引言
2017年10月，黨的十九大報(bào)告作出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”重大部署。這是完全出乎我的意外的，應(yīng)該也是出乎絕大多數(shù)普通人的意外的，大家不容易想到下一階段應(yīng)該實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略了。其實(shí)，這對(duì)于中共高層來(lái)說(shuō)則應(yīng)完全合乎客觀邏輯。到2020年，將達(dá)到脫貧攻堅(jiān)的預(yù)定目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì);在脫貧和小康的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村振興就是自然而然的要求，既是客觀發(fā)展的需要，也是執(zhí)政興國(guó)的需要。顯然，不應(yīng)在全面建成小康社會(huì)之后才部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，而應(yīng)在之前的某個(gè)合適時(shí)點(diǎn)宣布實(shí)施，這個(gè)合適時(shí)點(diǎn)，莫過(guò)于黨的十九大。脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興，兩大重大戰(zhàn)略從而實(shí)現(xiàn)“無(wú)縫銜接”。這是我對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最初感受。那么，什么是鄉(xiāng)村振興呢?如何才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興?鄉(xiāng)村振興是個(gè)美好的圖景，但是中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題積重難返，鄉(xiāng)村振興談何容易?!9億農(nóng)民之眾，差不多是美國(guó)全部人口的3倍;戶均僅僅七八畝地，如此狹小的土地規(guī)模，極大地制約了農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入水平。在這樣非同尋常、極為特殊的客觀條件下，農(nóng)民一家一戶如何養(yǎng)家糊口、如何發(fā)家致富?是擺在面前的十分現(xiàn)實(shí)的難題。好在，城鎮(zhèn)提供的就業(yè)機(jī)會(huì)、就業(yè)收入，在較大程度上掩蓋了這一窘境。那么，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，其根本的評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)是什么?我認(rèn)為，應(yīng)是農(nóng)民的人均收入。常言道，“就業(yè)是民生之本”，其實(shí)說(shuō)的還不夠深刻明了，應(yīng)該說(shuō)“收入是民生之本”。“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，同樣，“振興不振興，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。農(nóng)民的錢袋子鼓不鼓，是判斷是否小康、是否振興的根本標(biāo)準(zhǔn)。所以，鄉(xiāng)村振興最根本、最核心的評(píng)價(jià)指標(biāo)是農(nóng)民收入水平，這可謂“農(nóng)民之基”。即總體而言，必需要解決好農(nóng)民問(wèn)題，才有可能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。這是中央提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，我的總體感受。一年多以來(lái)，結(jié)合我的日常工作和研究興趣，我又逐步認(rèn)識(shí)到一些實(shí)際問(wèn)題，尤其是對(duì)于兩個(gè)方面的問(wèn)題有了較多具體感受。一是，要進(jìn)一步完善農(nóng)地政策和法制，這可謂“農(nóng)業(yè)之基”;二是，要建立健全村級(jí)公共產(chǎn)品供給體制，這可謂“農(nóng)村之基”。總之，就我個(gè)人的主要關(guān)注點(diǎn)而言，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必需解決上述三個(gè)方面的基本問(wèn)題，即農(nóng)民問(wèn)題、土地問(wèn)題和公益問(wèn)題，筆者就此分別談一些認(rèn)識(shí)。
一、必須治理“窮根兒”，奠定農(nóng)民收入之基。
我國(guó)農(nóng)村扶貧進(jìn)入攻堅(jiān)期，黨中央審時(shí)度勢(shì)、高瞻遠(yuǎn)矚，提出并部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。扶貧的目標(biāo)是脫貧，振興的目標(biāo)是富裕，兩大戰(zhàn)略無(wú)縫銜接，為我國(guó)農(nóng)村發(fā)展繪就了藍(lán)圖。
今年初，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)李小云教授曾發(fā)文指出，扶貧能讓窮人致富嗎?他在云南勐臘河邊村扶貧已經(jīng)有三年多，他感到有些困惑。筆者認(rèn)為，我們扶貧的目標(biāo)是為了脫貧，目前脫貧已處于攻堅(jiān)期，是最后的也是最關(guān)鍵的一場(chǎng)硬仗，必須打贏，必須如期實(shí)現(xiàn)脫貧，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面小康;下一步走向富裕，不是扶貧能夠解決的，必須實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化。無(wú)論是脫貧還是富裕，都是與“貧”作斗爭(zhēng)，即“治貧”，治貧大致分為脫貧、富裕兩個(gè)歷史階段。
治貧既要治標(biāo)，更要治本。從近年脫貧的實(shí)踐看，一般重在治標(biāo)。比如，李小云教授在河邊村設(shè)計(jì)實(shí)施的“瑤族媽媽”客房，增加了農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)，增加了工資收入，對(duì)于脫貧是有明顯效果的。但是走向富裕，僅有“瑤族媽媽”客房還不夠，因?yàn)?ldquo;瑤族媽媽”客房并不能治理農(nóng)民的“窮根兒”。走向富裕，必須治本，必須治“窮根兒”。
那么，我國(guó)農(nóng)民的“窮根兒”是什么?這一點(diǎn)必須刨根問(wèn)底弄清楚。所謂窮，就是收入低。從農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)看，主要有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入、工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移支付收入四個(gè)部分。其中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入是農(nóng)民收入之本，農(nóng)民的收入應(yīng)以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入為主，這是天經(jīng)地義的。近幾年，我國(guó)農(nóng)民的工資性收入已經(jīng)高于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入，其含義是什么?一是農(nóng)民普遍處于兼業(yè)狀態(tài)，二是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入?yún)T乏。這毫不奇怪，因?yàn)槲覈?guó)的基本農(nóng)情是農(nóng)民過(guò)多，而使人地矛盾高度緊張。農(nóng)村集體土地約19億畝，由2.29億戶農(nóng)戶(約9億農(nóng)民)承包經(jīng)營(yíng)，戶均承包耕地面積僅有8畝左右。可以說(shuō)，這是超小型的家庭農(nóng)場(chǎng)，國(guó)人甚至羞于稱之為家庭農(nóng)場(chǎng)。如此小規(guī)模的家庭土地面積，顯然是一個(gè)“卡脖子”的制約因素，決定了農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入的極大局限性。人均土地資源過(guò)少，這是農(nóng)民貧困的主要客觀因素。筆者認(rèn)為，這也是我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的根源所在。美國(guó)、加拿大、巴西、俄羅斯、澳大利亞等國(guó)家都沒(méi)有所謂的“三農(nóng)”問(wèn)題，因?yàn)檫@些國(guó)家的農(nóng)民數(shù)量不多，所以農(nóng)民人均土地資源較多。
有的同志說(shuō)，不對(duì)啊，我們的城市化率已經(jīng)50%多了，沒(méi)有9億農(nóng)民了。這是概念的偏差。據(jù)2016年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)農(nóng)村承包土地的農(nóng)戶數(shù)量是2.29億戶，有9億多人口。我國(guó)有20億畝耕地，其中農(nóng)墾約有1億畝，其他19億畝基本是集體土地，承包給農(nóng)戶使用。也就是說(shuō)，9億多農(nóng)民承包了大約19億畝耕地。這9億多人口是不是農(nóng)民?他有耕地，在本質(zhì)上就是農(nóng)民，盡管他可能去城市打工了，但是身上仍有農(nóng)民的“標(biāo)簽”。
我國(guó)要解決“三農(nóng)”問(wèn)題，要推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，必須逐步解決農(nóng)民人均土地資源太少的問(wèn)題，這是“治本”之道，是繞不過(guò)去的坎兒。耕地面積是基本固定不變的，那就得逐步減少農(nóng)民數(shù)量。應(yīng)把“減少農(nóng)戶數(shù)量、增加戶均面積”作為我國(guó)農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)的根本目標(biāo)、長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略。只有著眼于這個(gè)目標(biāo)、堅(jiān)持住這個(gè)戰(zhàn)略，才有可能逐步破解“農(nóng)業(yè)人口過(guò)多、戶均面積過(guò)小”的困局。
2002年的《農(nóng)村土地承包法》第二十六條明確規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”這一條款是合理的、科學(xué)的，此類情況下退出承包地是應(yīng)當(dāng)?shù)模欣谥鸩綔p少農(nóng)業(yè)人口、增加戶均承包耕地面積。但是，后來(lái)的有關(guān)文件又提出了不同的意見(jiàn)。而且，近期的農(nóng)村土地承包法修訂草案也要修改這一條。筆者認(rèn)為，這是“撿芝麻，丟西瓜”，是歷史的倒退。呼吁正視這個(gè)問(wèn)題!我國(guó)必須實(shí)施減少農(nóng)業(yè)人口戰(zhàn)略，要把逐步減少農(nóng)業(yè)人口作為根本性的、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的發(fā)展戰(zhàn)略，這是逐步擴(kuò)大戶均承包土地規(guī)模的必由之路。要堅(jiān)持和落實(shí)“全家遷入設(shè)區(qū)的市退出承包地”的法律規(guī)定，切忌開(kāi)歷史的倒車。
進(jìn)城農(nóng)民市民化，其實(shí)現(xiàn)成本不應(yīng)由其承包地來(lái)買單。全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，理應(yīng)退出其承包地。健康有序的城市化，應(yīng)依靠城市的“拉力”來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不應(yīng)依賴于農(nóng)村土地的“推力”。我國(guó)農(nóng)村土地有9億承包人口，承包人口過(guò)多。農(nóng)村土地所具有的經(jīng)濟(jì)功能、經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)由農(nóng)村的農(nóng)業(yè)人口來(lái)分享，而不應(yīng)由“全家遷入設(shè)區(qū)的市”的進(jìn)城人口來(lái)分享，這應(yīng)是一條基本原則。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要實(shí)現(xiàn)戶均承包耕地面積的適度擴(kuò)大，逐步提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入水平，必須堅(jiān)持和踐行這一基本原則。
二、必需完善農(nóng)地法制，筑牢農(nóng)業(yè)發(fā)展之基。
黨的十九大作出重大論斷，“經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位。”農(nóng)村土地制度，是保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性制度，一直以來(lái)存在諸多熱點(diǎn)問(wèn)題，備受各級(jí)政府和廣大專家學(xué)者關(guān)注。進(jìn)入新時(shí)代，如何回應(yīng)熱點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)一步完善創(chuàng)新農(nóng)地制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地制度科學(xué)化、法制化，是新形勢(shì)下的新任務(wù)新要求，也是鄉(xiāng)村振興的必然要求。
近年，筆者越來(lái)越有一個(gè)深刻的認(rèn)識(shí)，農(nóng)村土地的政策與法制，必須融合經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)兩門學(xué)科，而不能再是兩張皮。隨著農(nóng)地政策法制化的要求越來(lái)越迫切，法學(xué)有成為顯學(xué)的趨勢(shì)，這也是客觀規(guī)律。一方面，調(diào)研農(nóng)地制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)者應(yīng)當(dāng)懂得基本的法學(xué)知識(shí)，當(dāng)然最好能夠成為法學(xué)專家，從法學(xué)理論的視角深化農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)問(wèn)題研究;另一方面，法學(xué)專家應(yīng)當(dāng)多一些田野調(diào)查，接地氣、察民情，從而實(shí)現(xiàn)法學(xué)與實(shí)踐相結(jié)合。經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)密切融合，必能大大推動(dòng)農(nóng)地制度的法制化進(jìn)程，也有益于國(guó)家整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)代化。筆者認(rèn)為，把經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)融合應(yīng)用于農(nóng)地制度、農(nóng)地法制，陳小君教授的團(tuán)隊(duì)堪稱楷模，無(wú)論田野調(diào)查還是法理研究，都非常深入扎實(shí)，而所取得的成效亦有目共睹。
按照產(chǎn)權(quán)理論，農(nóng)村土地作為不動(dòng)產(chǎn)，其最根本的權(quán)利是所有權(quán)和使用權(quán)。其中，所有權(quán)是物權(quán)，使用權(quán)既可能是用益物權(quán)，也可能是債權(quán)。筆者對(duì)所有權(quán)、使用權(quán)作一些必要的分析。
我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行公有制，即集體所有制。筆者常常感到，對(duì)于農(nóng)村土地集體所有制，目前尚普遍存在一些模糊認(rèn)識(shí)。農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)質(zhì)是什么?筆者關(guān)注和研究這個(gè)問(wèn)題大概有15年了。現(xiàn)在可以堅(jiān)定地認(rèn)為，農(nóng)村土地集體所有制并不是完全意義上的所有制，而僅僅是名義上的所有制。換言之，農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)質(zhì)是國(guó)家所有制，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所享有的主要是土地的使用權(quán)，而集體對(duì)土地的使用權(quán)又實(shí)行承包制，分解承包給本集體的農(nóng)戶實(shí)際使用。為什么得出這樣的結(jié)論?這是因?yàn)椋袡?quán)的基本特征是享有處分權(quán)和收益權(quán)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于土地并無(wú)處分權(quán)，也沒(méi)有完整的收益權(quán)。比如，征地就是最為顯著的例證。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用，其權(quán)限不在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而在人民政府;征地收益的分配，大頭兒不在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而在人民政府。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于土地的所有權(quán)，僅是名義上的，這是確信無(wú)疑的。我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)質(zhì)，是國(guó)家所有制;集體僅享有土地的使用權(quán)等部分權(quán)利，并不享有完整的土地所有權(quán)權(quán)利。或者說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所享有的土地權(quán)利是“準(zhǔn)所有權(quán)”。
如上分析，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所享有的土地權(quán)利主要是使用權(quán)，而國(guó)家又通過(guò)政策和法律規(guī)定了使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，即承包到戶使用。這進(jìn)一步表明，集體的土地所有權(quán)僅僅是名義上的。那么，農(nóng)戶得到的土地使用權(quán)是什么性質(zhì)呢?一些專家學(xué)者認(rèn)為，自實(shí)行家庭承包制以來(lái)，對(duì)于農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，一直存在物權(quán)與債權(quán)之爭(zhēng)。筆者不贊同這一判斷。回顧我國(guó)法律關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)方式，可以看出，一直以來(lái)是把其作為物權(quán)進(jìn)行保護(hù)的。比如，1986年的《民法通則》，第五章為“民事權(quán)利”，其中第一節(jié)為“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”，第二節(jié)為“債權(quán)”，“土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”列于第一節(jié)中，可見(jiàn)《民法通則》是把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)進(jìn)行保護(hù)的，而不是作為債權(quán)，盡管土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也具有債權(quán)的一些特征;1993年修改后的《經(jīng)濟(jì)合同法》第二條規(guī)定：“本法適用于平等民事主體的法人、其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶相互之間，為實(shí)現(xiàn)一定經(jīng)濟(jì)目的，明確相互權(quán)利義務(wù)關(guān)系而訂立的合同”，可見(jiàn)《經(jīng)濟(jì)合同法》未把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與承包農(nóng)戶之間)納入適用范圍，這也表明農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不是《經(jīng)濟(jì)合同法》所調(diào)整的債權(quán)關(guān)系;1999年《合同法》仍未把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入適用范圍，再次表明土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不是《合同法》所調(diào)整的債權(quán)關(guān)系;2002年的《農(nóng)村土地承包法》，盡管沒(méi)有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)，但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)已比較清晰;2007年《物權(quán)法》則明確將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為一種用益物權(quán)。由上述法律歷程看到，我國(guó)法律對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性保護(hù)是漸進(jìn)的，而不是一蹴而就。也正因如此，《物權(quán)法》頒布實(shí)施后，并沒(méi)有對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)帶來(lái)立竿見(jiàn)影的影響，對(duì)其影響是長(zhǎng)遠(yuǎn)性的。
這里，筆者認(rèn)為也有必要談一下對(duì)當(dāng)前成為熱點(diǎn)的“三權(quán)分置”的認(rèn)識(shí)。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)界、法學(xué)界對(duì)于“三權(quán)分置”存在的一些理論分歧，筆者認(rèn)為，“三權(quán)分置”是客觀發(fā)生的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，但卻不能上升為法律規(guī)范。這是因?yàn)椋恋氐乃袡?quán)、使用權(quán)屬于不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)范疇，而農(nóng)民(農(nóng)戶)對(duì)土地的承包權(quán)并不屬于產(chǎn)權(quán)范疇，承包權(quán)體現(xiàn)的是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)、農(nóng)民對(duì)集體土地的承包請(qǐng)求權(quán)。也就是說(shuō)，“所有權(quán)、使用權(quán)”與“承包權(quán)”，是兩類不同性質(zhì)的權(quán)利。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，“所有權(quán)、使用權(quán)”與“承包權(quán)”客觀上確實(shí)存在分離的現(xiàn)象;但是，從法學(xué)的角度看，“所有權(quán)、使用權(quán)”與“承包權(quán)”的性質(zhì)不同，法律規(guī)范也必然不同。
而且，需要指出的是，《農(nóng)村土地承包法》是2002年制定頒布的，當(dāng)時(shí)正處于農(nóng)村稅費(fèi)改革期間。大家知道，在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，農(nóng)戶的承包地需要交納農(nóng)業(yè)稅、三提五統(tǒng)等農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，這正體現(xiàn)了“承包”的含義;但是，在農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，農(nóng)戶使用的土地不再繳納農(nóng)業(yè)稅、三提五統(tǒng)等農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，在事實(shí)上已經(jīng)不存在“承包”。因此，從這個(gè)方面看，目前的《農(nóng)村土地承包法》名稱早已不合時(shí)宜，應(yīng)當(dāng)更名為“農(nóng)村土地使用法”，或者其他適宜的名稱。
三、必需改革公益體制，健全農(nóng)村建設(shè)之基。
近幾年，中央開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，而且工作力度逐步加大。這說(shuō)明了兩點(diǎn)，一是近些年農(nóng)村人居環(huán)境問(wèn)題凸顯，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形成了新的挑戰(zhàn);二是中央已把農(nóng)村人居環(huán)境整治工作提上重要日程，下決心解決這個(gè)關(guān)乎農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)性問(wèn)題。需要思考的是，農(nóng)村人居環(huán)境何以成為問(wèn)題?何以到了需要中央來(lái)抓的嚴(yán)重程度?捋清楚產(chǎn)生問(wèn)題的根本原因，才能對(duì)癥下藥，才能藥到病除。
總體看，農(nóng)村人居環(huán)境屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品，農(nóng)村人居環(huán)境問(wèn)題是農(nóng)村公共事務(wù)問(wèn)題。討論農(nóng)村公共產(chǎn)品，需要區(qū)分兩類不同性質(zhì)的公共產(chǎn)品。對(duì)于跨行政村的公共產(chǎn)品，屬于純公共產(chǎn)品，應(yīng)由公共財(cái)政承擔(dān)供給成本;對(duì)于村內(nèi)戶外的公共產(chǎn)品，一般認(rèn)為是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)按照“受益者付費(fèi)”的方式解決供給成本問(wèn)題。
應(yīng)當(dāng)說(shuō)，農(nóng)村人居環(huán)境既包括純公共產(chǎn)品，如跨行政村的道路等設(shè)施，也包括準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如村內(nèi)的通組路、巷道、垃圾收集等事務(wù)。筆者認(rèn)為，目前的農(nóng)村人居環(huán)境問(wèn)題，主要是準(zhǔn)公共產(chǎn)品問(wèn)題。可以說(shuō)，本世紀(jì)以來(lái)，公共財(cái)政對(duì)于農(nóng)村純公共產(chǎn)品供給是努力盡責(zé)的，交通、醫(yī)療、教育等各方面均有所發(fā)展，農(nóng)民群眾總體比較滿意。目前，對(duì)于農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，主要通過(guò)村民一事一議籌資籌勞與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的投融資方式解決。從近年來(lái)看，“一事一議”總體效果不夠好，難以充分解決農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的有效供給問(wèn)題。據(jù)多方面測(cè)算，全國(guó)農(nóng)村每年需要“一事一議”項(xiàng)目建設(shè)資金約3000億元，以解決村內(nèi)戶外的道路硬化、環(huán)境衛(wèi)生、燈光照明、田間設(shè)施等公共產(chǎn)品供給問(wèn)題。實(shí)際上，近年全國(guó)農(nóng)村每年完成的“一事一議”項(xiàng)目總投資僅約1300億元，建設(shè)資金缺口達(dá)55%以上。由于“一事一議”項(xiàng)目總投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，一般只能先用于道路硬化等農(nóng)民群眾最為急需的項(xiàng)目，對(duì)于垃圾污水治理等問(wèn)題往往難以顧及，有的村莊由于缺乏公共資金，十幾年不能清理整治垃圾，造成垃圾圍村現(xiàn)象。因此，據(jù)此判斷，農(nóng)村人居環(huán)境問(wèn)題，主要是農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給不足造成的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，解決農(nóng)村人居環(huán)境問(wèn)題，必須對(duì)癥下藥，從農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給體制機(jī)制方面著手。
那么，“一事一議”項(xiàng)目建設(shè)資金為什么缺口如此之大?“一事一議”項(xiàng)目建設(shè)，是為了解決村內(nèi)戶外準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給問(wèn)題，應(yīng)堅(jiān)持“民辦公助”原則。當(dāng)前，“一事一議”項(xiàng)目資金的主要構(gòu)成是籌資籌勞、集體投入、捐資贊助、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)。其中，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)占項(xiàng)目總投資的比例應(yīng)小于50%。但是，據(jù)調(diào)研，在實(shí)際工作中，許多地方的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)比例突破了50%，有的甚至高達(dá)90%左右，“民辦公助”異化為“民助公辦”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了準(zhǔn)公共產(chǎn)品“受益者付費(fèi)”的原則，受益者享受到利益，卻沒(méi)有付出必要的費(fèi)用。也就是說(shuō)，受益者“付費(fèi)”出現(xiàn)了明顯“空白”狀態(tài)，致使“一事一議”制度的作用沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。這個(gè)問(wèn)題亟需引起重視，盡快健全完善“一事一議”管理制度。
在這個(gè)方面，城市小區(qū)的人居環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。在城市小區(qū)，居民一般需要繳納兩項(xiàng)費(fèi)用，一是物業(yè)管理費(fèi)，這項(xiàng)費(fèi)用包含小區(qū)內(nèi)的垃圾收集費(fèi)、環(huán)境衛(wèi)生費(fèi);二是垃圾處理費(fèi)，是小區(qū)內(nèi)垃圾收集后轉(zhuǎn)交市政部門處理、填埋的費(fèi)用，由小區(qū)物業(yè)管理部門代收后轉(zhuǎn)繳地方政府。可見(jiàn)，城市小區(qū)的公益事業(yè)是“民辦”，并沒(méi)有“公助”。國(guó)家對(duì)農(nóng)村的村內(nèi)戶外公益事業(yè)實(shí)行“民辦公助”，是對(duì)農(nóng)村發(fā)展的扶持政策，基層在實(shí)際操作中不應(yīng)異化為“民助公辦”。只有堅(jiān)持“民辦公助”基本取向，落實(shí)“受益者付費(fèi)”基本原則，完善“一事一議”籌資籌勞與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度，才能搞好農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)。
這里，從制度沿革與改革的視角，我們?cè)僮饕恍┍匾奶骄俊?yīng)當(dāng)看到，不同于各級(jí)政府供給純公共產(chǎn)品的體制，國(guó)家對(duì)于村級(jí)準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給的制度設(shè)計(jì)，不是通過(guò)村級(jí)稅收來(lái)解決，而是通過(guò)村級(jí)收費(fèi)(含籌勞)來(lái)解決。村級(jí)收費(fèi)(含籌勞)，農(nóng)村稅費(fèi)改革之前是指“三項(xiàng)提留和兩工”，稅費(fèi)改革之后是指“一事一議籌資籌勞”。“三提兩工”是強(qiáng)制性制度，必須繳納，而“籌資籌勞”是民主性制度，自愿繳納。筆者認(rèn)為，需要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：第一，農(nóng)村稅費(fèi)改革的目的，是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，甚至于取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)(比如農(nóng)業(yè)稅)，而一事一議制度是為了控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)，并不是旨在取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)。第二，一事一議制度的功能，首先是建設(shè)村級(jí)公益事業(yè)，這是“本”，其次是控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這是“末”，本末不可倒置。
近年，在村民一事一議籌資籌勞管理工作中，對(duì)于籌資籌勞政策及標(biāo)準(zhǔn)，遇到一些疑義甚至爭(zhēng)論，既有來(lái)自基層干部群眾的聲音，也有來(lái)自機(jī)關(guān)一些干部的聲音。筆者對(duì)此感觸良多，村民一事一議籌資籌勞管理亟需提高思想認(rèn)識(shí)。必需認(rèn)識(shí)到，村民一事一議籌資籌勞是對(duì)集體公益事業(yè)應(yīng)盡的義務(wù)，是村級(jí)公共產(chǎn)品建設(shè)成本的重要組成部分。農(nóng)村社區(qū)的村民一事一議籌資籌勞，如同城市社區(qū)的市民繳納專項(xiàng)維修資金、物業(yè)管理費(fèi)，是居民對(duì)社區(qū)集體必需盡到的義務(wù)，屬于合理負(fù)擔(dān);合理負(fù)擔(dān)并非越低越好，應(yīng)當(dāng)根據(jù)居民經(jīng)濟(jì)承受能力和公益事業(yè)建設(shè)需要而定。從村級(jí)公益事業(yè)投融資體制機(jī)制看，必需爭(zhēng)取多方給力，積極構(gòu)建“群眾籌資籌勞，集體經(jīng)濟(jì)支持，社會(huì)捐資贊助，財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助”的多元化投入保障機(jī)制。只有千方百計(jì)多渠道“化緣”，才能盡量滿足農(nóng)民群眾的實(shí)際建設(shè)需求，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)“強(qiáng)筋壯骨”，為鄉(xiāng)村振興提供基礎(chǔ)保障。
借鑒城市小區(qū)物業(yè)管理等成功治理經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)農(nóng)村集中居中小區(qū)逐步實(shí)行物業(yè)化管理，是村級(jí)公共產(chǎn)品供給體制改革的大方向。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》(2017年)指出：有條件的地方應(yīng)規(guī)范農(nóng)村社區(qū)物業(yè)管理，研究制定物業(yè)管理費(fèi)管理辦法;探索在農(nóng)村社區(qū)選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，提供社區(qū)物業(yè)服務(wù)。這為農(nóng)村小區(qū)公共產(chǎn)品供給體制改革指明了方向，具備條件的農(nóng)村社區(qū)應(yīng)適時(shí)推行物業(yè)管理費(fèi)制度，逐步建立健全村級(jí)公共產(chǎn)品供給體制。需要指出的是，城市小區(qū)物業(yè)費(fèi)是依據(jù)業(yè)主的房屋建筑面積收取的;而農(nóng)村小區(qū)的房屋一般沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證，沒(méi)有明確的建筑面積標(biāo)識(shí)，但是其宅基地有使用權(quán)證書(shū)，宅基地面積在使用權(quán)證書(shū)上均有標(biāo)明，可以考慮依據(jù)業(yè)主的宅基地面積收取物業(yè)費(fèi)。
注：本文系“中國(guó)縣域治理高層論壇(第三屆)”征文，主要觀點(diǎn)來(lái)自《農(nóng)地制度論》(第2版)。
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