近些年來，一些農(nóng)村地區(qū)的治理出現(xiàn)荒漠化趨勢(shì)：村莊精英不再熱心村務(wù)，普通村民對(duì)村政漠不關(guān)心，村莊公共事務(wù)陷入少有人管的境地。從1998年村民委員會(huì)組織法正式頒布開始，村民自治的法律制度構(gòu)建越來越完善，村民參與村莊治理的經(jīng)驗(yàn)也越來越豐富，為何反而出現(xiàn)了治理荒漠化的趨勢(shì)?筆者認(rèn)為，這在某種程度上與若干地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)逐漸瓦解的現(xiàn)狀有關(guān)。
集體經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)村民自治的前提。首先，集體經(jīng)濟(jì)本身就屬于村莊公共事務(wù)的核心內(nèi)容。長(zhǎng)期以來，大部分村莊是有一定數(shù)量集體資產(chǎn)的，如何保護(hù)好、管理好集體資產(chǎn)一直是村莊治理的主要內(nèi)容。其次，集體經(jīng)濟(jì)是村莊治權(quán)后盾。正因集體掌握了集體資產(chǎn)管理權(quán)、宅基地分配權(quán)和土地調(diào)整的權(quán)利，才使村莊治權(quán)具有約束力。再次，集體經(jīng)濟(jì)是村莊共同體得以存在的基礎(chǔ)。村民因?yàn)楣餐瑩碛屑w財(cái)產(chǎn)并積極介入公共事務(wù)才使得村莊共同體得以延續(xù)，這也是村民自治活力的根源。
總體上看，取消農(nóng)業(yè)稅以來的10年間，廣大農(nóng)業(yè)型村莊的集體經(jīng)濟(jì)是逐漸弱化的。一方面，大部分村莊失去了集體經(jīng)濟(jì)來源。村集體已無合法地從農(nóng)民身上收取提留和“搭車收費(fèi)”的可能性;土地承包經(jīng)營權(quán)30年不變乃至“永久不變”的政策，使絕大多數(shù)村莊失去了土地調(diào)整的權(quán)利;通過取消“機(jī)動(dòng)地”、拍賣“四荒”和林權(quán)改革等措施，集體資產(chǎn)不斷減少。另一方面，大部分涉農(nóng)資金的使用無法發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)功能。一些涉農(nóng)資金如糧食補(bǔ)貼傾向于與農(nóng)戶直接對(duì)接，避免村集體違規(guī)使用;還有一些涉農(nóng)資金如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資采用項(xiàng)目制形式進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，村集體和村民的參與度有限。再加上近些年來經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，大多數(shù)粗放經(jīng)營的集體經(jīng)濟(jì)陷入困境。因此，除少部分具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的沿海、城郊農(nóng)村和資源型村莊集體經(jīng)濟(jì)有一定規(guī)模外，絕大部分農(nóng)業(yè)型村莊成了“空心村”。
“空心村”的狀況很容易導(dǎo)致其治理的荒漠化。首先，絕大多數(shù)“空心村”既無區(qū)位優(yōu)勢(shì)也無產(chǎn)業(yè)，因此大量青壯年農(nóng)民外出務(wù)工甚至定居。而人、財(cái)、物的外流加速了村莊消失，村民既無精力也無心思關(guān)心村務(wù)。其次，集體經(jīng)濟(jì)弱化后，一些村莊精英失去參與村政的積極性。一旦當(dāng)村干部既無實(shí)惠也無成就感，還未必有熟人社會(huì)中的“面子”，村莊精英就不再熱心于公共事務(wù)。再次，“空心村”喪失了動(dòng)員群眾參與公共事務(wù)的機(jī)制。在集體資產(chǎn)逐漸消失，村民也不再上交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，而大部分財(cái)政轉(zhuǎn)移支付又與村集體無關(guān)的情況下，村莊公共事務(wù)無法與村民發(fā)生勾連，村民也沒有積極性參與其中。最后，由于“空心村”無法調(diào)動(dòng)廣大干部群眾參與村莊治理，使得國家政策難以落地，迫使基層政府采用行政措施推行政策，而這反過來又進(jìn)一步弱化了村民自治能力。
解決村莊治理荒漠化問題根本在于重塑集體經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前，可以通過政策調(diào)整充實(shí)集體經(jīng)濟(jì)，比如對(duì)那些具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的村莊，可在征地拆遷過程中保留集體收益，避免完全平分到戶;可考慮調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，把更多資金轉(zhuǎn)移支付給村集體，增強(qiáng)村集體的自治權(quán)。尤其關(guān)鍵的是，應(yīng)保護(hù)好現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)，避免其因各種原因被吞噬。(作者是華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授)
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