處一個基層干部就寒了所有基層干部的心。天天如此查處基層干部，基層干部就必然心灰意冷。指望靠心灰意冷的基層干部搞好基層治理，顯然不可能。
2020年3月16日下午
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