土地調(diào)整為什么重要?——讀劉強(qiáng)《農(nóng)地制度論》
土地調(diào)整的經(jīng)濟(jì)功能
隨農(nóng)村人口增減調(diào)整土地可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本生產(chǎn)資料和社會(huì)財(cái)富的公平分配。更為重要的是，在人多地少和農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全的基本國(guó)情下，土地均分還可以保障農(nóng)民的就業(yè)和生存，進(jìn)而我國(guó)在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中能夠維持農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。土地調(diào)整能夠?qū)崿F(xiàn)土地公平分配和維護(hù)農(nóng)村政治社會(huì)穩(wěn)定是共識(shí)。但政策部門和學(xué)界普遍認(rèn)為，土地調(diào)整影響農(nóng)民穩(wěn)定預(yù)期和投資積極性，從而損害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。由于主流觀點(diǎn)認(rèn)為土地調(diào)整和公平分配損害經(jīng)濟(jì)效率，當(dāng)前政策法規(guī)不允許土地調(diào)整。
《農(nóng)地制度論》作者在全國(guó)農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地調(diào)整可以解決土地細(xì)碎化問(wèn)題，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。不僅在山東、河北等平原地區(qū)，農(nóng)民通過(guò)土地調(diào)整將七八上十塊土地合并為一兩塊。即使在湖北沙洋縣等丘陵地區(qū)，農(nóng)民也通過(guò)土地調(diào)整將十幾、幾十塊分散在不同位置的土地調(diào)整到一片。代序中徐祥臨教授提供的廣東省清遠(yuǎn)市的案例也證實(shí)了這個(gè)觀點(diǎn)。并且湖北沙洋縣探索了土地互換、土地流轉(zhuǎn)和土地調(diào)整三種農(nóng)地細(xì)碎化治理方式。沙洋縣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，只有土地調(diào)整才能真正解決土地細(xì)碎化問(wèn)題，土地互換和土地流轉(zhuǎn)過(guò)于繁瑣、交易成本過(guò)高。
實(shí)際上，土地調(diào)整除了能夠解決土地細(xì)碎化問(wèn)題，還有其他的經(jīng)濟(jì)功能。一是土地調(diào)整能夠解決公共品供給的占地問(wèn)題。與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密相關(guān)的公共品，如用于灌溉或排水的溝渠、機(jī)耕道等附著在土地上，公共工程建設(shè)需要占用農(nóng)民的土地。但全村農(nóng)民使用的公共工程觸及的是一家一戶農(nóng)民的個(gè)體利益，只占用部分農(nóng)民的土地。一些農(nóng)村地區(qū)的村集體通過(guò)土地調(diào)整協(xié)調(diào)農(nóng)民之間的利益關(guān)系，解決公共品供給中的土地占用不均衡問(wèn)題。二是土地調(diào)整能夠促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。隨著城市化推進(jìn)，大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民需要將土地流轉(zhuǎn)出去。但農(nóng)民的土地分散在各處，并且不同農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿不同。由農(nóng)民自行流轉(zhuǎn)土地將無(wú)法實(shí)現(xiàn)集中連片流轉(zhuǎn)。一些農(nóng)村地區(qū)的村集體將農(nóng)民不愿意耕種的、分散在不同位置的土地調(diào)整到一起，再集中連片流轉(zhuǎn)出去。
《農(nóng)地制度論》的研究表明，土地調(diào)整具有解決農(nóng)地細(xì)碎化問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)功能，不僅不損害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，反而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這是本書(shū)的核心觀點(diǎn)，也是其新意所在。這個(gè)結(jié)論雖然不符合主流觀點(diǎn)，也不符合理論判斷，但這是基于實(shí)踐的認(rèn)識(shí)，符合農(nóng)村實(shí)際。這即是說(shuō)，土地調(diào)整既可以解決土地細(xì)碎化問(wèn)題、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，也可以解決人地矛盾問(wèn)題、維護(hù)政治社會(huì)穩(wěn)定。農(nóng)地制度公平功能的實(shí)現(xiàn)并不損害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。
由于當(dāng)前的政策法規(guī)不允許土地調(diào)整，農(nóng)地制度被鎖入低效狀態(tài)，增加現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)。土地細(xì)碎化成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的根本性制約，無(wú)法占用農(nóng)民土地成為農(nóng)村公共品供給的最主要難題，土地?zé)o法集中流轉(zhuǎn)成為土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主要障礙。不允許土地調(diào)整使得土地不公平分配和失地農(nóng)民日益增多，這成為農(nóng)村社會(huì)和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的不穩(wěn)定因素。
土地調(diào)整是集體所有權(quán)的體現(xiàn)
需要進(jìn)一步追問(wèn)的問(wèn)題是土地調(diào)整的實(shí)質(zhì)是什么?在集體所有制框架中，土地是農(nóng)民集體的公共生產(chǎn)資料，而不是農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)。土地調(diào)整是土地所有權(quán)主體——村集體根據(jù)農(nóng)民的需求調(diào)整土地分配方式、配置土地資源和改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的體現(xiàn)。在湖北沙洋縣村集體改變土地細(xì)碎化分配方式，采取土地連片分配方式。在山東、河北等地，村集體合并農(nóng)民分散的地塊并根據(jù)村莊人口變動(dòng)調(diào)整土地資源。在土地流轉(zhuǎn)中，村集體將農(nóng)民不愿意耕種的土地集中配置給愿意耕種土地的農(nóng)民。因此，土地調(diào)整不是村干部行為，而是土地所有權(quán)主體——村集體發(fā)揮土地經(jīng)營(yíng)功能的手段。
人們一般認(rèn)為我國(guó)農(nóng)地制度的產(chǎn)權(quán)特征是“兩權(quán)分離、公有私用”，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制與土地私有制框架下的家庭經(jīng)營(yíng)沒(méi)有區(qū)別。在這種認(rèn)識(shí)中，集體所有權(quán)并沒(méi)有土地經(jīng)營(yíng)功能。而上述分析表明，在土地小塊占有條件下，村集體可以協(xié)調(diào)農(nóng)民之間的土地利益關(guān)系，解決“一家一戶辦不好，辦不了，辦了不合算的事情”，提高資源配置效率和促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。換句話說(shuō)，土地調(diào)整是集體所有權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)功能的體現(xiàn)，農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)效率的提高在很大程度上依賴于集體所有權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能的發(fā)揮。統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制下的家庭承包經(jīng)營(yíng)與土地私有制框架下的家庭經(jīng)營(yíng)并不相同。當(dāng)將集體所有權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)功能納入分析框架，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制更準(zhǔn)確的表述是“集體所有、雙層經(jīng)營(yíng)”。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)層面，集體所有制與土地私有制的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體都是農(nóng)民家庭，二者的根本不同在于集體所有權(quán)是否有效發(fā)揮土地經(jīng)營(yíng)功能。
在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率層面，村集體的土地經(jīng)營(yíng)功能能夠彌補(bǔ)家庭小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)的不足，這是集體所有制的制度優(yōu)勢(shì)所在。在土地利益分配層面，集體所有制還能夠?qū)崿F(xiàn)土地財(cái)富的公平分配以及為農(nóng)民提供就業(yè)和社會(huì)保障，這是集體所有制的另一個(gè)制度優(yōu)勢(shì)。可以認(rèn)為，農(nóng)村土地集體所有制可以兼顧公平和效率，在解決農(nóng)民問(wèn)題的基礎(chǔ)上解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題。這或許是《農(nóng)地制度論》的重大現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。
小政策、大問(wèn)題。土地調(diào)整既是集體所有制實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和政治社會(huì)穩(wěn)定的重要手段，也是集體所有制提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的關(guān)鍵手段。土地調(diào)整雖然是一個(gè)小政策，卻是我們理解農(nóng)村土地集體所有制的鑰匙。當(dāng)我們?cè)谟懻撏恋卣{(diào)整政策時(shí)，背后的實(shí)質(zhì)問(wèn)題是集體所有制的制度功能如何發(fā)揮的問(wèn)題。當(dāng)不允許土地調(diào)整時(shí)，集體所有權(quán)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，這就限制乃至瓦解了集體所有制。
在新的歷史時(shí)期探索集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式
在人民公社時(shí)期，農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式是“集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、按勞分配”。家庭承包經(jīng)營(yíng)制度改革改變了集體所有制實(shí)現(xiàn)形式。當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)方式是“集體所有、雙層經(jīng)營(yíng)”。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)主要體現(xiàn)為村集體通過(guò)收取共同生產(chǎn)費(fèi)，為農(nóng)民提供公共服務(wù)。政策法規(guī)不允許土地調(diào)整以及農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，使得大部分農(nóng)村地區(qū)的村集體喪失集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)功能。換言之，大部分農(nóng)村地區(qū)的集體所有制沒(méi)有發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能，雙層經(jīng)營(yíng)體制變成單一家庭經(jīng)營(yíng)體制。
在城市化推動(dòng)農(nóng)民外出以及科學(xué)技術(shù)不斷進(jìn)步的歷史時(shí)期，小農(nóng)戶與大生產(chǎn)的矛盾不斷凸顯。一些農(nóng)村地區(qū)在新的歷史時(shí)期探索集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式。如湖北沙洋縣農(nóng)民改變土地分配方式。廣東清遠(yuǎn)市農(nóng)民整合細(xì)碎的土地、定期調(diào)整承包地、收取承包費(fèi)為農(nóng)民提供服務(wù)、進(jìn)行土地集中流轉(zhuǎn)。這些農(nóng)村地區(qū)在新的歷史時(shí)期重新發(fā)揮了集體所有權(quán)的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)功能，完善了集體所有制。人們一般將集體所有制理解為人民公社時(shí)期“集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”。實(shí)際上在實(shí)踐中集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，集體所有制的制度功能以其它的方式體現(xiàn)出來(lái)。我們不能再以陳舊的觀念認(rèn)識(shí)集體所有制。
在西方理論中并不存在集體所有制產(chǎn)權(quán)形態(tài)，在中國(guó)主流理論里也看不到“集體產(chǎn)權(quán)”或“集體所有制”這樣的概念。因此集體所有制是一個(gè)在西方經(jīng)濟(jì)理論和法學(xué)領(lǐng)域找不到定位的產(chǎn)權(quán)怪胎，是要被改革乃至取消的對(duì)象。因此我們不可能從理論，尤其是從西方理論中獲得關(guān)于集體所有制的正確認(rèn)識(shí)。當(dāng)前的農(nóng)地制度改革需要更多地深入實(shí)踐，在具體實(shí)踐中理解和研究集體所有制的運(yùn)行方式及其制度功能，探索集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。
集體所有制是中國(guó)的獨(dú)特創(chuàng)造，是根據(jù)中國(guó)的實(shí)際和需要形成的，并且在歷史進(jìn)程中內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)形式發(fā)生了很大的變化。我們只能從實(shí)踐中獲得正確的理論認(rèn)識(shí)。《農(nóng)地制度論》的可貴之處在于，作者不唯理論，注重實(shí)踐，抓住了農(nóng)地制度的主要矛盾。我想，當(dāng)我們像作者那樣行走在廣袤的田野大地，理論自然從泥土中生長(zhǎng)出來(lái)。
「 支持烏有之鄉(xiāng)！」
烏有之鄉(xiāng) WYZXWK.COM
您的打賞將用于網(wǎng)站日常運(yùn)行與維護(hù)。
幫助我們辦好網(wǎng)站，宣傳紅色文化！
歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)刊微信公眾號(hào)
