一
低保制度正在發(fā)揮著極其重要的守住底線、扶貧濟困的作用。同時，低保制度又是涉及千家萬戶的制度。國家在低保上投入的資源能否真正瞄準需要救助的生活困難群體，又是對當前中國基層治理能力的巨大考驗。這幾年在農村調研，發(fā)現基層治理的一個難題也是引發(fā)矛盾的焦點就是如何分配低保指標。在農村低保指標比較少的情況下，村莊中的大約占總戶數3%左右的特困戶是全村所有人都共知的，這些戶獲得低保指標，群眾沒有意見。一旦國家低保指標超過5%，在有些地方甚至超過10%的時候，村莊公認特困戶以外就有農戶納入低保范圍，這一部分納入到低保范圍的農戶，其困難程度與其他農戶并無顯著差異，由此產生了爭議。如何評出低保戶，或按什么標準及什么程序產生低保戶就很容易產生爭議。一旦產生爭議，為爭取低保指標，就有人上訪，就鬧得雞犬不寧。因此，湖北五峰縣一個鎮(zhèn)委書記說，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣里爭資源都是打破腦袋，唯有低保指標的分配，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅不積極爭取，而且還會盡力推辭。
為獲得低保指標而上訪，是因為對農民來講，低保指標是切切實實的利益。在基層治理資源比較少的情況下面，縣鄉(xiāng)掌握有可以分配的低保指標時，縣鄉(xiāng)干部就可能為解決一些困難問題，而通過分配低保指標來應對。通常是給一些老上訪戶以低保指標，一方面是困難救助，一方面是息訪交換。這樣就形成了所謂“維穩(wěn)保”。既然低保指標是利益，掌握低保指標分配權力者就可能將低保分給與自己關系好的人，從而形成“關系保”。等等。這些“維穩(wěn)保、關系保”，都不同于村莊內部依照共同標準和公開程序評出來的低保，當然也不方便公示，從而必在村莊內引起低保指標分配“不公開、不公平、不公正”的指責。
2014年8月到湖北羅田縣調查，重點關注了農村低保的分配問題，發(fā)現在國家有關部門的強力政策規(guī)定下面，農村低保分配已有極大規(guī)范。
二
1、石村
石村是山區(qū)村，全村500人，130戶，2014年全村有32個低保指標，占全村人口的6.4%。據村支書的介紹，低保指標的分配大體按四個標準：一是全村最困難的大約3%的農戶，二是計劃生育中只生獨女而年齡已超過60歲的夫妻，三是80歲以上老年人，四是得大病者。其中程序是通過村民代表大會討論形成共識，然后公示，再報到鄉(xiāng)鎮(zhèn)復核審批。按這四個標準分配低保指標，群眾無意見，政策上卻缺少依據。
這四條標準的好處是便于操作。幾乎每個村莊都有因為天災人禍造成的特困戶，這樣的特困戶占全部農戶的比例一般只有3%，比例相對穩(wěn)定，且與其他農戶的經濟條件相差顯著。這樣的特困戶十分容易識別，因此不存在應不應該評上的爭議。
計劃生育政策下面，只生獨女而年滿60歲的夫妻可以享受低保，鄉(xiāng)村干部和當地農民都認為，他們?yōu)閲矣媱澤咦隽素暙I，又還沒有成為五保，理應享受到低保這樣的政策照顧的好處。
80歲以上村民，數量不大，全村只有8位，每家老年人都可能年長，超過80歲而獲得低保的概率是相同的，因此公平。且年齡越大，越難自己勞動獲得收入，當然就越是應當獲得低保的照顧。
大病而給低保有兩個原因，一是大病花錢多，且沒有勞動收入，幾乎必然致貧，所以應予照顧。此外，低保戶的合作醫(yī)療報銷可以有更大比例，從而可以降低醫(yī)療的個人支出。按羅田縣的規(guī)定，對于低保戶，合作醫(yī)療報銷后未報部分還可以再報銷30%，6000元封頂。
石村在2014年最新一輪低保評選中嚴格按程序進行，由村民代表、村組干部和黨員開會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導親自參加，先由村兩委根據以上四項標準提名，再由村民代表投票，要求2/3以上代表通過。若真有困難戶沒有通過的，也只能等明年再說。然后公示。
在提名前，村干部要對低保情況進行摸底，一般有六種人群可能納入到提名范圍，一是特困戶，二是縣級人民醫(yī)院確診為重大疾病者，三是高齡老人，80歲以上，四是計劃生育獨女戶且夫妻年齡60歲以上者，五是家庭負擔重的，比如子女多，上有老下有小，還有子女在上大學者，六是當村組干部多年現在年滿60歲的老干部。總共清理出來符合條件的有62人，但只有32個指標，要選掉30人。從下午2點一直到晚上10點，經過兩輪投票，選出32戶低保戶。其中6戶患重大疾病和8位80歲以上老人確保通過了。3戶獨女戶，每戶一個指標。特困戶大約有8個指標，其余7個指標落到家庭負擔重者和老干部身上。
2014年評低保戶，之前所評低保一律作廢重評。村民代表會議評出32個低保指標之后，有10多位村民找村支書要求重評，其中兩人到鎮(zhèn)里上訪，最終都因為是由村民代表會議評出來的，程序合法，沒有辦法改變，而作罷。
石村村支書說，過去村里的低保中有上級專門安排的“關系保”、“人情保”，這次全部作廢重評，真正做到了沒有“關系保”和“人情保”，做到了公開公平公正。
2、月村
月村共有1650人，全村2013年有143個低保指標，2014年壓縮10%的低保指標，還有132個，其低保指標占全村人口的8%。
月村2014年低保評選的提名是在各村民組進行的，由村里將低保指標分到各村民組，由村民組按戶投票產生低保排序。在各村民小組初評名單基礎上召開村民代表會議投票確定最終名單。村民代表會議可以審議各村民小組推薦名單，不合理的可以否決。
無論用什么方式評低保戶，低保指標達到全體村民8%，就遠遠超出一般3%的特困戶的底線，這樣，就必須確保特困戶評上低保。2013年，有一個特困戶沒有評上低保，村干部做工作讓條件比較好一點的被評上低保戶的農戶放棄，而將特困戶納入。2014年因為有村民代表會議審議，就沒有特困戶沒被納入到低保范圍。
2013年，月村有4個“關系保”，2014年全部被評下去了，一個也沒有留。因為按上級要求所有納入低保的農戶都必須按程序由村民評選且公示，保留一個不經過程序的“關系保”，群眾會有很大意見。
3、汪村
全村有2500人，2013年有153個低保指標，但真正分到村的只有109個，另外有上級戴帽下達的40多個關系保。這些關系保有一些是特困戶，村里沒有評上，找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上級戴帽下達的，同時也有不少“關系保”。
按上級要求，2014年低保必須按程序由村民代表評選，并一律公示。過去的低保作廢。低保指標數在去年153個基礎上減少10%，剩下139人。經過村民代表會議評選，過去153個低保中有30多人被評下來了，還有10多人新評上納入到低保范圍。
三
從以上三個村2014年低保指標的分配來看，當前農村低保有這樣幾個值得注意之處：
第一，2014年低保評選，普遍在程序上做到了規(guī)范，公正、公平、公開尤其做得不錯。基本杜絕了關系保和人情保。
第二，特困戶一般都被納入到低保范圍，這與低保制度的初衷吻合。
第三，農村依據農民的認識和地方對低保制度的理解，在大致公正公平公開的情況下，將一些不應納入的人群也納入到低保之中了，典型如80以上老人納入低保，大病納入低保等。
第四，幾乎所有村都是按低保人而不是按低保戶來評選低保。即使對于特困戶，也最多一戶給兩個低保指標，若一戶所有人都得到低保指標，村民就會認為這樣太不公平了。
第五，幾乎所有村都有一個占全部人口3%左右的特困戶，這些特困戶明顯比一般村民貧困，若低保指標正好只有3%左右，用什么方法評低保都不會引起太大爭議。當前低保指標已占到農村人口的6~8%，這樣一來，有些被納入到低保的農戶就可能與一般村民經濟收入差距不大，從而引起激烈爭議。這個時候，低保評選的程序是否公開、公正、公平就變得尤其重要了。
2014年9月8日晚上
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