按照國(guó)土二調(diào)數(shù)據(jù)，我國(guó)農(nóng)村土地有20多億畝，其中農(nóng)村集體所有的耕地19億畝多;“集體”即“成員集體”，目前共有集體成員約9億人(2.3億戶農(nóng)戶)。這就是我國(guó)的基本農(nóng)情，即19億畝集體耕地由2.3億戶農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)。這既表明了我國(guó)農(nóng)地制度的現(xiàn)實(shí)條件，也體現(xiàn)了農(nóng)地制度的基本格局。完善創(chuàng)新農(nóng)地制度，必須從這個(gè)現(xiàn)實(shí)條件和基本格局出發(fā)，而不可能逾越。近些年，筆者從“集體成員”的角度來(lái)考察農(nóng)地制度，總體感到，需要積極進(jìn)行研究探索，努力保障集體成員的土地權(quán)益，尤其是要適應(yīng)女性成員的婚嫁遷徙，這是完善創(chuàng)新農(nóng)地制度的客觀要求。
我國(guó)農(nóng)村改革開(kāi)放，實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，即在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，把土地承包到戶進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。這主要有兩個(gè)方面的含義：一是“兩權(quán)分離”，即使用權(quán)與所有權(quán)分離，改變了人民公社時(shí)期農(nóng)村土地“集體所有，集體使用”的產(chǎn)權(quán)模式;二是“家庭經(jīng)營(yíng)”，即生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)一步細(xì)化，在人民公社時(shí)期生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位由大隊(duì)下放到小隊(duì)的基礎(chǔ)上，又把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從小隊(duì)下放到農(nóng)戶。對(duì)于這兩個(gè)方面，無(wú)論理論還是實(shí)踐，都得到了各方面的普遍贊同。也就是說(shuō)，“集體所有，家庭承包”的經(jīng)營(yíng)體制是好的，符合我國(guó)的國(guó)情農(nóng)情。但是大家也了解，現(xiàn)實(shí)中還有一些具體的問(wèn)題，比較突出的是集體成員個(gè)人的土地權(quán)益問(wèn)題。
當(dāng)初，承包到戶的辦法一般是“按人分地，按戶經(jīng)營(yíng)”。這種辦法，既實(shí)現(xiàn)了成員個(gè)體的土地權(quán)益，也發(fā)揮了農(nóng)戶家庭的經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，是非常合理的。但是，集體成員不是靜態(tài)的，而是具有一定的動(dòng)態(tài)性，比如生老病死、婦女婚嫁等種種情況。這就帶來(lái)了新的問(wèn)題，原有成員不再是成員了，其承包土地應(yīng)如何處理?加入到集體的新成員，其承包土地權(quán)益如何解決?這些問(wèn)題日積月累，最初合理的“按人分地，按戶經(jīng)營(yíng)”就不再那么合理，而形成了新的矛盾。這些矛盾的本質(zhì)，是成員權(quán)益問(wèn)題，即成員個(gè)體的土地權(quán)益能否妥善解決。在政策上嘗試的一個(gè)思路是，把成員權(quán)益置于農(nóng)戶權(quán)益之內(nèi)，希望通過(guò)家庭成員集體權(quán)益的共享，來(lái)解決家庭成員變動(dòng)產(chǎn)生的權(quán)益訴求問(wèn)題。但是，按照這個(gè)思路進(jìn)行的政策設(shè)計(jì)，難以得到農(nóng)民群眾的普遍接受。客觀地看，家庭新增成員(亦即集體新增成員)分享該家庭原有成員的土地權(quán)益，即原有家庭成員的土地權(quán)益在更多家庭成員之間重新進(jìn)行分?jǐn)偅m然實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)益人人有份兒，但是卻削弱了原家庭成員的人均土地利益。這樣，無(wú)論原有家庭成員，還是新增家庭成員，都難以滿足其土地權(quán)益訴求。
上述問(wèn)題的癥結(jié)在哪里?近些年，有越來(lái)越多的專家學(xué)者研究指出，以“戶”作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位無(wú)疑是正確的，但是卻不宜以“戶”作為集體成員土地權(quán)益的核算單位。從“農(nóng)村集體-農(nóng)戶家庭”這層關(guān)系看，農(nóng)戶家庭從農(nóng)村集體得到的土地權(quán)益，是可以進(jìn)行確權(quán)而得以明晰的;而對(duì)于“農(nóng)戶家庭-成員個(gè)體”這層關(guān)系，成員個(gè)體的土地權(quán)益客觀上存在需要明晰的訴求，但是農(nóng)戶家庭并不能滿足這一需求，當(dāng)成員個(gè)體強(qiáng)烈主張其個(gè)體權(quán)益時(shí)，矛盾就將凸顯。要解決此類問(wèn)題，就必須明晰成員個(gè)體的土地權(quán)益;只有成員個(gè)體的權(quán)益能夠得到充分保障和維護(hù)，農(nóng)戶家庭的土地權(quán)益才有可能得到切實(shí)保障。
但是，我國(guó)農(nóng)地制度受到客觀條件的制約。全國(guó)農(nóng)村集體所有的耕地19億畝，共有約9億集體成員，如果不考慮各地土地多寡差異，農(nóng)村集體成員人均僅有耕地2畝，極為狹小。這是我國(guó)農(nóng)地制度的基礎(chǔ)條件，也是農(nóng)地制度的制約條件，農(nóng)地制度是在這樣的現(xiàn)實(shí)條件約束下形成的。一是，實(shí)行“按戶承包，按戶經(jīng)營(yíng)”，以成員個(gè)人作為經(jīng)營(yíng)核算單位不具備客觀條件。二是，即便是目前的“按戶經(jīng)營(yíng)”，戶均面積仍然十分狹小，這樣，擴(kuò)大戶均面積就是自然而然的愿望，這就催生了土地流轉(zhuǎn)需求。愿意以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主業(yè)的農(nóng)戶，希望通過(guò)土地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大耕地面積，形成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。三是，必需保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定，這一方面是穩(wěn)定農(nóng)戶預(yù)期、促進(jìn)增加投入的需要，另一方面也是穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需要。
總體而言，農(nóng)村集體成員主張其土地權(quán)益是其應(yīng)有的權(quán)利，但是在我國(guó)農(nóng)村集體成員人均土地極少的客觀條件下，明晰集體成員個(gè)體的土地權(quán)益缺乏可行性。只有在土地資源相對(duì)于人口較為富足的地方，才可能具備明晰成員個(gè)體土地權(quán)益的客觀條件。比如黑龍江省，全省農(nóng)村集體土體人均三四十畝，基本具備按照成員個(gè)體明晰承包土地的條件，可以擇點(diǎn)探索試行。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，明晰成員個(gè)體的承包土地，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基本模式，是改革完善我國(guó)農(nóng)地制度的方向。
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