2016年將是中國農(nóng)村改革的一個(gè)關(guān)鍵年份。在這一年，改革開始觸及到中國社會(huì)主義時(shí)期的最后一塊奶酪——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度。繼10月底推出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革后，中共中央、國務(wù)院于12月29日印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(簡稱意見)，將改革的對(duì)象擴(kuò)大到包括農(nóng)村土地在內(nèi)的所有的農(nóng)村集體資產(chǎn)。
經(jīng)過30年的迂回后，改革的重心開始重返農(nóng)村，而《意見》的出臺(tái)標(biāo)志著中國農(nóng)村地區(qū)全面的、徹底的市場化改革拉開帷幕。這一改革將為農(nóng)村和農(nóng)民帶來什么?且聽三白君一一解讀。
1、這次改革改什么?
農(nóng)村集體資產(chǎn)主要包括三類，即
a)資源性資產(chǎn)，主要就是集體所有的土地、森林、草原、荒地等;
b)經(jīng)營性資產(chǎn)，主要包括用于經(jīng)營的房屋、建筑物、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體投資興辦的企業(yè)等;
c) 非經(jīng)營性資產(chǎn)，主要是指一些涉及到公共服務(wù)的公益設(shè)施，即科教文衛(wèi)。
由于之前的“三權(quán)分置”、“土地確權(quán)”已經(jīng)將“集體資源性資產(chǎn)”進(jìn)行了“確權(quán)到戶”，而科教文衛(wèi)等“集體非經(jīng)營性資產(chǎn)”很難進(jìn)行量化和“確權(quán)到戶”，三白君認(rèn)為此次改革《意見》的側(cè)重點(diǎn)在于“集體經(jīng)營性資產(chǎn)”。
集體經(jīng)營性資產(chǎn)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體，但這個(gè)所有權(quán)由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)來行使。而《意見》提出的集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革，實(shí)際上就是將集體經(jīng)濟(jì)組織成員所擁有的權(quán)益以一種量化的方式呈現(xiàn)出來，也就是每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員都將占有一定的股份。憑借這個(gè)股份，集體經(jīng)濟(jì)組織成員就將相應(yīng)地分享到集體收益的一部分。
雖然集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益以股份的方式得到確認(rèn)，但任何人還是不得單獨(dú)把自己的那份從集體資產(chǎn)中分割出來。所以，集體經(jīng)營性資產(chǎn)的“確權(quán)、確股到戶”，實(shí)際上就是權(quán)利層面上的一種明晰化，但在實(shí)際的經(jīng)營層面上則依舊是要保持統(tǒng)一和合作。所以，集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革其目的就是想做到“統(tǒng)分結(jié)合”——權(quán)利層面上的“分”，經(jīng)營層面上的“統(tǒng)”——以“統(tǒng)分結(jié)合”來盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)。
2、集體經(jīng)營性資產(chǎn)，怎么分?
既然農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)是要在賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員完整權(quán)能基礎(chǔ)上，做強(qiáng)做大集體經(jīng)濟(jì)，那么，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)就是非常關(guān)鍵的了。
以前，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定主要看戶籍，只要你的戶籍在本村或者本村民小組，那你自然就是本村或者本村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，原則上就可以分享到一份耕地、宅基地和其他集體福利。
但《意見》打破了戶籍這一單一標(biāo)準(zhǔn)，提出需要“統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益”。舉個(gè)例子，老王家通過經(jīng)商在縣城購買了房子，落戶到了縣城，但因?yàn)橥恋爻邪?0年不變，所以老王家仍舊保有在村里的承包地關(guān)系。憑借這一土地承包關(guān)系，戶籍不在本村的老王家也可以被確認(rèn)為是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。這點(diǎn)在《意見》第十五條中也有明確規(guī)定，“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”。
所以，在此次農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中將會(huì)出現(xiàn)一批“不在村成員”。而且，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家不斷推動(dòng)農(nóng)民上樓、進(jìn)城，這批“不在村成員”的數(shù)量將會(huì)越來越多。
從《意見》的措辭來看，在此次改革中，對(duì)于股權(quán)的設(shè)置將會(huì)采取按人數(shù)平均的標(biāo)準(zhǔn)，也即是類似當(dāng)年的“分田到戶”。但不同的是，“分田到戶”之后一段時(shí)間內(nèi)，土地還是按照人口的變動(dòng)而調(diào)整的，而在此次改革中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的股權(quán)份額一經(jīng)認(rèn)定，將不會(huì)再進(jìn)行調(diào)整，而是固定到家庭戶，也即是“不增不減”了。
但那些新增加的農(nóng)村居民的權(quán)益怎么辦?很簡單，不在集體一級(jí)范圍內(nèi)行政調(diào)整，而是在各家各戶的范圍內(nèi)自行調(diào)整。這點(diǎn)在《意見》第十條中已經(jīng)是明文指出，“提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份”。這實(shí)際上就是集體資產(chǎn)股份的家庭內(nèi)繼承。集體資產(chǎn)股份繼承這點(diǎn)在第十一條中也是明確提出——除享有占有、收益的權(quán)利，《意見》還準(zhǔn)備試點(diǎn)賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的“有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”。
3、大多數(shù)鄉(xiāng)村都能從改革中受益嗎?
在《意見》中首次提出且具重大意義的一個(gè)點(diǎn)就是“明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體地位”，“賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格”。這實(shí)際上就是要將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織打造成為一家特殊的股份公司。這家特殊的股份公司，“是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟(jì)組織，可以稱為經(jīng)濟(jì)合作社，也可以稱為股份經(jīng)濟(jì)合作社”，且可以在地方政府主管部門登記注冊(cè)。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被期望發(fā)揮“管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等方面的功能作用”(第十二條)。但慮到中國農(nóng)村的現(xiàn)狀，三白君認(rèn)為全國大部分農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織最終不會(huì)如《意見》所期望的那樣發(fā)揮作用;能發(fā)揮這樣作用的，將主要是那些“城中村、城郊村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村”。
事實(shí)上，對(duì)于全國大部分農(nóng)村地區(qū)來說，除了土地、林地、草地、“四荒”地、水面外，基本上不再有其他集體資產(chǎn)，而真正擁有巨額集體資產(chǎn)的恰恰是那些“城中村、城郊村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村”。和農(nóng)民獲得承包地一樣，對(duì)于農(nóng)村集體資產(chǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既可以自行經(jīng)營，也可以將這種經(jīng)營權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)。
可以預(yù)見的是，城中村、城郊村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村的農(nóng)村集體資產(chǎn)將會(huì)由本村的集體經(jīng)濟(jì)組織自行經(jīng)營。由于它們的地理位置優(yōu)勢和先發(fā)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，這樣的自行經(jīng)營基本上是不會(huì)出現(xiàn)很大問題的。但對(duì)于大部分不發(fā)達(dá)或者欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)而言，它們的集體資產(chǎn)很大程度上將會(huì)采取經(jīng)營權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的方式來盤活(《意見》第十五條要求建立“產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場”)。因?yàn)閷?duì)這些農(nóng)村來說，將它們擁有的集體資產(chǎn)(主要是資源性資產(chǎn))進(jìn)行自行經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)和壓力著實(shí)是太大了。
三白君在農(nóng)村調(diào)查的時(shí)候，碰到了不少這樣的農(nóng)村干部。他們確實(shí)是想利用本村的集體資產(chǎn)來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加村民收入，但要把集體經(jīng)濟(jì)做起來并不容易，何談做強(qiáng)。所以好多農(nóng)村干部都是有心無力。這樣的情況下，許多農(nóng)村采取的辦法就是索性把掌握的集體資產(chǎn)出租出去，這樣還能增加點(diǎn)集體的收入，弄得好年底還可以分個(gè)紅。而許多農(nóng)民事實(shí)上也只是關(guān)心能夠在年底分紅，至于集體資產(chǎn)采取何種方式管理和運(yùn)營，他們是不在乎的。在當(dāng)下“資本下鄉(xiāng)”的態(tài)勢下，這些集體資產(chǎn)基本上將是流轉(zhuǎn)給各類下鄉(xiāng)資本或者村干部、農(nóng)村能人組織的“假冒合作社”。
所以，在這個(gè)意義上，除城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村之外的大部分農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，更多的是扮演一個(gè)幫助攫取農(nóng)村集體資源的中介角色。有了這個(gè)中介，下鄉(xiāng)資本和各類能人想要承租農(nóng)村的集體資產(chǎn)就不必再花費(fèi)大力氣進(jìn)行一家一戶的商談，而只需要和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織商談決定即可。
4、改革可能會(huì)有什么后果?
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的出發(fā)點(diǎn)是好的，但其可能產(chǎn)生以下兩個(gè)意料外的后果。
第一個(gè)是村莊內(nèi)部差距擴(kuò)大化。前文提到，在此次改革之初，集體資產(chǎn)的股份將是按人口數(shù)量平分的，但在此之后股份則是固定在家庭戶內(nèi)部而不再進(jìn)行變動(dòng)。可以預(yù)見的是，在排除其他因素影響的情況下，數(shù)年之后，由于各家庭戶人口數(shù)量的變動(dòng)，在各家庭戶之間股份的分配就將產(chǎn)生極大的差異。可能出現(xiàn)的情況是，一個(gè)人占有的集體資產(chǎn)股份數(shù)額將比另一個(gè)5口之家所占有的份額還多。
除人口因素之外，社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的影響將更大。《意見》規(guī)定，“現(xiàn)階段農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍，可以在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者本集體贖回”。這一考慮雖然可以防止“外部資本侵占”集體資產(chǎn)(第四條)，但卻阻止不了“內(nèi)部少數(shù)人控制”。
事實(shí)上，由于本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)退出權(quán)的存在，內(nèi)部少數(shù)人控制的現(xiàn)象將是不可避免的。《意見》的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是讓那些已經(jīng)進(jìn)城落戶的人員或者家庭戶自愿放棄集體資產(chǎn)股份，但現(xiàn)實(shí)情況可能恰恰相反。這部分進(jìn)城落戶的人員或者家庭戶恰恰是最不愿意放棄集體資產(chǎn)股份的，因?yàn)樗麄冊(cè)揪筒灰揽考w資產(chǎn)的股份來過活，這部分股份對(duì)他們來說，就是一份社會(huì)福利，何必放棄呢?
而真正會(huì)放棄自己所占有的集體資產(chǎn)股份的，將是那些村莊中的中下階層家庭戶。在需要用錢的情況下，比如家庭成員大病、子女結(jié)婚、子女教育、子女進(jìn)城購房，這些中下層家庭戶很有可能就會(huì)有償退出他們手頭的集體資產(chǎn)股份。而這部分退出的股份很有可能就為村莊的村干部和富戶所購買。
最終，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革很有可能就像當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的“改制”那樣，全部集中到某些個(gè)人手上去了。如此，原本屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的集體資產(chǎn)就被“合法”地轉(zhuǎn)移到村莊精英手中，令村莊內(nèi)部差距擴(kuò)大化。
第二個(gè)是由于集體經(jīng)濟(jì)組織“不在村成員”的存在(而且其數(shù)量將越來越大)，城鄉(xiāng)差距將會(huì)不減反增。“不在村成員”已經(jīng)是“離開土地”、“離開村莊”的人了，但現(xiàn)在由于政策的確認(rèn)，這部分“不在村的人”將依舊有資格從其原生的村集體中獲取一部分資源。
在這樣的情況下，集體資產(chǎn)所創(chuàng)造出來的利益并沒有被留在村莊內(nèi)部，集體資源也并沒有只服務(wù)于本集體，而是以一種“合法”的方式被吸納到城市里去，成為那部分“不在村成員”的“社會(huì)福利”。
可以預(yù)見的是，伴隨著這部分“不在村成員”數(shù)量越來越大，更多的農(nóng)村集體資源將被吸納進(jìn)入城市，令城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。
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