一、
2018年1月15日，前國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明對(duì)媒體表示，我國(guó)將研究制定權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得土地使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，推動(dòng)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。政府將不再是居住用地的唯一提供者。姜大明還表示，國(guó)家將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。
姜大明部長(zhǎng)的講話在社會(huì)上引發(fā)巨大反響，各種“重磅”、“頭條”迅速霸占媒體版面，各種解讀層出不窮。實(shí)際上，姜大明部長(zhǎng)講話中的新信息并不多，因?yàn)樵缭?017年8月國(guó)土資源部就已在全國(guó)13個(gè)城市開展集體建設(shè)用地用于建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)。姜大明部長(zhǎng)講話之所以引發(fā)巨大社會(huì)反響，一方面是因?yàn)樽∮兴雨P(guān)系民生，整個(gè)社會(huì)對(duì)住房、房?jī)r(jià)極為關(guān)切，另一方面則是土地制度本身越來越復(fù)雜，不僅一般群眾很難理解當(dāng)前土地制度，而且專家乃至政策部門也很少真正理解當(dāng)前復(fù)雜的土地制度，由此造成整個(gè)社會(huì)對(duì)土地制度的誤會(huì)，以及全國(guó)到處存在的在土地實(shí)踐上的叢生亂象。姜大明部長(zhǎng)此次講話中提出“中國(guó)將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”，也會(huì)進(jìn)一步將中國(guó)土地制度復(fù)雜化，也可能因此引發(fā)更多社會(huì)的誤會(huì)，以及造成更多地方土地實(shí)踐的亂象。
二、
農(nóng)村宅基地使用權(quán)是農(nóng)民作為村社集體成員所享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，宅基地屬于村社集體所有，作為村社集體成員的農(nóng)戶家庭免費(fèi)獲得、無償使用，從而使農(nóng)民住有所居。正因?yàn)槭敲赓M(fèi)獲得、無償使用的，宅基地就是社會(huì)保障性質(zhì)的基本福利，且只有村社集體成員有獲得這項(xiàng)基本福利的資格，這項(xiàng)福利也是保障性質(zhì)的，并非財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。
對(duì)于農(nóng)村宅基地，社會(huì)上包括政策界長(zhǎng)期以來的一個(gè)誤解是，認(rèn)為宅基地包含了巨大財(cái)富，宅基地制度改革的目的就是釋放財(cái)富。另一方面，幾乎所有人都認(rèn)識(shí)到農(nóng)民大規(guī)模失去宅基地的嚴(yán)重后果，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地制度改革要堅(jiān)持底線。既要堅(jiān)持農(nóng)民不失去宅基地的底線，又要放活宅基地市場(chǎng)交易，于是就提出了所謂的宅基地“三權(quán)分置”的說法。
國(guó)土資源部探索宅基地“三權(quán)分置”，放活宅基地使用權(quán)，目的是為了盤活農(nóng)村閑置住房，因?yàn)橛幸恍┑貐^(qū)農(nóng)民進(jìn)城了，他們?cè)瓉淼霓r(nóng)村住房閑置了。如果通過盤活閑置住房來吸引城市資源，就可能讓城鄉(xiāng)有更好互動(dòng)。尤其是在實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下面，通過盤活進(jìn)城農(nóng)民閑置農(nóng)房來發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，就既可以為進(jìn)城農(nóng)民增加農(nóng)房出租的收益，又可以為休閑農(nóng)業(yè)提供發(fā)展空間。
現(xiàn)在國(guó)土資源部不只是要盤活農(nóng)村閑置的住房，而且要盤活農(nóng)民的宅基地，即允許農(nóng)民將宅基地租賃出去——所謂放活宅基地使用權(quán)——允許城市資本在農(nóng)民宅基地上搞建設(shè)，這樣一來，農(nóng)戶宅基地上的所謂“資格權(quán)”實(shí)際上被掏空了。下一步，還會(huì)有人繼續(xù)討論使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)和對(duì)下鄉(xiāng)資本獲得宅基地使用權(quán)的保護(hù)問題。這樣一來，農(nóng)民的“資格權(quán)”很快成為名義上的，農(nóng)村宅基地的社會(huì)保障功能將喪失，宅基地“三權(quán)分置”就為城市資本下鄉(xiāng)占地打開了通道，放活宅基地使用權(quán)的結(jié)果很可能是讓農(nóng)民失去宅基地使用權(quán)。盡管姜大明部長(zhǎng)一再強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁城市資本下鄉(xiāng)利用宅基地建別墅大院、私人會(huì)館，問題是城市資本獲得了宅基地使用權(quán)，就必然會(huì)以各種變通方式來建別墅大院和私人會(huì)館。
當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村，只有極少數(shù)具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)或旅游資源的農(nóng)村，農(nóng)民閑置住房具有開發(fā)價(jià)值，也有盤活的可能。就全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村來講，在城市化背景下面，農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)村空心化，大量農(nóng)房季節(jié)性閑置，卻因?yàn)檫@些地區(qū)缺少區(qū)位優(yōu)勢(shì)，閑置農(nóng)房根本就不具備“盤活”的價(jià)值。而且，每到節(jié)慶，進(jìn)城農(nóng)民就要返回農(nóng)村來住，進(jìn)城青壯年勞動(dòng)力的父母也仍然住在村莊，進(jìn)城青壯年勞動(dòng)力年老失去在城市就業(yè)機(jī)會(huì)時(shí)也多會(huì)返回村莊居住。這個(gè)意義上講，農(nóng)村住房保障對(duì)于農(nóng)村相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民更為重要，因?yàn)檎亲∮兴涌梢员苊馑麄兊牧麟x失所。
農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的基本保障，宅基地“三權(quán)分置”探索，除了進(jìn)一步將土地制度搞得復(fù)雜以及增大農(nóng)民流離失所的風(fēng)險(xiǎn)以外，收益卻不多。宅基地在維持社會(huì)穩(wěn)定和降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)上發(fā)揮巨大作用，改革不能總是想著讓農(nóng)民的土地變現(xiàn)。
三、
當(dāng)前土地制度安排中，最為糟糕的一項(xiàng)制度是國(guó)土資源部2008年出臺(tái)的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法”。這項(xiàng)制度規(guī)定，可以通過將農(nóng)村建設(shè)用地的減少與城市建設(shè)用地的增加相掛鉤，主要是通過拆農(nóng)民房子，將農(nóng)村宅基地復(fù)墾為耕地，從而形成相應(yīng)的新增城市建設(shè)用地指標(biāo)。表面上看，增減掛鉤政策通過減少農(nóng)村建設(shè)用地來增加了城市建設(shè)用地，從而在建設(shè)用地沒有增加的情況下面，提高了建設(shè)用地的效率。又因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)用地具有遠(yuǎn)高于農(nóng)村建設(shè)用地的價(jià)值，因此認(rèn)為增減掛鉤政策可以產(chǎn)生出巨額土地財(cái)富。全國(guó)很多地方正是基于這樣一種誤會(huì)而進(jìn)行了各種各樣的土改試點(diǎn)，最典型的有山東、河北等省的“農(nóng)民上樓”，重慶的“地票”制度，河南的“宅基地券”，這些土改純屬對(duì)增減掛鉤政策的誤讀，都造成了極為嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。更糟糕的是，這種被誤讀的增減掛鉤政策已經(jīng)成為幾乎所有地方政府進(jìn)行土地制度改革的基礎(chǔ)性制度，并因此繼續(xù)造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。更荒唐的是，增減掛鉤政策還被作為精準(zhǔn)扶貧的制度靈藥。
從本質(zhì)上講，為保護(hù)土地，集約節(jié)約用地，國(guó)家采取了偏緊的城市建設(shè)用地供給，即地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張過程中需要城市建設(shè)用地，國(guó)家下達(dá)給地方政府的建設(shè)用地指標(biāo)偏緊，就造成了地方政府建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺。稀缺產(chǎn)生價(jià)值，城市建設(shè)指標(biāo)就因此具有了價(jià)值。正是在這一背景下面，增減掛鉤制度通過拆農(nóng)民房子、將農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地來減少農(nóng)村建設(shè)用地，以增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，從而獲得因?yàn)橹笜?biāo)稀缺產(chǎn)生的價(jià)值。問題是，這個(gè)指標(biāo)稀缺是國(guó)家計(jì)劃的產(chǎn)物，并非真正的市場(chǎng)稀缺，且這只是指標(biāo)的稀缺而非土地的稀缺。中央政研室原副主任鄭新立認(rèn)為農(nóng)村宅基地至少值100萬億人民幣，他顯然誤會(huì)了土地指標(biāo)與土地價(jià)值的差異，得出了完全不靠譜的關(guān)于農(nóng)民宅基地價(jià)值的估算。甚至有人認(rèn)為，可以通過進(jìn)一步減少國(guó)家對(duì)地方政府建設(shè)用地指標(biāo)的供給來造成地方政府建設(shè)用地的更大稀缺，以提高建設(shè)用地指標(biāo)的價(jià)值，最終進(jìn)一步提高農(nóng)村宅基地退出形成城市建設(shè)用地指標(biāo)的價(jià)值，從而可以讓農(nóng)村宅基地價(jià)值提高到200萬億、讓農(nóng)民獲得更大的財(cái)產(chǎn)性收入的狂想。
這種認(rèn)識(shí)顯然誤會(huì)了建設(shè)用地指標(biāo)與建設(shè)用地本身的差異，增減掛鉤只是將農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地形成相應(yīng)的城市建設(shè)用地指標(biāo)，這里只是指標(biāo)的價(jià)值，并無建設(shè)用地本身的價(jià)值，這個(gè)指標(biāo)的價(jià)值顯然是因?yàn)閲?guó)家為集約節(jié)約用地采取偏緊的城市建設(shè)用地指標(biāo)供給的計(jì)劃所致，并非市場(chǎng)形成的城市建設(shè)用地的價(jià)值。也就是說，國(guó)家計(jì)劃供給指標(biāo)情況下面，增減掛鉤政策可以實(shí)現(xiàn)一定程度上的財(cái)富轉(zhuǎn)移：增加城市建設(shè)用地不僅要征收土地而且要有相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，增減掛鉤政策通過允許農(nóng)村建設(shè)用地來增加了城市建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府就要為新增指標(biāo)付費(fèi)，付出成本。地方財(cái)力強(qiáng)，就給退出宅基地農(nóng)戶較多收益，地方財(cái)力弱，無法給農(nóng)戶較多收益，就會(huì)逼農(nóng)民上樓，造成嚴(yán)重后果。這個(gè)過程中沒有創(chuàng)造出任何土地財(cái)富，最多只有財(cái)富的轉(zhuǎn)移。
問題是，因?yàn)橥恋刂贫冗^于復(fù)雜，媒體、學(xué)界、政策部門以及地方政府都誤以為增減掛鉤可以產(chǎn)生出巨額土地財(cái)富，而不是僅僅轉(zhuǎn)移了財(cái)富，所以地方政府就試圖通過增減掛鉤政策來讓農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)性收益，來達(dá)到各種無本萬利的目標(biāo)，結(jié)果卻發(fā)現(xiàn)這個(gè)世界上根本就沒有無緣無故的財(cái)富，地方政府通過增減掛鉤來進(jìn)行的土地制度改革幾乎無一不以亂攤子收?qǐng)觯荷綎|“農(nóng)民上樓”如此，重慶“地票”如此，河南“宅基地券”也是如此。
四、
當(dāng)前土地制度復(fù)雜的地方在于，土地具有不可移動(dòng)性。各種土地制度安排將不同區(qū)位、不同性質(zhì)的土地混為一談，將建設(shè)用地與建設(shè)用地指標(biāo)混為一談，將作為公共政策的財(cái)富轉(zhuǎn)移與市場(chǎng)產(chǎn)生的土地價(jià)值混為一談，從而產(chǎn)生了各種不切實(shí)際地以為只要放活土地權(quán)利就可以“顯化”出土地價(jià)值，就可以產(chǎn)生巨額土地財(cái)富，就能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的幻想。鄭新立估算農(nóng)民宅基地價(jià)值超過100萬億元的狂想正是這種幻想的典型。
2018年1月17日上午
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