近日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，明確提出將2019年作為“基層減負(fù)年”?；鶎有姓呢?fù)擔(dān)很大一部分就源于形式主義，毫無疑問，解決形式主義問題，營造風(fēng)清氣正的基層行政環(huán)境，不僅能夠讓基層干部從文山會(huì)海、迎評(píng)迎檢、材料報(bào)表中解脫出來，把精力用在解決實(shí)際問題上，而且也能讓基層干部踏踏實(shí)實(shí)感受到工作帶來的成就感。
形式主義是基層行政中的頑疾，其特點(diǎn)是重形式而輕實(shí)質(zhì)，表面文章到位，卻不解決實(shí)際問題。治理起來，又常常遁于無形，改頭換面。因此，形式主義就如同魔咒一般，容易反反復(fù)復(fù)，治理效果很不理想。在當(dāng)前階段，扶貧工作已經(jīng)進(jìn)入了攻堅(jiān)拔寨的關(guān)鍵期，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也已經(jīng)全面開局，整治地方行政中的形式主義、減輕基層干部負(fù)擔(dān)刻不容緩。
筆者在西南A鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研的時(shí)候，關(guān)于基層行政中的形式主義問題，曾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記有過非常深入的交流。他對(duì)于當(dāng)前基層工作中的形式主義問題感到既困惑又無奈。為了搞好扶貧工作，上級(jí)政府時(shí)常組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手外出學(xué)習(xí)其他地方的扶貧經(jīng)驗(yàn)，但有意思的是他發(fā)現(xiàn)很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)主職干部不是去詳細(xì)關(guān)注別人如何發(fā)展產(chǎn)業(yè)，搞好實(shí)質(zhì)工作，而是拿著手機(jī)去拍各種展板、扶貧材料。對(duì)此，他就很困惑不解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記要考慮全局、把握方向，如果將精力都放在材料方面，那脫貧攻堅(jiān)就完全走錯(cuò)了方向。
更讓他感到無奈的是，這位黨委書記在脫貧中將產(chǎn)業(yè)作為地方發(fā)展重點(diǎn)，想方設(shè)法找項(xiàng)目、拉產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的脫貧產(chǎn)業(yè)也的確取得了比較好的成績(jī)，在年終政府的脫貧攻堅(jiān)考核中取得了第一名的好成績(jī)。但是，即便如此，他依舊成為了被上級(jí)政府約談的對(duì)象，原因就是沒有將黨建與脫貧在材料中包裝起來，導(dǎo)致黨建工作在考核中排名倒數(shù)。
工作中的扶貧干部
當(dāng)前，形式主義的表現(xiàn)復(fù)雜多樣，既有老問題，又有新現(xiàn)象，究其根本，形式主義產(chǎn)生的原因主要有以下幾個(gè)方面：
其一，從治理體系來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家權(quán)力的末梢，需要負(fù)責(zé)具體政策的落實(shí)，但是在實(shí)際的地方行政中往往面臨著權(quán)責(zé)利不匹配的問題。尤其是當(dāng)前地方行政中，過去基于信訪領(lǐng)域的“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”原則也被廣泛應(yīng)用于其他領(lǐng)域，雖然這樣有助于把問題化解在基層，但是也成為了地方治理體系中轉(zhuǎn)移責(zé)任的利器。與此同時(shí)，根據(jù)我國政府管理下管一級(jí)的原則，上級(jí)政府和部門掌握著對(duì)基層政府的多項(xiàng)考核權(quán)，使得自上而下的責(zé)任轉(zhuǎn)移變得更加“順理成章”。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就成了地方行政中的夾心層，一方面要面對(duì)上級(jí)各個(gè)部門的責(zé)任轉(zhuǎn)移和各種考核，另一方面還要直接和政策執(zhí)行對(duì)象打交道，扮演著溝通國家與社會(huì)的角色。由于一線行政中時(shí)常面臨各種突發(fā)問題，并且很多問題的解決路徑也超越了基層的治理權(quán)限。無論是脫貧攻堅(jiān)，還是鄉(xiāng)村振興，歸根到底都需要基層干部去執(zhí)行，而一些地區(qū)為了保障政策執(zhí)行效果，盲目讓基層立各種軍令狀、責(zé)任書，動(dòng)不動(dòng)就是文山會(huì)海，將責(zé)任全部壓到基層。
在西南B鎮(zhèn)調(diào)查的時(shí)候，筆者當(dāng)時(shí)想不明白為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要頻繁到上級(jí)各個(gè)部門去開會(huì)、要簽這么多的責(zé)任狀，在和鎮(zhèn)長(zhǎng)的深談中，他解析了這個(gè)秘密：諸如脫貧攻堅(jiān)等是重要的政治任務(wù)，出了問題要受到嚴(yán)厲問責(zé);由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對(duì)接上級(jí)多個(gè)部門，這些部門雖然負(fù)有治理之責(zé)，但是又很難直接參與，就通過開會(huì)、發(fā)文的形式將鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入到權(quán)責(zé)體系，將責(zé)任壓實(shí)到基層;這些任務(wù)布置下去，不管基層能否完成，至少將來追究責(zé)任的時(shí)候，一些部門都可以推脫工作已經(jīng)部署到位，受到的牽連也會(huì)更小。
當(dāng)然，一些地方村級(jí)治理比較有序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也會(huì)進(jìn)行把責(zé)任向下轉(zhuǎn)移，和村兩委干部簽署責(zé)任狀。責(zé)任狀從本質(zhì)上是為了喚起相關(guān)管理者的主體性和責(zé)任感，本無可厚非，但是在實(shí)踐中，卻演化成為了一些地區(qū)政府逃避責(zé)任的法寶，以至于責(zé)任狀滿天飛，基層不堪重負(fù)。
其二，從治理能力來看，一些地區(qū)孱弱的治理能力難以承擔(dān)復(fù)雜的治理任務(wù)，只能通過搞形式來應(yīng)付，造成政策執(zhí)行績(jī)效打折扣。以精準(zhǔn)扶貧為例，為了精準(zhǔn)的達(dá)到治理目標(biāo)，政策在制定-執(zhí)行-監(jiān)督-評(píng)估等環(huán)節(jié)都設(shè)置了嚴(yán)格的程序來保障目標(biāo)的達(dá)成，但是這也客觀上造成了復(fù)雜系統(tǒng)的高成本治理。這就與政策執(zhí)行環(huán)境產(chǎn)生了一種悖論，即要在最落后的地區(qū)實(shí)施最先進(jìn)的政策，期間的治理難度可想而知。
中西部多數(shù)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員不過幾十人(公務(wù)員編、事業(yè)編)，東部地區(qū)的基層政府人力不足可以通過購買社會(huì)服務(wù)來解決。而中西部貧困地區(qū)政府財(cái)力匱乏，很難采用同樣的辦法。而與此同時(shí)，多數(shù)貧困地區(qū)之所以貧困就是因?yàn)閻毫拥淖匀画h(huán)境，地廣人稀，地方政府治理難度又很大。尤其是公車改革之后，筆者調(diào)研的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅保留四五輛公車，公共交通又不發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)都是難題。基層政府的解決辦法是將任務(wù)集中分解后，幾個(gè)人共用一輛車，下村后忙活一天，吃飯都要在農(nóng)戶家中解決。
在這樣的環(huán)境下，很多工作認(rèn)真落實(shí)起來的成本極其高。筆者曾參與過西南C鎮(zhèn)的貧困戶疾病篩查登記工作，接到上級(jí)通知時(shí)就要求四天后上報(bào)結(jié)果。全鎮(zhèn)有近萬名貧困人口，分布在三百多平方公里的山區(qū)，《貧困人口疾病篩查表》設(shè)計(jì)的又非常復(fù)雜，涉及到很多醫(yī)學(xué)專業(yè)名詞和數(shù)據(jù)，只能填寫代碼，方便表格以后統(tǒng)計(jì)錄入。筆者測(cè)算過，如果認(rèn)真填寫每份表格，少則半小時(shí)，多則一小時(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部雖然忙忙碌碌做了好幾天，但是效果只能馬馬虎虎應(yīng)付過去，更關(guān)鍵的是這些材料除了統(tǒng)計(jì)意義，沒有其他任何實(shí)質(zhì)意義。
除此之外，還有很多材料統(tǒng)計(jì)工作是通過閉門造數(shù)據(jù)的辦法來執(zhí)行。調(diào)研期間，正好遇到農(nóng)業(yè)部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)催要統(tǒng)計(jì)材料，筆者還擔(dān)心負(fù)責(zé)各項(xiàng)工作的干部能否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成繁重的任務(wù)，得到的回答是沒什么難度，按著往年的標(biāo)準(zhǔn)，變幾個(gè)數(shù)字就行，也不難。面對(duì)繁雜的治理任務(wù)，基層干部只能按照輕重緩急分類治理，重要的集中精力來做，一般的就采用這種手段應(yīng)付。
孱弱的治理能力使得一些地方的基層干部只能通過 “使巧勁”、“造亮點(diǎn)”來滿足上級(jí)的考核。在西南D鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了營造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的亮點(diǎn)，用行政命令來強(qiáng)制農(nóng)民改種高粱。調(diào)研期間就看到這樣一則有意思的通知：
“根據(jù)省市縣規(guī)定，為進(jìn)一步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化種植作物，穩(wěn)定增加村民收入，鎮(zhèn)黨委政府嚴(yán)令，鎮(zhèn)域305省道和二級(jí)公路沿線及集鎮(zhèn)周邊嚴(yán)禁種植玉米，改種高粱。請(qǐng)大家自覺遵守勿誤。違者，鎮(zhèn)里將組織工作隊(duì)進(jìn)行強(qiáng)制鏟除，其經(jīng)濟(jì)損失由種植玉米農(nóng)戶承擔(dān)。”
在中部E鎮(zhèn)調(diào)研，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了造扶貧亮點(diǎn)，花錢給農(nóng)戶家粉刷墻壁，僅一個(gè)村莊刷墻就要耗費(fèi)500多萬。
其三，從治理手段來看，技術(shù)治理等手段的過分倚重耗散了基層干部的工作精力，在一定程度上產(chǎn)生了本末倒置問題。各級(jí)部門為了保障脫貧攻堅(jiān)的工作質(zhì)量，不斷強(qiáng)化對(duì)政策落實(shí)的考核和監(jiān)督，同時(shí)還運(yùn)用了大量技術(shù)治理手段完善政策監(jiān)督。這些出發(fā)點(diǎn)原本是好的，但對(duì)于基層而言，需要面臨的考核就越來越多。由于一些考核對(duì)基層工作具有一票否決權(quán)，扶貧干部不得不把精力轉(zhuǎn)移到應(yīng)付考核上面，壓縮了落實(shí)任務(wù)的時(shí)間和精力。
伴隨技術(shù)治理應(yīng)用的是各種信息系統(tǒng)的建立，這些系統(tǒng)需要錄入大量的數(shù)據(jù)來實(shí)現(xiàn)對(duì)政策過程的控制。由于信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)錄入完整性與有效性成為了上級(jí)考核基層工作的重要指標(biāo)，這些加大了扶貧干部的工作量：按照統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)入村入戶調(diào)查;把這些紙質(zhì)調(diào)查數(shù)據(jù)錄入信息系統(tǒng);再根據(jù)上級(jí)反饋的問題反復(fù)核查數(shù)據(jù)。每項(xiàng)流程都要花費(fèi)很多時(shí)間，而扶貧干部的時(shí)間總量是有限的，面臨的任務(wù)又比較繁多，結(jié)果很容易造成一些任務(wù)的完成效果不理想，同時(shí)還增加了被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。
除此之外，痕跡管理以及對(duì)材料工作的過分強(qiáng)調(diào)，勢(shì)必造成考核結(jié)果的偏差，為了應(yīng)對(duì)考核，基層干部不得不將材料工作作為重中之重，從而擠壓完成其他工作的空間。筆者調(diào)研的不少省份都對(duì)材料工作有著較高的要求，有的地方為了保持材料的形式美，要求扶貧材料填寫不能有一處涂改;有的為了顯示扶貧干部的工作量，要求大量的扶貧材料必須由扶貧干部手寫;有的在扶貧材料的裝訂上面有著各種要求，照片一定要彩印，不同類別材料的紙張規(guī)格不同，A3、A4、B5等。
作為反貧困政策的直接落實(shí)者，扶貧干部需要更多地時(shí)間和空間融入基層。農(nóng)村工作瑣碎日常化的特征決定了扶貧干部的工作形式應(yīng)該是靈活多樣的，與農(nóng)戶拉拉家常，化解村莊社會(huì)的矛盾糾紛，隨手做一些力所能及的事情，或者為村莊發(fā)展協(xié)調(diào)項(xiàng)目。這些工作很難在具體的、形式化的考核中反映出來，也很難被既有的技術(shù)手段記錄。
“脫貧”聲明
破解形式主義魔咒，仍然任重道遠(yuǎn)
形式主義作為行政系統(tǒng)內(nèi)的頑疾，很難被立刻消滅，需要系統(tǒng)治理。治理形式主義還要警惕形式主義以新的變種出現(xiàn)，即用形式主義來反形式主義。如果僅僅將當(dāng)前出現(xiàn)的形式主義歸結(jié)為地方政府的作風(fēng)問題，恐怖有失偏頗。
從地方政府實(shí)踐來看，原本薄弱的治理體制承擔(dān)著復(fù)雜的治理任務(wù)，盡管有各種力量的加持，但是似乎很難擺脫地方治理能力孱弱的底色。因此，破解形式主義魔咒，強(qiáng)化基層治理能力是關(guān)鍵。與此同時(shí)，還需要進(jìn)一步理順政策執(zhí)行的體制機(jī)制，給予基層干部充分的信任和空間去腳踏實(shí)地的落實(shí)工作，而非將其囿于材料和考核之上。
對(duì)于基層工作的監(jiān)督考核原本是為了保障目標(biāo)能夠有效達(dá)成，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題予以糾偏。但是，過于密集的監(jiān)督考核事實(shí)上給基層治理造成了很大的負(fù)擔(dān)。有的工作剛開展就要面臨迎檢問題;不同部門對(duì)基層工作的督查意見并不統(tǒng)一，甚至相互矛盾;一些大領(lǐng)導(dǎo)或媒體關(guān)注的重點(diǎn)區(qū)域，甚至還出現(xiàn)督查工作的比落實(shí)工作的還多的怪現(xiàn)象。這也說明，當(dāng)前不僅需要基層政府提升治理能力，還要提升政府監(jiān)督能力。
技術(shù)治理固然重要，但是也要充分的認(rèn)識(shí)到在當(dāng)前階段對(duì)于技術(shù)的過分倚重意味著要付出極大的治理成本，尤其是對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)來講，技術(shù)治理發(fā)揮的績(jī)效仍然比較有限。否則，一味強(qiáng)推勢(shì)必造成形式主義問題的反復(fù)。因此，還需要重新審視簡(jiǎn)約治理在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的價(jià)值?；睘楹?jiǎn)，真正做到為基層干部減負(fù)，使其能把精力投入到更有意義的工作中去。
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