日前中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，就農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革提出實施意見。“三權(quán)分置”改革的突破在于強化對土地經(jīng)營者利益的保護、放活土地經(jīng)營權(quán)。任何一項改革都涉及到利益調(diào)整，如鄧小平所言，改革是一場利益調(diào)整的革命。那么文件中的土地經(jīng)營者實際指誰，這項改革于誰有利、又損失了誰的利益?
本文指出“三權(quán)分置”改革以放活土地經(jīng)營權(quán)為名義，為工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地鼓與呼。但是，這一政策帶來的后果極有可能是，外出務(wù)工農(nóng)民失去返鄉(xiāng)權(quán)利，普通農(nóng)民經(jīng)營土地的空間也被擠占，中國農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代業(yè)將被置于更危險的境地。
強化對土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護
改革開放之初的家庭承包經(jīng)營制度改革將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)，形成所有權(quán)歸集體、承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶的“兩權(quán)分置”模式。之后，為了防止村社集體侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，土地政策法規(guī)一直強化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。例如，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定不允許集體調(diào)整土地，十七屆三中全會提出土地承包關(guān)系長久不變，《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)。由此，農(nóng)民的土地權(quán)利得到了充分的保護，土地集體所有權(quán)不斷弱化、乃至虛置。
隨著城鎮(zhèn)化推進和大量農(nóng)民外出務(wù)工，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民不再耕種土地，將土地流轉(zhuǎn)出去，從而發(fā)生了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。截至2015年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積4.43億畝，占比達33.3%，2.3億承包戶中有6600萬戶或多或少流轉(zhuǎn)了土地。擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的人不再種地，種地的人又沒有相應(yīng)權(quán)利。因而，在農(nóng)民的土地權(quán)利已經(jīng)得到充分保護的前提下，如何維護土地經(jīng)營者的權(quán)益成為一個現(xiàn)實問題。“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)是在人地分離背景下保障土地經(jīng)營者的權(quán)益、放活土地經(jīng)營權(quán)。
土地經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是流入土地從事農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體對土地享有的某種權(quán)利。如果“三權(quán)分置”改革只是確立一個債權(quán)性的經(jīng)營權(quán)，土地租賃合同完全可以解決問題，根本無需另行創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)。如果立法要對土地經(jīng)營權(quán)進行專門規(guī)定，實質(zhì)上就是進入了明確土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性，或者至少是進行物權(quán)化保護的通道。
在農(nóng)村土地確權(quán)基本完成，農(nóng)民的土地權(quán)利得到物權(quán)保護的情況下，“三權(quán)分置”改革主要是為了回應(yīng)土地經(jīng)營者的需求。正如國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長葉興慶所言：“因為現(xiàn)實中有不少通過流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者抱怨，簽訂的流轉(zhuǎn)合同期限很短，而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資回報期較長，不敢作長期投入;需要的資金量大，而經(jīng)營的土地不能用于抵押融資。”只有對土地經(jīng)營權(quán)進行物權(quán)保護，才能保護土地經(jīng)營者的土地不被違約收回、確定穩(wěn)定的經(jīng)營期限以及進行抵押貸款等。
保護下鄉(xiāng)工商資本的利益
在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場中，主要有普通農(nóng)戶和工商資本兩個農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。這兩個農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地流轉(zhuǎn)方式和對土地權(quán)利的需求也不同。那么土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護及其抵押貸款權(quán)能是哪種類型經(jīng)營者的權(quán)利訴求?
第一種土地經(jīng)營者是土地流出者的同一村社村民，其中絕大部分是土地承包者的親友和鄰居。土地承包者將土地流轉(zhuǎn)給本村村民，有兩個重要的特征，一是土地在村內(nèi)流轉(zhuǎn)，這就使得土地收益不外流，歸普通農(nóng)民所有;二是土地流轉(zhuǎn)期限不固定，土地租金較低，甚至不需要租金。
普通農(nóng)民經(jīng)營者主要種植糧食作物，經(jīng)濟實力較弱，主要依賴國家投入基本性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因而普通農(nóng)民經(jīng)營者對保障長期穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)期限的需求不強烈。并且普通農(nóng)民經(jīng)營者的土地面積不大、租金不高，沒有抵押貸款進行生產(chǎn)投入的需求。即便是進行土地經(jīng)營權(quán)抵押，貸款數(shù)額也很低。
中部某市土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點中，農(nóng)民沒有積極性。李紅(化名)是省級科技示范戶，種植了10畝蔬菜。為了推動試點工作，省委書記讓李紅抵押貸款50萬元，由政府財政給予貸款貼息。但是李紅不需要這么多資金，又礙于省委書記的面子，就抵押貸款了30萬元。因為李紅自己承包土地面積少，只能流轉(zhuǎn)本組160多畝土地進行抵押。第一年種植棉花，因為人工費用較高而虧本，第二年種西瓜被水淹了，虧得更大，李紅只能將土地經(jīng)營權(quán)還給農(nóng)民。經(jīng)營失敗，形成大量欠債，李紅更沒有能力還貸款，成為銀行壞賬。李紅認為自己根本不需要這么多資金，政府的貸款政策未起到預(yù)想的作用，所以建議政府不要輕易給農(nóng)民貸款。
這樣看來，土地租賃合同就可以滿足普通農(nóng)民經(jīng)營者的需求，這種土地流轉(zhuǎn)形成的土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)性質(zhì)。
第二種土地經(jīng)營者是下鄉(xiāng)工商資本。工商資本下鄉(xiāng)直接經(jīng)營土地，往往長期限地流轉(zhuǎn)大規(guī)模土地，土地租金也很高。根據(jù)筆者在湖北某市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地面積一般在1000畝以上，有的甚至達到上萬畝，土地租金達到900元左右/畝。全市連片規(guī)模達1000畝以上的有473宗，占已流轉(zhuǎn)總面積的47.85%，其中5000畝以上的有11宗。
從事農(nóng)業(yè)的工商資本流轉(zhuǎn)土地大部分都是種植利潤率較高的經(jīng)濟作物，或者投資休閑觀光農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也超出了國家供給的范圍。因此工商資本進行大量的基礎(chǔ)設(shè)施投入，需要土地流轉(zhuǎn)長期穩(wěn)定，并確保土地不被違約收回。并且工商資本流轉(zhuǎn)的土地規(guī)模較大、投入較多、回報期長、租金高，因此對土地經(jīng)營權(quán)的抵押貸款權(quán)能也有很大的積極性。
由此看來，土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護以及抵押貸款權(quán)能并不是普通農(nóng)民經(jīng)營者的利益訴求。葉興慶所言的，需要確保土地不被違約收回、確保穩(wěn)定的經(jīng)營期限以及抵押貸款需求的經(jīng)營者主要是下鄉(xiāng)工商資本。當(dāng)我們揭開土地經(jīng)營者的面紗，看到的是工商資本的面目。在某種意義上，“三權(quán)分置”改革以放活土地經(jīng)營權(quán)為名義，實際上是為工商資本下鄉(xiāng)鼓與呼。
簡單而言，“三權(quán)分置”改革主要回應(yīng)下鄉(xiāng)工商資本對土地經(jīng)營權(quán)的訴求，而非普通農(nóng)民經(jīng)營者的訴求。實際上，工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)的土地大約只占全部流轉(zhuǎn)土地的10%，只有4000多萬畝土地。換而言之，目前階段，“三權(quán)分置”改革主要是為了回應(yīng)只流轉(zhuǎn)4000多萬畝土地的工商資本的需求。
鼓勵資本下鄉(xiāng)
“三權(quán)分置”改革試圖在農(nóng)民和經(jīng)營者之間保持一種共贏格局，農(nóng)民保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營者獲得土地經(jīng)營權(quán)。普通農(nóng)民經(jīng)營者與土地承包者的利益可以相容，但下鄉(xiāng)工商資本與土地承包者之間的利益很大程度上是互相沖突的。
土地村內(nèi)流轉(zhuǎn)對土地承包者和經(jīng)營者都有利。在當(dāng)前的發(fā)展階段，大部分外出務(wù)工農(nóng)民在城市難以獲得穩(wěn)定的就業(yè)和居住條件。20-30歲的青年農(nóng)民工很容易在城市找到工作，40歲以上的中老年農(nóng)民工在城市就業(yè)就越發(fā)困難。隨著年齡增加，或者遭遇周期性的經(jīng)濟危機，難以在城市找到工作的農(nóng)民，返回農(nóng)村種田是一種更好的、更普遍的選擇。土地村內(nèi)流轉(zhuǎn)，無固定租期，進城務(wù)工農(nóng)民就保留了返鄉(xiāng)繼續(xù)種田的選擇權(quán)。
留村務(wù)農(nóng)農(nóng)民大部分因為勞動力素質(zhì)較差，或家庭父母太老或子女太小或其他原因而不能進城。他們是農(nóng)村的弱勢群體，仍然需要依靠土地獲得農(nóng)業(yè)收入和就業(yè)。土地流轉(zhuǎn)租金較低，可以提高留村的弱勢農(nóng)民群體的收入。更準確地講，普通農(nóng)民經(jīng)營者是幫外出務(wù)工農(nóng)民代管土地，防止土地拋荒，也獲得一定收入，一舉兩得。不是說普通農(nóng)民經(jīng)營者的權(quán)利不需要保護，只不過他們訴求的不是長期流轉(zhuǎn)、抵押貸款的權(quán)利，而是土地集中連片、便于耕種的權(quán)利。總而言之，土地村內(nèi)流轉(zhuǎn)將土地利益留在村內(nèi)，由農(nóng)民分享。
工商資本下鄉(xiāng)大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的租金較高，承包戶可以獲得較高租金收入。但保護土地不被違約收回，承包戶喪失了要回土地和返回農(nóng)村的權(quán)利。土地通過經(jīng)營權(quán)抵押貸款的方式轉(zhuǎn)讓，必將使土地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)民一旦離開就回不了家務(wù)農(nóng)的新“圈地運動”。當(dāng)年齡較大，或者遭遇經(jīng)濟危機時，不能返回農(nóng)村、無路可退的農(nóng)民只能貧民化，或者落入城市貧民窟，進而引發(fā)政治動蕩。日韓臺地區(qū)，雖然采取土地私有制，但在城市化未完成階段，地權(quán)均分且農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)受到管制，在城市化進程中保持了農(nóng)村的穩(wěn)定。相反，拉美國家農(nóng)民可以自由流轉(zhuǎn)土地，大量農(nóng)民喪失土地，進城尋找生計，形成大規(guī)模貧民窟。中國的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型若不謹慎，極有可能因此陷入“拉美陷阱”。
工商資本下鄉(xiāng)集中連片流轉(zhuǎn)土地，不僅留村務(wù)農(nóng)的普通農(nóng)民無法流入土地擴大經(jīng)營規(guī)模，在流轉(zhuǎn)區(qū)內(nèi)的留村務(wù)農(nóng)農(nóng)民也可能反而喪失了自己的土地。這將損害弱勢農(nóng)民群體，尤其是勞動力較弱的老年人和婦女的利益。有人認為，土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可以獲得進城打工收入、土地租金收入、在農(nóng)業(yè)企業(yè)打工的工資性收入三份收入。這個觀點忽視了，留村種田的往往是弱勢群體，是難以進城務(wù)工的農(nóng)民。工商資本下鄉(xiāng)耕種土地，需要的勞動力更少，大部分農(nóng)民都少有在農(nóng)業(yè)企業(yè)打工的機會，且農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地獲得的土地租金很有可能低于農(nóng)民自己耕種土地獲得的收益。換而言之，工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)業(yè)很有可能會分割分享農(nóng)村本來就不多的農(nóng)業(yè)利益，擠壓農(nóng)民的生產(chǎn)生活空間。
從世界范圍來看，大部分國家的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都是農(nóng)民家庭，限制資本下鄉(xiāng)占有土地，即使是采取土地私有制的國家也是如此。日本在城市化過程中一直限制土地流轉(zhuǎn)和工商資本下鄉(xiāng)。1970年城市化率超過70%，農(nóng)村人口減少以及農(nóng)村社會保障體系建立，土地的就業(yè)和社會保障弱化。日本才開始將農(nóng)地制度改革的重心定位為農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但仍不允許非農(nóng)民(包括市民和工商企業(yè))租賃農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)。直到2009年日本的農(nóng)民數(shù)量已經(jīng)下降到不足人口總數(shù)的5%，才許可工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)業(yè)。日本在70年的城市化過程中限制非農(nóng)民占有耕地，對日本的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和社會政治安定有很大的貢獻，因而對國民經(jīng)濟發(fā)展也起到了基礎(chǔ)性的支撐作用。這是日本包括日韓臺地區(qū)工業(yè)化進程高度有序的基本原因。
目前，中國農(nóng)村還有6億多農(nóng)民依賴土地生活，還有2億多農(nóng)民工依賴土地獲得社會保障，農(nóng)業(yè)利益分配理應(yīng)遵循“農(nóng)地農(nóng)有”原則。在這一現(xiàn)實前，如此鼓勵資本下鄉(xiāng)，未必是個明智的抉擇，甚至還有可能因此造成難以彌補的錯誤。
問題在于，工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)業(yè)能否解決中國農(nóng)業(yè)面臨的種種問題，形勢并不樂觀。就糧食種植而言，留村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民大部分都是弱勢勞動力，或者閑置勞動力，由農(nóng)民經(jīng)營弱質(zhì)農(nóng)業(yè)，才有可能獲得一定的收益，才能保持農(nóng)業(yè)競爭力。由工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)業(yè)，或非糧化，甚至非農(nóng)化，或需要國家高額補貼。這使得中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的問題更嚴峻。
允許土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，本來是為了扶持弱勢的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。但即使工商企業(yè)獲得了貸款，也未必有投資農(nóng)業(yè)的積極性。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，投資利潤率低于其他產(chǎn)業(yè)，工商企業(yè)更合理的選擇是將通過土地經(jīng)營權(quán)抵押獲得的貸款投資其他產(chǎn)業(yè)。因此，即使不經(jīng)營農(nóng)業(yè)，也不排除一些工商企業(yè)照樣下鄉(xiāng)“圈占”大量土地，以獲得貸款的可能。中部某市開展的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點中，很多工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)、獲得抵押貸款后，將貸款用于發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，將土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民耕種，保證自己的租金收入。
“三權(quán)分置”改革基于下鄉(xiāng)工商資本的利益訴求強化土地經(jīng)營權(quán)，這不僅可能損害農(nóng)民利益，很大程度上也會將中國現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)發(fā)展置于更危險的境地。
(作者為華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生)
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