桂華 / 華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心
深圳是全國房價最高的幾個城市之一。前不久，網(wǎng)上關(guān)于深圳住房問題的一個報道，說深圳有1041萬套房，可容納2800萬人居住。報道顯示，深圳市的房子雖多，但是商品房僅為12.4%，而原村民集體經(jīng)濟(jì)組織自建、合建房就有33.44萬棟，約650萬套間。改革開放之初，在這片土地上生活的深圳原居民不過30多萬人。
與北京上海相比，深圳戶籍人口比例低，深圳市屬于“人的城鎮(zhèn)化”落后城市，原因就在于，深圳市土地城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益并沒有變成公共福利。深圳市走到今天，有著其作為改革特區(qū)的特殊政策原因。深圳市的住房問題，對全國的土地制度改革產(chǎn)生警示。
住房是當(dāng)下中國最大的民生問題之一，保障“居有所居”是基本人權(quán)，也保持社會公平和提升城市活力的基礎(chǔ)。中國有960萬平方公里的國土，中國不缺土地，如果讓不合理的土地制度憋死中國發(fā)展的大好機(jī)遇，則太不應(yīng)該。推進(jìn)土地制度改革，應(yīng)當(dāng)保持清醒。在這個意義上，才能理解中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)的土地制度改革底線。
一
近年來，我國土地制度改革一直朝著土地財產(chǎn)化的方向推進(jìn)。《物權(quán)法》頒布后，主張改革的人獲得新的“法律”武器，要求按照物權(quán)原則修改土地制度的聲音不絕于耳。這類改革主張，很多已經(jīng)被現(xiàn)實回應(yīng)。十七屆三中全會決議作出土地承包關(guān)系“長久不變”的決定，緊接著中央又推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記辦證工作。十八屆三中全會決議將“建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地”列入全面深化改革任務(wù)，隨后國土資源部等承擔(dān)的“三塊地”改革試點工作在全國33個縣市區(qū)啟動。無論是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)登記工作，還是“農(nóng)村宅基地改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入手和縮小征地范圍”的試點工作，都釋放土地財產(chǎn)化的改革信號。
要保護(hù)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，但是在實踐中，讓土地順利進(jìn)入財產(chǎn)制度體系，卻是一個需要深入研究的理論問題。最典型的財產(chǎn)權(quán)，是指權(quán)利主體對財產(chǎn)物擁有排他性和可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。當(dāng)下中國的土地財產(chǎn)化改革的直接目標(biāo)是，賦予農(nóng)民對于土地明晰的排他權(quán)利及其處置土地的自由。承包地、宅基地和集體建設(shè)用地方面的改革，具有相似的追求。
目前，國家已經(jīng)啟動《土地管理法》和《土地承包法》修訂工作。對這兩部與土地相關(guān)法律的實施修訂，都繞不開《物權(quán)法》。比較有趣的是，2003年開始實施的《土地承包法》，已經(jīng)較高程度地貫徹了物權(quán)原則，土地承包關(guān)系基本法定化，農(nóng)戶手中的土地承包經(jīng)營權(quán)具備用益物權(quán)性質(zhì)。經(jīng)過政策界和學(xué)者共同努力，在終于實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化之后，我國很快又開啟農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革。目前正在加快落實的“三權(quán)分置”改革，針對土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化帶來的地權(quán)錯位配置問題，實屬為之前的改革“填坑”。一些曾經(jīng)極力主張土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化合理的學(xué)者，又開始論證“土地經(jīng)營權(quán)”物權(quán)化的必要性。
相對而言，《土地管理法》的公法色彩更濃。推動土地財產(chǎn)化的改革，必須要推動《土地管理法》的修訂，以適應(yīng)《物權(quán)法》關(guān)于土地的私權(quán)保護(hù)理念。將《土地管理法》和《土地承包法》的修訂工作放在一起比較，可以看到，在缺乏一部關(guān)于土地的基本法的情況下，《物權(quán)法》似乎扮演“土地法”替代角色。盡管《物權(quán)法》在保障民事財產(chǎn)權(quán)方面具有較高地位，但土地制度并非單一民法物權(quán)法所能涵蓋。土地制度改革，在某些方面，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要在保護(hù)私權(quán)上做出更完善規(guī)定。然而《物權(quán)法》卻非關(guān)于土地的基本法，因為保護(hù)土地財產(chǎn)權(quán)不能超越我國《憲法》所確立的基本制度原則。
目前正處我國民法典創(chuàng)建之際，關(guān)于憲法與民法關(guān)系的認(rèn)識分歧，恐怕會再次出現(xiàn)。這個問題相當(dāng)重大，關(guān)涉我國整個法制體系建設(shè)。研究土地制度的憲法秩序，或多或少牽涉這一重大問題。筆者的看法是，中國土地的基本原則在《憲法》已經(jīng)明確規(guī)定，按照物權(quán)理念推進(jìn)的土地制度改革必須保持在憲法原則限度內(nèi)。中國土地制度的起點是《憲法》規(guī)定的生產(chǎn)資料“社會主義公有制”，一切關(guān)于土地制度改革的觀點和主張，必須要經(jīng)得起這個基本原則檢視才具有合法性。
二
《憲法》是我國土地制度體系的起點，可從土地的基本屬性與土地制度的基本功能說起。關(guān)于土地，威廉·配第說過，“勞動是財富之父，土地是財富之母”。一方面，土地屬于生產(chǎn)要素，土地資源配置影響經(jīng)濟(jì)社會生活;另一方面，土地與勞動結(jié)合產(chǎn)生財富，土地參與生產(chǎn)過程，更重要的是，土地占有狀態(tài)決定財富的社會分配。土地制度包括兩方面基本追求，一是提高土地資源配置效率，二是促進(jìn)社會財富公平合理分配。
針對以上，我國《憲法》作出明確規(guī)定。《憲法》前言指明，“中華人民共和國成立以后，我國社會逐步實現(xiàn)了由新民主主義到社會主義的過渡。生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造已經(jīng)完成，人剝削人的制度已經(jīng)消滅，社會主義制度已經(jīng)確立。”土地屬于最基本的生產(chǎn)資料，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地革命、新民主主義革命到社會主義革命和社會主義建設(shè)的各個時期，土地制度一直是被改造對象，土地一直被當(dāng)做改造社會的工具。取消土地私有制，是我國過渡到社會主義的基本標(biāo)志。《憲法》第6條規(guī)定，“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能、按勞分配的原則。”《憲法》第6條落實到土地上是，取消土地的私人所有制，從而消滅基于土地私人所有所產(chǎn)生的剝削行為。
威廉·配第被視為古典經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖。他生活在歐洲資本主義對封建主義的革命時期。站在新興資產(chǎn)階級的立場上，這位古典經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖看到封建階層依靠土地不勞而獲的落后一面，最先認(rèn)識到勞動創(chuàng)造財富的意義，發(fā)覺地租的分享剩余價值功能。這一觀點被馬克思發(fā)揚(yáng)光大，馬克思系統(tǒng)創(chuàng)造勞動價值學(xué)說，揭示地租的本質(zhì)是土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)。在此，不得不重復(fù)馬克思在《資本論》第三卷中的那一經(jīng)典論述：“土地所有權(quán)并不創(chuàng)造那個轉(zhuǎn)化為超額利潤的價值部分，而只是使土地所有者……有可能把這個超額利潤從工廠主口袋里拿過來裝進(jìn)自己的口袋。它不是使這個超額利潤創(chuàng)造出來的原因，而是使它轉(zhuǎn)化為地租形式的原因”。
封建地權(quán)的落后一面，不僅是不勞而獲所帶來的社會不公平，而且在于土地壟斷占有所產(chǎn)生的身份特權(quán)。對于新興的資本主義來說，在土地封建式占有上所產(chǎn)生人身依附關(guān)系與人格化的土地權(quán)利，都阻礙社會生產(chǎn)。因此，要解放土地和勞動力。資產(chǎn)階級革命的意義在于，將活的勞動從封建依附關(guān)系中解放，讓其成為自由勞動力，讓土地去人格化，變成可以被市場交易的純粹生產(chǎn)要素。社會關(guān)系上的“從身份到契約”，土地上的從以“所有”為中心到以“利用”為中心的權(quán)利制度轉(zhuǎn)變，是同期發(fā)生的服務(wù)于資本主義生產(chǎn)需求的兩個運(yùn)動。
近現(xiàn)代歷史上的土地革命，大概包括兩場。第一場是資產(chǎn)力量對封建主義的替代，成果是土地的“物化”(去人格)，這場革命所產(chǎn)生的現(xiàn)代物權(quán)制度，保護(hù)的是土地作為生產(chǎn)要素自由流動的權(quán)利。第二場是公有制對土地私有制的替代。盡管二者存在差異，但是在反對土地封建化上是同一立場。經(jīng)歷過資產(chǎn)階級革命的國家，同樣不鼓勵土地食利階層，如設(shè)置財產(chǎn)稅制度取消土地就成為世代不勞而獲的財富攝取工具。完成社會主義革命的中國，則直接取消土地私人所有制來實現(xiàn)這一點。
比較奇怪的是，時下中國彌漫著一種鼓勵土地食利行為的話語。前一段時間媒體報道，南京高新區(qū)的某個村莊面臨動遷，全村出現(xiàn)160對夫婦集體離婚。很顯然，這與按照戶籍實施賠償還建的拆遷安置方案有關(guān)。在制度縫隙中謀取利益最大化，是大多數(shù)人都可能做出的選擇。對這種以“離婚”方式獲得更多補(bǔ)償?shù)男袨檫M(jìn)行道德批判，并無意義。作為研究者，則必須要意識到這種現(xiàn)象的不合理。一種流行的聲音的是，改革土地制度的目標(biāo)是避免政府“與民爭利”。因為“民”是弱勢的“農(nóng)民”，政府則在收儲出讓土地中賺取巨額差價。
這種看法，既沒有對“民”做區(qū)分，也混淆政府的性質(zhì)。無論如何，目前中國有機(jī)會參與土地征收和房屋拆遷的農(nóng)民都是極少數(shù)的。能夠像深圳三十萬原居民那樣通過征收拆遷過上千萬、億萬富豪生活，是每個農(nóng)民都期盼而不可得的。而政府的土地出讓收益是進(jìn)入財政賬戶，最終化為公用。離開勞動，土地不能自動產(chǎn)生財富。站在整個社會的角度看，土地制度所欲實現(xiàn)的公平目標(biāo)在于，勞動者不能因喪失土地生產(chǎn)資料而墮入貧困，同時生產(chǎn)者所創(chuàng)造的社會財富也不應(yīng)被特定位置的少數(shù)土地占有者所過度攝取。
目前，關(guān)于建設(shè)用地制度改革的爭議，最終都落腳到財富再分配上。包括前幾年一度流傳的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高十倍，目前正在探索的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，以及備受爭議的小產(chǎn)權(quán)房處置政策等。將政府土地征收行為定性為“與民爭利”，隱含對政府主導(dǎo)社會財富再分配制度的不認(rèn)同。設(shè)想一下，取消土地城鄉(xiāng)二元制度和土地征收，實施集體土地參與城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場和“農(nóng)地農(nóng)房”自由入市，注定為一少部分“民”帶來從天而降的財富。然而，財富永遠(yuǎn)不可能從天而降，這少部分“民”所得，是其他勞動者付出的所失。在財產(chǎn)稅很不完善的情況下，讓土地變成累世財源，這是要退回到資產(chǎn)階級革命之前。中國已經(jīng)完成社會主義革命，沒有理由讓土地制度重新封建化。
三
上面討論的是建設(shè)用地。關(guān)于農(nóng)地，《憲法》第8條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。”農(nóng)地制度主要解決生產(chǎn)資料配置問題。目前全世界廣泛存在的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者與土地所有者分離狀態(tài)表明，土地所有權(quán)不是決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵。現(xiàn)代物權(quán)制度中的用益物權(quán)，很大程度上是針對土地封建所有與農(nóng)業(yè)資本化經(jīng)營的矛盾產(chǎn)生的。我國現(xiàn)行的以土地承包為核心的農(nóng)地制度，發(fā)端于農(nóng)村經(jīng)營體制改革。實施土地承包的目標(biāo)是，在不改變所有權(quán)的情況下將土地使用權(quán)向農(nóng)業(yè)經(jīng)營者配置，保護(hù)經(jīng)營者的“利用”權(quán)利，以提高土地利用率。
推進(jìn)我國農(nóng)地制度改革，必須明確的前提是，農(nóng)地制度服務(wù)于經(jīng)營制度。上世紀(jì)八十年代初期，我國打破集體統(tǒng)一經(jīng)營管理模式，實施“分田到戶”。進(jìn)行土地承包經(jīng)營，并非回到合作化之前的小土地私有制，而是改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率的一種手段。在最原初意義上，土地承包屬于經(jīng)營制度調(diào)整。經(jīng)過探索，我國最終確定以家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制。一方面，賦予農(nóng)民土地經(jīng)營控制權(quán)和剩余索取權(quán)，以激勵承包戶生產(chǎn)投資積極性;另一方面，保留集體經(jīng)濟(jì)組織在公共生產(chǎn)環(huán)節(jié)發(fā)揮統(tǒng)籌經(jīng)營功能。以《憲法》形式確定下來的雙層經(jīng)營體制，建立在承包戶與集體合理分割土地權(quán)能的基礎(chǔ)上。
隨著時間的推移，農(nóng)地制度改革發(fā)生邏輯變異。土地承包越來越擺脫其改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率的初始目標(biāo)，演變成分割集體公有土地的財產(chǎn)制度。我國農(nóng)地制度設(shè)置長期遵循一個理論假設(shè)是，排他性的私有產(chǎn)權(quán)具有更高的投入激勵。受此影響，土地承包經(jīng)營制度改革持續(xù)朝著強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的方向推進(jìn)。早期保護(hù)農(nóng)民利用土地從事生產(chǎn)經(jīng)營，后期則轉(zhuǎn)換到增加農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的目標(biāo)上。所謂土地財產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)處置土地獲得地租收益的權(quán)利。這意味著，越來越多實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的真正農(nóng)民，需要向那些脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)卻控制土地權(quán)利的“農(nóng)民”支付地租。
農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。為扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，國家每年直接和間接投入的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)資金達(dá)數(shù)千億。有農(nóng)村實地調(diào)查經(jīng)驗的人都會看到，凡是國家投入資金完成基礎(chǔ)建設(shè)的土地租金水平，會高于建設(shè)之前或未獲得投入的地塊;同樣，目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同中，凡是約定國家直補(bǔ)款歸經(jīng)營者時，流轉(zhuǎn)費(fèi)也必然同比例增加。這就是說，國家投入最終以地租形式被原土地承包戶獲得。受地租規(guī)律支配，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營者與土地生產(chǎn)資料之間，在國家財政扶持與弱質(zhì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)之間，橫亙著一批降低資源利用效率和降低國家投資效率的土地食利者。
“農(nóng)民”在農(nóng)地上的財產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)為控制土地的絕對權(quán)利。土地財產(chǎn)化改革的后果是，農(nóng)地從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料變成私人財產(chǎn)物，既損害農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率，也無益于社會公平。農(nóng)地制度改革要回到《憲法》起點。從土地的生產(chǎn)資料屬性出發(fā)設(shè)置農(nóng)地制度，操作上需遵循的基本原則是，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者占有土地權(quán)利，離農(nóng)者退出對土地使用權(quán)的控制。
四
不能脫離中國城鎮(zhèn)化現(xiàn)實來討論土地制度問題。無論農(nóng)地制度改革還是建設(shè)用地制度改革，動力都來自正在加速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。另一方面，土地制度改革也是為了適應(yīng)我國新型城鎮(zhèn)化需求。
從改革動力方面看，建設(shè)用地制度上的矛盾，包括征地制度、“小產(chǎn)權(quán)房”問題、集體建設(shè)用地入市問題等，都與城鎮(zhèn)建設(shè)占地有關(guān)。這方的改革爭議在于，誰有資格為城鎮(zhèn)建設(shè)提供土地。《憲法》規(guī)定“城市土地屬于國家所有”，相關(guān)法律將其操作為，城市建設(shè)用地由國家供給。取消個體私人以及集體經(jīng)濟(jì)組織供地，理由是城鎮(zhèn)建設(shè)所產(chǎn)生的級差地租是社會公共投資帶來的，國家將城鎮(zhèn)建設(shè)用地一級市場的公共投資轉(zhuǎn)化為公共收益，并實施公共分配。國家所有即全民所有，全民屬于“大公”，在公共利益分配上，“大公”的正當(dāng)性高于集體“小公”和個體之“私”。
農(nóng)地制度調(diào)整也與城鎮(zhèn)化有關(guān)。實施土地承包初期，農(nóng)業(yè)之外就業(yè)機(jī)會較少，農(nóng)民主要依靠土地獲得收入。九十年代后期以來，我國農(nóng)村人口流動加劇，目前農(nóng)民工規(guī)模已經(jīng)超過2.7億。城鄉(xiāng)人口流動，打破早期土地承包者與農(nóng)業(yè)經(jīng)營者同一局面，農(nóng)業(yè)勞動力外出與農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系更新，帶來農(nóng)地資源重新配置動力。與此同步的是，土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化程度越來越高。當(dāng)下國家正在落實“確地確四至”的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作。土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的后果是，鎖定早期形成的地權(quán)分散和地塊插花局面，將土地權(quán)利配置給原承包者。以“利用”為目標(biāo)的土地承包制度，脫離城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人地重構(gòu)需求，演變?yōu)楸Ｗo(hù)離農(nóng)者“占有”地權(quán)的制度。針對此矛盾，國家啟動土地“三權(quán)分置”改革，試圖以更復(fù)雜的制度形式，彌補(bǔ)前期制度異化帶來的問題。
然而，還必須意識到我國城鎮(zhèn)化的獨(dú)特方式。城鎮(zhèn)化的質(zhì)量取決于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和產(chǎn)業(yè)形態(tài)。中國追求高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，追求讓所有人享受高質(zhì)量公共服務(wù)的包容性城鎮(zhèn)化，前提是提高勞動生產(chǎn)率，改變在全球產(chǎn)業(yè)分工中的位置。產(chǎn)業(yè)升級還需經(jīng)過較長時期奮斗。在當(dāng)前階段，受產(chǎn)業(yè)分工方面的結(jié)構(gòu)性因素制約，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工收入很難提供其全家在城市體面生活的條件。通常被批評的農(nóng)民工“兩棲”形態(tài)和我國“半城鎮(zhèn)化”模式，歸根結(jié)底，是中國作為發(fā)展中國家和中國所處發(fā)展階段，沒能力為所有人提供高品質(zhì)現(xiàn)代城市生活造成的。
土地制度要繼續(xù)服務(wù)于中國城鎮(zhèn)化的又好又快發(fā)展。可以從很多方面闡釋現(xiàn)有土地制度帶給中國的發(fā)展優(yōu)勢。此處僅指出兩點。一是，現(xiàn)有建設(shè)用地制度實現(xiàn)土地自然增值收益公共化，避免讓一小部分處于特定位置的人，過度攝取社會財富。相對于整個廣闊國土和龐大的農(nóng)民群體，城鎮(zhèn)建設(shè)永遠(yuǎn)是星星點點狀，調(diào)整建設(shè)用地制度所實現(xiàn)的財產(chǎn)權(quán)保護(hù)，保護(hù)只是城郊村和城中村的“農(nóng)民”。這個群體，既不是農(nóng)民中的弱者，也不是新興市民中的弱者。培育一個通過單純土地占有就可以獲得巨大社會財富的食利群體，不是現(xiàn)代社會制度的目標(biāo)。更現(xiàn)實地看，占社會不到5%的城中村和城郊村農(nóng)民占有巨額財富，會提高城鎮(zhèn)建設(shè)成本，也減少其他偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民對社會發(fā)展成果的分享。
二是，農(nóng)地和宅基地方面。中國正在追求近14億人口規(guī)模的城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化，這個過程必然漫長而充滿風(fēng)險。農(nóng)村土地制度的基本功能是，為農(nóng)民進(jìn)城提供退路，為中國這輛奔馳中的城鎮(zhèn)化快車提供保險。有了農(nóng)村土地和農(nóng)村住房，城鎮(zhèn)才是農(nóng)民可自由選擇的奮斗目標(biāo)，而不至于像其他第三世界國家的進(jìn)城農(nóng)民那樣墜入貧民窟。在這個意義上，農(nóng)村土地制度改革需堅持社會兜底的基本功能。畢竟農(nóng)地農(nóng)房的市場價值有限，農(nóng)民出賣農(nóng)地農(nóng)房所獲收益比其損失可能更大。
五
中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前推進(jìn)土地制度改革不能觸動公有制底線。中國土地制度的秩序，可用“地盡其利、地利共享”八個字概括。
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