[摘要]能否搞好土地制度改革，最重要的是正確區(qū)分和認(rèn)識土地資源和土地價值。本文分別從征地制度、宅基地制度和農(nóng)村建設(shè)用地制度三個方面討論土地資源與土地價值及兩者之間的關(guān)系，希望對即將開展的土地制度改革試點(diǎn)提供理論上的幫助。
2014年12月2日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議，會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，決定在全國進(jìn)行為期三年的土地制度改革試點(diǎn)，目前全國33個試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)確定，其中有15個地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，15個地區(qū)進(jìn)行宅基地制度改革試點(diǎn)，3個地區(qū)進(jìn)行征地制度改革試點(diǎn)。之所以征地制度試點(diǎn)的地區(qū)較少，是因為地方無積極性，中央也不便于強(qiáng)推。中央之所以先試點(diǎn)，是因為土地制度改革利益涉及面廣且事關(guān)中國發(fā)展戰(zhàn)略大計，進(jìn)行封閉試點(diǎn)，風(fēng)險可控，而經(jīng)驗可以總結(jié)，先行試點(diǎn)表明中央在土地制度改革上的慎重穩(wěn)妥。正因為試點(diǎn)，就允許33個試點(diǎn)地區(qū)大膽去試，允許出錯。以33個地區(qū)試點(diǎn)為基礎(chǔ)再來進(jìn)行全國土地制度改革，可以降低風(fēng)險，防止出現(xiàn)重大的誤判。
能否搞好土地制度改革，最重要的是要對土地資源和土地價值進(jìn)行清晰的區(qū)分與認(rèn)識。本文試圖分別從征地制度、宅基地制度和農(nóng)村建設(shè)用地制度三個方面系統(tǒng)討論土地資源與土地價值及兩者之間的關(guān)系，從而希望能對即將在全國開展的土地制度改革試點(diǎn)提供理論上的幫助。
一、土地資源與土地價值
要理解當(dāng)前中國的土地制度改革，首先要區(qū)分土地資源和土地價值。土地制度改革一般都要強(qiáng)調(diào)集約節(jié)約利用土地，要保護(hù)土地資源。土地制度改革的最終目的就是要保護(hù)土地資源。一般來講，這樣的說法也是不錯的。問題是，土地是一種十分特殊的資源，這種特殊性不僅在于不可再生，而且在于不可移動。正是土地不可移動，工商建設(shè)用地具有極大的區(qū)位優(yōu)勢差異。對于農(nóng)業(yè)用地來講，土地資源的核心是肥沃程度與光照、水利條件，對于工商建設(shè)用地，土地資源的核心是由于其不可移動所造成的區(qū)位優(yōu)勢的差異。因此，北京、上海、廣州、深圳等一線城市，城市建設(shè)用地價值可以高達(dá)每畝千萬元，而對于三線、四線城市，城市建設(shè)用地每畝價值可能只有幾十萬元。
建設(shè)用地價值除與區(qū)位有關(guān)以外，還與稀缺性有關(guān)。也就是說，中國對土地實行用途管制(世界上的其他國家也是這樣)，國家嚴(yán)格限制農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，具體辦法之一是由中央根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要向地方下達(dá)年度新增建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府建設(shè)用地不能超過上級下達(dá)的指標(biāo)上限。一般來講，農(nóng)地被占用為建設(shè)用地很難再復(fù)墾，而我國耕地十分有限，為了保護(hù)土地資源，中央下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)相對偏緊，就是說，與地方的需要相比，中央下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)略有不足。偏緊的新增建設(shè)用地指標(biāo)有助于城市建設(shè)保持合理的經(jīng)濟(jì)密度。
正是相對稀缺，使城市建設(shè)用地指標(biāo)具有了價值，但這個價值與因為區(qū)位而產(chǎn)生的土地價值是完全不同的，因為土地用途管制而產(chǎn)生出來的價值并不是真實的土地價值。不會因為中央每年多下達(dá)幾百萬畝土地指標(biāo)，就因此可以產(chǎn)生幾百萬畝乘以幾十萬元/畝=數(shù)千億元的土地價值財富。如果中央出臺政策，鼓勵地方政府通過拆農(nóng)民房子來換取城市建設(shè)用地指標(biāo)，則一方面拆農(nóng)民房子必然會造成資源浪費(fèi)，另一方面由此增加的城市建設(shè)用地指標(biāo)也不可能變成新增財富。當(dāng)前仍然在中國實踐的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度正是誤會了土地資源和土地價值而實施已近10年的制度，增減掛鉤制度應(yīng)盡快廢除。下文將進(jìn)一步分析。
一般來說，因為土地用途管制和土地不可移動造成的土地區(qū)位差異，建設(shè)用地的價值要高于農(nóng)業(yè)用地。農(nóng)地的價值來自其產(chǎn)出，按生產(chǎn)糧食來計算，一畝土地種兩季，產(chǎn)糧不過2000斤，價值3000元，扣除投入，純收入也就在千元，租金也就在數(shù)百元，這正是當(dāng)前全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的租金價格(200~800元)，若按5%的利率來算，農(nóng)地價值最多也就2萬元/畝。而即使在四線城市，城市建設(shè)用地最少也有幾十萬元/畝。
為什么建設(shè)用地價值要高于農(nóng)地，甚至要高很多倍?其中原因正是前述土地不可移動造成的區(qū)位差價和國家土地用途管制。根本則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張。隨著二、三產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，城市聚集人口越來越多，人口的城市化必然要伴隨有土地的城市化。城市是典型的聚集經(jīng)濟(jì)，對于聚集經(jīng)濟(jì)來講，區(qū)位極其重要，北京三環(huán)以內(nèi)的房價至少要5萬元/m2，而遠(yuǎn)郊地區(qū)的房價可能只有1萬多元/m2。房價最終反映為地價。同時，土地不可移動，城市擴(kuò)張只能平面推進(jìn)，因此，城市新增建設(shè)用地只可能在城市擴(kuò)張推進(jìn)面的郊區(qū)獲取。經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，城市規(guī)模越大，聚集程度越高，區(qū)位差異就越明顯，建設(shè)用地就越是價值高。
而國家相對偏緊的新增建設(shè)用地供給進(jìn)一步推高城市建設(shè)用地的價值。
也就是說，建設(shè)用地價值不是憑空而來的，也不是說將農(nóng)地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地就可以創(chuàng)造出價值來的，而是因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張需要在特定位置土地上形成經(jīng)濟(jì)積累，從而在特定區(qū)位土地上附著了價值。沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張，沒有經(jīng)濟(jì)聚集的需要，就不會有城市建設(shè)用地的價值。
進(jìn)一步說就是，經(jīng)濟(jì)越是發(fā)達(dá)，城市化越快，城市規(guī)模越大，附著在建設(shè)用地上的價值就越大，建設(shè)用地就越值錢。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市是中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，也是經(jīng)濟(jì)聚集最集中的地區(qū)，這些地區(qū)的建設(shè)用地就最值錢。而一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，也缺少經(jīng)濟(jì)聚集的條件，這些地區(qū)的建設(shè)用地就不值錢。
正是發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地上附著有很高的價值，土地值錢，如何分享土地價值就成為各方利益主體爭奪的焦點(diǎn)，各方利益主體都援引于己有利的制度來博取最大利益，甚至不惜采用暴力(并不只是政府的強(qiáng)征土地，而且尤其也要包括釘子戶的暴力抗征)。土地上附著的巨大價值和各方利益主體的激烈爭奪，使得發(fā)達(dá)地區(qū)現(xiàn)有土地制度難以應(yīng)對，因此有了越來越強(qiáng)烈的對現(xiàn)有制度進(jìn)行清晰界定的需要，以及對現(xiàn)有制度進(jìn)行改革的需要。發(fā)達(dá)地區(qū)的政府往往也有比較好的財政收入，當(dāng)然也有更大的獲得新增建設(shè)用地的需求，以及通過改革來解決問題的動力，因此，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)自發(fā)出現(xiàn)了各種土地制度創(chuàng)新。總體來講，這些土地制度創(chuàng)新一是要突破中央新增建設(shè)用地指標(biāo)限制，增加城市建設(shè)用地，二是往往傾向給作為土地承包人的農(nóng)民以越來越大的利益。
沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的土地制度創(chuàng)新不僅吸引了學(xué)者的關(guān)注，而且引起政策部門的高度關(guān)注。學(xué)界和政策部門的關(guān)注使發(fā)達(dá)地區(qū)的土地制度創(chuàng)新在全國層面具有了話語權(quán)，大多數(shù)全國層面的土地制度改革辦法都是從發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生并總結(jié)出來的，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在土地制度改革上具有與其占有土地資源完全不相稱的話語權(quán)。
問題是，土地資源集中的一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)具有完全不同的土地價值。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)已經(jīng)成為城市帶，即使農(nóng)村土地也被納入到城市帶的經(jīng)濟(jì)之中。而一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，農(nóng)村人口不斷流出，農(nóng)村日漸衰敗，農(nóng)村土地除了農(nóng)用，很少其他價值。因此，在一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，附著在土地上的利益較少，土地利益爭奪較少，土地制度創(chuàng)新的內(nèi)在動力因此不足。
若將發(fā)達(dá)地區(qū)主要緣于土地價值分配的土地制度創(chuàng)新推向一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，就會出現(xiàn)嚴(yán)重錯位。
土地價值在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城市帶，土地資源在一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)土地制度改革的重點(diǎn)在于土地價值分配，而一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)土地上附著價值極少，顯然不可能套用發(fā)達(dá)地區(qū)的土地改革辦法。這是我們認(rèn)識當(dāng)前中國土地制度改革的一個基本前提。
二、征地制度改革
中國土地制度中，《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”。“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。
《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。第47條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原有有途給予補(bǔ)償”。“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。
以上條款實際上是體現(xiàn)了中國土地制度的憲法秩序。簡單地說，經(jīng)過新民主主義革命和社會主義革命，中國已經(jīng)消滅了土地私有制和土地剝削階級，農(nóng)地非農(nóng)使用形成的增值收益主要留在國家手中，形成地方政府的土地財政基礎(chǔ)。
應(yīng)該說，因為消滅了土地私有制和土地剝削階級，中國土地制度可以真正做到“漲價歸公”、“地利共享”，而成為世界上最為先進(jìn)的土地制度，正是憑借土地制度的“制度紅利”，改革開放以來，中國可以保持近30年的兩位數(shù)增長的奇跡。且中國這樣的發(fā)展中國家之所以可以有完善的基礎(chǔ)設(shè)施，之所以“中國城市像歐洲”，也是拜中國土地制度之所賜。
中國土地制度“漲價歸公”的一個關(guān)鍵是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張，在人口城市化的同時，也必然會有土地的城市化。土地的城市化就是城郊農(nóng)地征收為城市建設(shè)用地，因為按土地原有用途給予農(nóng)民補(bǔ)償，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所附著在特定位置土地上的增值收益就通過招拍掛，以土地出讓金的形式進(jìn)入國家手中，真正做到農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的“漲價歸公”。土地出讓金扣除土地開發(fā)成本，就成為地方政府的土地財政收入，正是土地財政收入使地方政府有能力大規(guī)模進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。離開“土地財政”，“中國城市像歐洲”是不可能的事情。良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施不僅是城市人生活方便的基礎(chǔ)，而且是生產(chǎn)方便的基礎(chǔ)，離開良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施，中國經(jīng)濟(jì)成長將困難重重。
也就是說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張帶來城郊農(nóng)地非農(nóng)使用的需要，中國土地制度使得農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益以土地財政的形式被地方政府主要用作城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張，從而帶來更大規(guī)模的城市化，由此形成城市化的良性循環(huán)，直至中國完成城市化。這個意義上，我們應(yīng)該大唱土地財政的贊歌。土地財政是中國土地制度“制度紅利”的體現(xiàn)，中國土地制度的“制度紅利”來自中國土地制度的憲法秩序，這個憲法秩序顯然又是經(jīng)歷了新民主主義革命和社會主義改造的兩場革命而形成的新中國最重要的制度財產(chǎn)。
有人認(rèn)為，中國大陸土地制度招拍掛是從香港學(xué)來的，而香港土地招拍掛制度存在重大缺陷，最主要是房價太高，導(dǎo)致香港經(jīng)濟(jì)缺乏競爭力(周其仁、華生)。這種說法似是而非。香港房價過高的主要原因不出在招拍掛上面，而出在香港政府限量供地上面，而香港政府限量供地的原因又與房地產(chǎn)商及已經(jīng)買房中產(chǎn)階級擔(dān)心房價下降而聯(lián)手阻止政府供地有關(guān)。中國大陸學(xué)習(xí)香港土地招拍掛供地，不過是以市場的方式來形成城市建設(shè)用地的價格，而不一定非得導(dǎo)致房價高企。與香港是一個城市不同，中國大陸地域遼闊，城市眾多，且沒有形成強(qiáng)大的房地產(chǎn)商和有房中產(chǎn)階級的既得利益聯(lián)盟，因此，大陸土地招拍掛市場供地充足，甚至一些地方政府為了當(dāng)期政績而過多供給城市建設(shè)用地。至于在特定區(qū)位招拍掛抬高了地價，這只能說，這個特定地塊具有區(qū)位優(yōu)勢，這樣的具有區(qū)位優(yōu)勢的地塊，地價當(dāng)然應(yīng)該高。
中國土地制度已經(jīng)消滅了土地私有制，也消滅了土地剝削階級和土地食利階層，但是并不是說所有土地都是國家的。一般來說，城郊農(nóng)地的所有權(quán)屬于村社集體，農(nóng)戶有農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)。因此，當(dāng)城市向外擴(kuò)張時，就要將農(nóng)地征收為國有建設(shè)用地，就要給土地的所有者和承包經(jīng)營者以補(bǔ)償。征地補(bǔ)償主要包括三個部分，即給到村社集體的土地補(bǔ)償費(fèi)，給到土地承包經(jīng)營者的安置補(bǔ)助費(fèi)，地上附著物補(bǔ)償包括青苗費(fèi)，按《土地管理法》，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。
農(nóng)地農(nóng)用，農(nóng)地年產(chǎn)值一般不會超過2000元/畝，按不超過30倍補(bǔ)償，最多補(bǔ)6萬元/畝。相對于被征收為建設(shè)用地后每畝數(shù)十萬元甚至數(shù)百萬元的價值，農(nóng)地所有者和承包經(jīng)營者當(dāng)然希望獲得更高補(bǔ)償，因此，征收農(nóng)地時，如何確定征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償數(shù)額，就會出現(xiàn)激烈的利益博弈。
總體來講，最近20年尤其是最近10年，國家給予農(nóng)民的征地補(bǔ)償越來越高。中西部地區(qū)的中小城市，地方財政能力較差，招商引資主要靠廉價土地，地方政府就可能以最低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償農(nóng)民。不超過30倍，并未規(guī)定不低于多少倍。地方政府給農(nóng)民的補(bǔ)償完全無法補(bǔ)償農(nóng)民失地所受損失。農(nóng)民因此反對征地。
在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)，地方政府財力比較雄厚，有能力按較高標(biāo)準(zhǔn)給農(nóng)民補(bǔ)償，很快，這個標(biāo)準(zhǔn)就達(dá)到了30倍的上限。達(dá)到上限之后，在2002年左右，杭州市政府即開始給農(nóng)民以留地安置政策。留地安置利益巨大，杭州城郊的失地農(nóng)民富甲一方。這種情況同樣出現(xiàn)在北京郊區(qū)、上海郊區(qū)以及幾乎所有沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。
最近十多年，給予農(nóng)民的征地補(bǔ)償一直在提高，很多地方征地補(bǔ)償已經(jīng)突破30倍的上限。有趣的是，征地沖突卻不僅沒有減少，而且越來越多，越來越普遍且激烈。何故?利益使然，因為被征地農(nóng)民希望獲得更多征地補(bǔ)償。
當(dāng)前中國征地制度存在的問題是，雖然一般農(nóng)民都愿意土地被征收，以獲得遠(yuǎn)高于土地農(nóng)用的價值，但恰好位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶可能利用其土地的特定位置當(dāng)釘子戶，要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過應(yīng)得補(bǔ)償?shù)睦妗６?，這個要求的利益無法滿足，因為給的利益越多，胃口就越大，沖突就反而越激烈。
中央因為對征地中發(fā)生的沖突很敏感，要求地方政府在征地時不得使用暴力，不能發(fā)生沖突，尤其不能出現(xiàn)惡性事件，一旦出現(xiàn)惡性事件，地方政府負(fù)責(zé)人就得受處分甚至要下課。中央越是強(qiáng)調(diào)征地不得出現(xiàn)惡性事件，為了獲得更多的征地補(bǔ)償，農(nóng)民就越是傾向當(dāng)釘子戶，越是傾向通過制造惡性事件來謀取更大利益。這也是為什么最近十多年征地補(bǔ)償越來越高，征地沖突反而越來越多且越來越激烈的原因。
當(dāng)前中國正處在快速城市化的關(guān)鍵時期，快速城市化必然要有土地的城市化，要有土地征收。在土地利益巨大的背景下面，征收土地必須會引來各方利益主體的激烈爭奪，就意謂著必然出現(xiàn)沖突甚至出現(xiàn)惡性事件，關(guān)鍵不是要求不能出現(xiàn)沖突，而是要將沖突控制在一定范圍內(nèi)。當(dāng)前中國征地制度雖然存在一些問題，但總體來講，征地是給了農(nóng)民以利益補(bǔ)償?shù)?，農(nóng)民并未因為征地而流離失所或變成反政府力量。反過來講，中國快速城市化大約還有十幾年時間，等到中國城市化完成了，土地城市化也就不需要了，大規(guī)模征地也就不需要了，因為征地而發(fā)生的激烈沖突自然也就不存在了。
在中國如此快速城市化，如此大規(guī)模征地及如此巨額土地增值收益分配中，指望征地不出現(xiàn)任何沖突是不可能的。相反，若僅僅因為征地出現(xiàn)了沖突，全國出現(xiàn)了幾例惡性事件，就以為必須改變征地方式，甚至主張取消土地征收，而通過建立自由交易的土地市場來解決城市建設(shè)用地的供給問題，就不僅僅是誤解了當(dāng)前中國快速城市化的時代背景，而且完全誤解了土地這個不可移動資源的性質(zhì)。令人憂慮的是，當(dāng)前正在進(jìn)行的征地制度改革似乎正向這個方向邁進(jìn)。
征地制度如何改革?重點(diǎn)不應(yīng)在改變征地方式，這是由中國土地制度的憲法秩序所決定的，而是要改變征地補(bǔ)償?shù)姆绞健Ｕ鞯匮a(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)應(yīng)由現(xiàn)金補(bǔ)償變?yōu)榻⒒旧鐣Ｕ?。這方面全國有不少好的經(jīng)驗，吸取這些經(jīng)驗，而不是改變中國土地制度的性質(zhì)，是當(dāng)前全國進(jìn)行的征地制度改革試點(diǎn)的基本前提。
三、農(nóng)地集體建設(shè)用地入市
農(nóng)村集體建設(shè)用地是本次土地制度改革試點(diǎn)的重要方面，核心是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，讓城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價，目的是盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，以既緩解中國城市建設(shè)用地之不足的困境，又增加農(nóng)村和農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，從而一舉多得。
2008年，十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。仔細(xì)閱讀，十七屆三中全會決議中“與國有土地享有平等權(quán)益”的集體建設(shè)用地，有幾個十分關(guān)鍵的限定：(1)依法取得，(2)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，(3)必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，(4)在符合規(guī)劃的前提下。
換句話說，十七屆三中全會提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，其所涵蓋的農(nóng)村建設(shè)用地僅指依法取得且符合規(guī)劃的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。大體來講，全國經(jīng)營性建設(shè)用地不超過農(nóng)村集體建設(shè)用地的10%，一些西部省區(qū)，這個比例大約只有2%。這個只有大約2000萬畝的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，大都是在《土地管理法》出臺前或土地管理不規(guī)范時期，地方政府為了鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而直接占用農(nóng)村耕地而來，現(xiàn)在，這些曾經(jīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展立下汗馬功勞的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地中的相當(dāng)部分，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)跨掉了，如何處理就成為了問題。因此，十七屆三中全會決議提出，通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場來消化歷史形成的、數(shù)量不大、問題不少的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，這些歷史形成的集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要集中在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。而在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快，城鄉(xiāng)一體化程度很高，尤其是長三角和珠三角地區(qū)已經(jīng)形成為龐大的城市帶，在這樣的城市帶中，之前用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)垮掉之后，因為受制于《土地管理法》第43條的規(guī)定，而無法有效利用，因此，通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場盤活農(nóng)村集體的經(jīng)營性建設(shè)用地資源，確有必要，這個意義上講，十七屆三中全會關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地享有平等權(quán)益的規(guī)定，有合理性。
十八屆三中全會中，建立“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”相關(guān)規(guī)定的重點(diǎn)有了極大轉(zhuǎn)變。如果說十七屆三中全會決議的重點(diǎn)是要解決歷史遺留問題的話，十八屆三中全會的重點(diǎn)則變成了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和城鄉(xiāng)建設(shè)用地的同地同權(quán)同價。
在學(xué)界甚至在某些政策部門都有一種期待，即通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場和城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)同價，將巨量的農(nóng)村集體建設(shè)用地“活化”起來，“顯化”價值，從而讓農(nóng)民獲得土地的財產(chǎn)性收入。在一些地方政府(如成都)的實踐中，以及一些學(xué)者(如周其仁)的設(shè)想中，首先通過土地整理等辦法將農(nóng)村集體建設(shè)用地變成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，再通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市來獲取(或他們所說“顯化”)土地的巨大價值，從而一方面為城市提供了大量建設(shè)用地，一方面為農(nóng)民增加了大量財富。
現(xiàn)在的問題是，即使通過土地整理等等辦法將農(nóng)村建設(shè)用地變成可以入市的與城市建設(shè)用地同權(quán)同價的經(jīng)營性建設(shè)用地，也還有很多難以跨越得過去的坎。
與十七屆三中全會只是要解決歷史遺留下來的之前用于辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地不同，農(nóng)村集體建設(shè)用地數(shù)量極其龐大，若包括農(nóng)民宅基地在內(nèi)，有2~3億畝，這個數(shù)量超過當(dāng)前全國所有城市建設(shè)用地面積，而十七屆三中全會要解決的作為歷史遺留問題的集體經(jīng)營性面積只有大約2000萬畝。如果2~3億畝農(nóng)村集體建設(shè)用地都可以入市，則中國城市化將不再需要新增城市建設(shè)用地了。同時，十七屆三中全會要解決的歷史遺留下來的集體經(jīng)營性建設(shè)用地絕大多數(shù)都是在珠三角、長三角的城市帶，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)已經(jīng)一體化了，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地就有了入市的條件，可以在“符合規(guī)劃”的條件下與國有土地享受同等權(quán)益。而一般農(nóng)村集體建設(shè)用地資源主要集中在一般農(nóng)業(yè)地區(qū)，因為快速的城市化，這些農(nóng)業(yè)地區(qū)人口大量進(jìn)城，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步衰落，集體建設(shè)用地入市，根本就不會有人要，因為毫無區(qū)位優(yōu)勢可言。
顯然，十八屆三中全會決議要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價不可能包括所有農(nóng)村集體建設(shè)用地，絕大多數(shù)農(nóng)村集體建設(shè)用地因為缺少區(qū)位優(yōu)勢而不可能入市。
換句話說，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價的可能只是，具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)村，因為集體建設(shè)用地可以與國有土地同權(quán)同價，而獲得極大的土地利益，這些區(qū)位的農(nóng)民將當(dāng)前土地制度安排本來應(yīng)歸地方政府用來建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的土地增值收益拿到自己手上，獲得了巨額的土地財產(chǎn)性收入，在不付出任何勞動也不承擔(dān)任何風(fēng)險的情況下，成為了土地食利者。不具有區(qū)位優(yōu)勢地區(qū)的農(nóng)民則因為建設(shè)用地根本無人愿要，而無法獲得任何土地增值好處，也自然不可能獲得所謂土地的財產(chǎn)性收入。
有一種過渡性辦法來解決不具備區(qū)位優(yōu)勢的一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的獲益問題，即通過“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”辦法。具體地，通過農(nóng)村退出建設(shè)用地，復(fù)墾為耕地，然后獲取城市建設(shè)用地指標(biāo)，再將指標(biāo)落地為城市建設(shè)用地，從而，將沒有人要的農(nóng)村建設(shè)用地變成了具有區(qū)位優(yōu)勢的價值巨大的城市建設(shè)用地，農(nóng)民因此可以從退出建設(shè)用地中獲益。
但是，這種增減掛鉤顯然沒有創(chuàng)造出財富出來，因為城市建設(shè)用地的價值是與其所在位置有關(guān)，且是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張而附著價值于特定區(qū)位的土地之上的，這個價值與退出農(nóng)村建設(shè)用地所獲得的指標(biāo)根本就沒有關(guān)系。也就是說，有無農(nóng)村退出建設(shè)用地從而形成增加的城市建設(shè)用地指標(biāo)，城郊特定區(qū)位上附著的土地價值都是相對固定的，無論是用中央下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)，還是用從農(nóng)村退出建設(shè)用地所獲得指標(biāo)，土地價值都無變化。中央下達(dá)到各地新增建設(shè)用地指標(biāo)是依據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市擴(kuò)張實際需要而來，若地方需要，中央完全可以增加指標(biāo)。
現(xiàn)在增減掛鉤“有趣”之處在于，本來中央是根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要下達(dá)年度新增建設(shè)用地指標(biāo)，以控制地方建設(shè)用地的使用規(guī)模，保持建設(shè)用地合理經(jīng)濟(jì)密度從而集約節(jié)約用地，現(xiàn)在中央?yún)s通過鼓勵地方政府到農(nóng)村拆農(nóng)民房子，將農(nóng)民宅基地退出復(fù)墾為耕地來增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，甚至近10年來，增減掛鉤在全國大行其道，一些地方政府竟將其作為發(fā)展的戰(zhàn)略與捷徑來走，典型如成都土地改革和重慶“地票”制度。如上所述，增減掛鉤并沒有增加城郊土地上附著的價值，而拆農(nóng)民房子然后將農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地卻是要付出實實在在成本的，這個成本，在重慶是15萬元/畝，成都是30萬元/畝，而江浙一些地方超過100萬元/畝。如此巨大的土地成本，在資源稀缺尚不富裕的中國，真是浪費(fèi)得讓人心痛。
好在增減掛鉤相對可控，國土資源部一般按中央下達(dá)到地方新增建設(shè)用地指標(biāo)的10%下達(dá)增減掛鉤指標(biāo)，全國每年增減掛鉤指標(biāo)也就是幾十萬畝，雖然浪費(fèi)資源，但中國經(jīng)濟(jì)體量比較大，尚可承受。
如果將當(dāng)前全國農(nóng)村2~3億畝集體建設(shè)用地通過增減掛鉤的辦法掛鉤到城郊，則一方面，中央不再需要下達(dá)城市新增建設(shè)用地指標(biāo)，完全可以通過農(nóng)村集體退出建設(shè)用地所形成的新增城市建設(shè)用地指標(biāo)覆蓋到城郊農(nóng)村。獲得了指標(biāo)覆蓋的城郊農(nóng)村的農(nóng)民再將農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同權(quán)同地同價，這樣一來，就真正將所有經(jīng)濟(jì)發(fā)展附著在特定區(qū)位土地上的增值收益全歸到城郊極少數(shù)農(nóng)民手中，這些農(nóng)民因為獲得了巨額土地財產(chǎn)性收入而暴富，地方政府卻因為不再有土地財政收入而不再可能進(jìn)行良好的城市建設(shè)。在農(nóng)民可以退出建設(shè)用地幾乎無限(2~3億畝)，而具備區(qū)位優(yōu)勢的城郊可以覆蓋的農(nóng)村土地卻十分有限的情況下面，城郊農(nóng)村的農(nóng)民可以選擇最迫切最容易將建設(shè)用地退出形成指標(biāo)的農(nóng)村集體進(jìn)行指標(biāo)交易，結(jié)果就只可能是，城郊農(nóng)村以極低價格獲得了可以將農(nóng)地非農(nóng)使用的增加建設(shè)用地的指標(biāo)，而通過退出建設(shè)用地來生產(chǎn)出指標(biāo)的農(nóng)村卻獲益極少。
農(nóng)村建設(shè)用地制度改革一定不能再犯增減掛鉤的錯誤。一些地區(qū)為了獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)，大量拆掉農(nóng)民房子，浪費(fèi)了極多資源，這種大拆大建的教訓(xùn)極深。雖然中國耕地很寶貴，但無論如何，當(dāng)前中國耕地還沒有寶貴到要將農(nóng)民房子拆掉種地這一步，同時，中國也沒有富裕到非得拆農(nóng)民房子來保證糧食安全的一步。
農(nóng)村建設(shè)用地制度改革應(yīng)回歸十七屆三中全會決議的精神，主要是解決歷史遺留問題，而不是也不可能是通過將農(nóng)村所有(或大部分)建設(shè)用地入市來“顯化”所謂土地價值，來讓農(nóng)民獲取土地財產(chǎn)性收益。我們一定要記得，沒有無緣無故的財富，不可能通過建立所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場及城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價，就可以無緣無故產(chǎn)生出巨額財富。這完全不可能。可能的只是財富的分配。如上所述，若按當(dāng)前某些學(xué)者的主張以及一些地方政府的實踐，推行激進(jìn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革，可能性只是具有區(qū)位優(yōu)勢的極少部分地區(qū)的農(nóng)民暴富，而絕大多數(shù)農(nóng)民無法獲得土地增值收益，地方政府也不再有土地財政收入來源，從而無力建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施。
四、宅基地制度改革
當(dāng)前中國農(nóng)村實行一戶一宅制度，宅基地屬于村社集體所有，農(nóng)戶具有使用權(quán)。當(dāng)前中國有2億多農(nóng)戶，也就有超過2億塊宅基地。全國有2億多畝宅基地，農(nóng)村建設(shè)用地主要包括的就是農(nóng)民的宅基地。
當(dāng)前中國正處在快速的城市化進(jìn)程中，總體來講，隨著農(nóng)民的進(jìn)城，他們的生產(chǎn)生活都轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市，他們會退出農(nóng)村的宅基地。不過，中國當(dāng)前的發(fā)展階段，城市很難為進(jìn)城農(nóng)民提供全家進(jìn)城體面安居的高收入就業(yè)機(jī)會，農(nóng)民家庭中往往是年輕人進(jìn)城，而年齡比較大的父母仍然留村。農(nóng)民年輕時進(jìn)城，年齡大了進(jìn)城失敗，他們可能還要返回農(nóng)村。因此，進(jìn)城農(nóng)民一般不會貿(mào)然退出他們在農(nóng)村的宅基地。反過來，正是進(jìn)城農(nóng)民保留了農(nóng)村宅基地，他們進(jìn)城失敗就有退路，他們就不會選擇留在城市貧民窟。同時，農(nóng)民返鄉(xiāng)退路也極大地提高了中國應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期和各種危機(jī)的能力。正是這個意義上講，農(nóng)村是中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池。之所以中國能在快速發(fā)展中保持穩(wěn)定，與中國進(jìn)城失敗農(nóng)民可以返鄉(xiāng)(不僅包括真實返鄉(xiāng)，而且包括可以返鄉(xiāng)所帶來的安全感)具有極大關(guān)系。
在中國城市無法為大部分進(jìn)城農(nóng)民提供在城市體面安居的高收入且穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會之前，保留農(nóng)民的返鄉(xiāng)退路是十分重要的。這個意義上，保留農(nóng)民在農(nóng)村的宅基地，即使某個時候沒有用，也不能算是浪費(fèi)。前面也說過，中國還沒有糧食緊張到非得將農(nóng)民宅基地復(fù)墾種田的地步。
等到一定階段，大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民可以在城市體面安居，少數(shù)進(jìn)城失敗的農(nóng)民，國家也有能力提供基本保障時，無論是農(nóng)民自愿退出農(nóng)村宅基地還是通過政策來讓農(nóng)民退出宅基地，都不遲。
以上是從總體上講的。中國問題的復(fù)雜性在于具體差異。從當(dāng)前農(nóng)村情況來看，如前已述，全國大體可以分為兩大類型農(nóng)村，一是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，以長三角和珠三角為典型，這些地區(qū)的農(nóng)村，區(qū)域面積不大，土地資源不多，但因為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)一體，農(nóng)村基本上已經(jīng)融入到城市經(jīng)濟(jì)之中，整個區(qū)域成為了城市帶。在這樣的城市帶中，農(nóng)民宅基地上的住房就具有與城市商品房同等的使用價值，宅基地上所建樓房完全可以媲美城市別墅，相對于城市別墅動輒幾百萬元一棟，農(nóng)民在自己宅基地上建樓房，只要建筑成本即可，幾十萬元建的樓房與城市數(shù)百萬元的別墅無異。因此，農(nóng)村宅基地就具有極高的價值，農(nóng)村宅基地具有與城市建設(shè)用地類似的特征。這個意義上，在沿海城市帶的農(nóng)村宅基地的性質(zhì)更接近建設(shè)用地。大中城市郊區(qū)農(nóng)村宅基地與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)情況相同，城中村的宅基地就更接近于城市建設(shè)用地的性質(zhì)了。
二是一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)。與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村已成為城市帶的內(nèi)在組成部分不同，一般農(nóng)業(yè)地區(qū)，農(nóng)村人口大量進(jìn)城，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的空心村和農(nóng)村社會的空殼化。農(nóng)民進(jìn)城了，住房長期無人居住就會倒掉，農(nóng)村宅基地空在那里，農(nóng)民因此在上面種樹或種大豆。在這里的農(nóng)業(yè)型地區(qū)，宅基地主要是服務(wù)于農(nóng)民在農(nóng)村進(jìn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的，農(nóng)民宅基地的性質(zhì)更加接近無法種田的荒地的概念，當(dāng)然也有用耕地來建房子的，因此，宅基地也類似于農(nóng)地，而與建設(shè)用地是完全不同的涵義。
之所以一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)村宅基地更接近農(nóng)地，而與建設(shè)用地差異很大，是因為農(nóng)民占有宅基地主要是服務(wù)于他們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活，主要著眼于宅基地的使用價值，而不是如沿海發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地具有極大的交換價值。這個意義上，農(nóng)業(yè)型地區(qū)，農(nóng)民對宅基地和一般農(nóng)地缺少嚴(yán)格區(qū)分。
進(jìn)一步說，已有數(shù)千年的農(nóng)民的宅基地，本來是農(nóng)業(yè)社會中為了進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活而被農(nóng)民用來建筑的土地(一般是荒地，農(nóng)民不舍得用耕地來建房子)，農(nóng)民對土地性質(zhì)沒有特別的區(qū)分，這在當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)型地區(qū)情況依然如此。而在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化，而使之前用于服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的宅基地具有了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出的價值，而與城市建設(shè)用地性質(zhì)相近了。這樣就會有兩種完全不同的農(nóng)村宅基地。一是工業(yè)社會的宅基地，一個是前工業(yè)社會的宅基地。前者關(guān)注的是交換價值，后者關(guān)注的是使用價值。當(dāng)前土地制度籠統(tǒng)地將農(nóng)村宅基地當(dāng)作建設(shè)用地，其實是存在嚴(yán)重問題的。
具有巨大交換價值，從而出現(xiàn)了激烈的爭奪宅基地的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，傳統(tǒng)的宅基地制度無力應(yīng)對新的形勢，因此出現(xiàn)了強(qiáng)烈的制度創(chuàng)新的內(nèi)在需要。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)強(qiáng)烈的制度創(chuàng)新需要，以及地方政府進(jìn)行的制度創(chuàng)新實踐，引起學(xué)界和政策部門的強(qiáng)烈關(guān)注，從而引發(fā)了全國對宅基地制度改革的重視。
但就全國絕大多數(shù)農(nóng)村來講，在城市化背景下，農(nóng)村人口快速進(jìn)城，農(nóng)村衰落，農(nóng)民的宅基地沒有產(chǎn)生額外的交換價值，農(nóng)村因此也不存在對宅基地的激烈爭奪，及由此產(chǎn)生出來的宅基地制度創(chuàng)新需求，地方政府通過增減掛鉤政策來讓農(nóng)民退出宅基地，也只是地方政府試圖通過讓農(nóng)民退出宅基地來獲取城市建設(shè)用地指標(biāo)，而與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)因為農(nóng)村宅基地實踐沖擊現(xiàn)行宅基地制度而不得不進(jìn)行的制度創(chuàng)新完全是兩碼事。
也就是說，全國絕大多數(shù)農(nóng)村，現(xiàn)行宅基地制度都仍然有效，無論是農(nóng)民還是地方政府都缺少進(jìn)行宅基地制度改革的動力。
如前已述，當(dāng)前中國情況的復(fù)雜性還在于，土地資源在人口流出的一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，宅基地同樣如此，而土地價值卻集中在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城市帶的農(nóng)村。具有強(qiáng)烈的進(jìn)行農(nóng)村宅基地制度改革的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在引領(lǐng)全國農(nóng)村宅基地改革，并往往給學(xué)界和政策部門一個通過改革宅基地來獲得巨大“改革紅利”的幻覺，這個幻覺卻完全不符合占有絕大多數(shù)宅基地資源的全國一般農(nóng)村的實際。
這個意義上講，當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革宜緩不宜急。任何激進(jìn)的宅基地制度改革都是不妥當(dāng)?shù)?，是遺害無窮的。
五、結(jié)語
以上討論中，筆者認(rèn)為，當(dāng)前中國土地制度是全世界最先進(jìn)的土地制度，因為這個土地制度可以真正做到“地盡其利、地利共享”，且這個土地制度是經(jīng)過新民主主義革命和社會主義改造的兩場革命所確立起來的，其中最關(guān)鍵之處是消滅了附著在土地私有制基礎(chǔ)上的土地剝削階段和土地食利階層。通過兩場革命消滅土地既得利益，是中國社會主義建設(shè)的最為重要的制度基礎(chǔ)，是中國崛起的“制度紅利”，也正是最近三十年中國可以獲得持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造世界經(jīng)濟(jì)奇跡的一個重要原因。雖然當(dāng)前的土地制度也存在各種各樣的問題，但總體來講，當(dāng)前中國的土地制度改革不是要推倒重來，而只是要進(jìn)一步完善。
相信通過33個地區(qū)的土地制度改革試點(diǎn)，中央可以找到進(jìn)一步完善中國土地制度的補(bǔ)丁。(原載于國家行政學(xué)院學(xué)報 )
[作者簡介]賀雪峰，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師。
[參考文獻(xiàn)]
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