原題：從國家治理體系和治理能力看村級組織建設(shè)
進入21世紀以來，盡管各級財政對三農(nóng)投入的力度很大，但從整個農(nóng)村建設(shè)的需求看，仍處于杯水車薪的狀態(tài)。實踐證明，靠國家和集體兩條腿走路，比只靠國家一條腿走路要好。 行政村作為基層群眾自治組織這個形式，掩蓋了村級組織作為國家治理體系在農(nóng)村的基層環(huán)節(jié)這個本質(zhì)。這些年來，主管部門花了大量精力組織村委會選舉、監(jiān)督村務(wù)公開，卻沒有從國家治理體系和能力現(xiàn)代化的高度,重新看待村級組織建設(shè)所面臨的問題。
全國約60萬個農(nóng)村行政村黨支部和村民委員會，是覆蓋我國農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的基層黨組織和基層群眾自治組織，是中國共產(chǎn)黨直接組織群眾、服務(wù)群眾、管理社會的最基層單位，是國家治理體系的基層組織，也是決定國家治理能力的重要環(huán)節(jié)之一。
改革開放后，人民公社被撤銷，行政村建制確立、依法建立了村民委員會，形成了符合國家治理體系的農(nóng)村基層環(huán)節(jié)。隨著農(nóng)村大量人口向城市流動，隨著國家對三農(nóng)資金的不斷投入和對公共服務(wù)、社會管理要求的不斷提高，隨著農(nóng)村社會矛盾的復雜化、尖銳化，村級組織正在從一個基層群眾自治組織向政府部門的代理機構(gòu)轉(zhuǎn)變，成為農(nóng)村最基層的行政責任單位。另一方面，改革后絕大部分村失去了村級集體經(jīng)濟和集體收入，村兩委組織村民為自己提供公共服務(wù)、社會管理的能力已嚴重弱化，大多數(shù)村的黨組織失去了黨建的政治方向與目標，黨組織不能發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。我國農(nóng)村和城鎮(zhèn)化過程中國家治理體系和治理能力面臨農(nóng)村村級組織建設(shè)的重要問題，應(yīng)引起有關(guān)方面的高度重視。
發(fā)展村級集體經(jīng)濟使被分散化的農(nóng)民有了依靠
從基層群眾自治組織向政府代理機構(gòu)演變
按照對行政村建制設(shè)立和《村委會組織法》的規(guī)定，村級組織作為群眾自治組織，具有協(xié)助政府承擔行政事務(wù)的責任。但在實際生活中，村級組織的這種性質(zhì)正在發(fā)生變化。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府與村級組織的關(guān)系，是領(lǐng)導與被領(lǐng)導、提出工作要求與落實任務(wù)、評價與被評價的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府所承擔的大部分行政職能，只有在村一級布置，才能得到實現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府通過影響村級兩委會的產(chǎn)生、決定村級干部的考核與分配，來落實對村級組織的各項工作任務(wù)與責任。
在村內(nèi)，隨著人口的大量流動，村兩委會所面對的已不是全體村民：在人口流出地區(qū)，村級組織面對的只是留下的部分村民;而在人口流入地區(qū)，其服務(wù)和管理的對象還包括大量的，甚至主要是非村民的外來人口。這種人口結(jié)構(gòu)的變化，導致村級組織的工作任務(wù)并不完全與村民對應(yīng)，而只與村域?qū)?yīng)。離開原來的戶籍地后，村民原有的村民自治權(quán)利也無法行使。在村民外出打工、承包種地都已是自主行為的條件下，村民與村委會之間的選舉和被選舉、村務(wù)監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系已日顯松弛，村兩委的工作內(nèi)容及相應(yīng)考核，以及決定村干部收入的都已是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，而不是村民。
除黨建工作、精神文明建設(shè)、協(xié)助落實政府提供的公共服務(wù)、社會保障和村民自治外，政府部門對村級組織的考核重點是社會管理。政府部門對村級組織下達指標并進行的考核包括：社會治安、公共安全、違法用地和建筑、農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境、農(nóng)村人口管理等領(lǐng)域，所涉及的主管部門包括公安局、信訪辦、衛(wèi)生局、食藥監(jiān)、安監(jiān)局、工商局、教育局、民政局、房管所、衛(wèi)計委等20多個部門。此外，村級組織還要協(xié)助政府完成最低生活保障名額分配、征兵、優(yōu)撫、獻血、五保等任務(wù)。有村級集體經(jīng)濟的，還要由農(nóng)委、監(jiān)察局對村級集體的資產(chǎn)、資源和資金的經(jīng)營管理和稅收指標進行考核。這些考核的結(jié)果，與村干部的收入分配和獎懲掛鉤。
從實際性質(zhì)來看，村級組織在很大程度上已由一個以自我組織、自我服務(wù)、自我教育功能為主的農(nóng)村基層群眾自治組織，轉(zhuǎn)變?yōu)檎姓ぷ髟谵r(nóng)村基層的兜底單位和以責任主體為主、群眾自治為輔的政府代理機構(gòu)。
事權(quán)、責任與資源嚴重不匹配
村級組織的運轉(zhuǎn)，必須要有經(jīng)濟資源和來自于政府部門的行政公共資源，而全國絕大多數(shù)村級組織這兩種資源都嚴重不足。
按照農(nóng)業(yè)部的估計，2011年全國大約60萬個行政村平均所擁有的運轉(zhuǎn)經(jīng)費僅為7萬元，其中政府對村級組織的財政轉(zhuǎn)移支付大約為4.2萬元，其余為村集體自籌經(jīng)費。部分村仍保留集體經(jīng)濟，其運轉(zhuǎn)經(jīng)費主要靠集體經(jīng)濟收入，而大部分村的實際運轉(zhuǎn)經(jīng)費要遠低于這個標準。與村級組織所承擔的責任相比，這種財力極不匹配，這也是村級組織基礎(chǔ)薄弱、能力嚴重不足的主要原因。村級組織的這種狀態(tài)，與農(nóng)村系列改革有直接關(guān)系。
1982年撤銷政社合一的人民公社體制后，以原來的生產(chǎn)大隊為基礎(chǔ)建立起行政村。按照《中華人民共和國村委會組織法》設(shè)立的行政村，是為了讓農(nóng)村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護村民合法權(quán)益。村民委員會的主要任務(wù)，是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見，并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。村的黨組織依照黨章進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，領(lǐng)導和支持村民委員會行使職權(quán);依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權(quán)利。
在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后，大部分村級集體經(jīng)濟先后解體。村級組織運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費來源于村級組織向村民提取的公積金、公益金和管理費[1]。除少部分有集體經(jīng)濟收益的村之外，這是絕大部分村級組織保障運轉(zhuǎn)和組織村民自我服務(wù)的主要經(jīng)濟來源。
農(nóng)業(yè)稅費改革取消了國家對農(nóng)民農(nóng)業(yè)稅的征收，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)對所管社會事業(yè)經(jīng)費的統(tǒng)籌，村級組織向村民提取的公積金、公益金和管理費也被取消了。盡管這項改革有助于農(nóng)民減負、避免村級干部腐敗，但它也取消了絕大部分村級組織運轉(zhuǎn)的經(jīng)費來源，取消了村民對村級集體所承擔的法定的責任和義務(wù)。取而代之的，是財政對缺乏資金來源的村進行轉(zhuǎn)移支付，以保證村級組織運轉(zhuǎn)。這些年來，雖然各級財政對村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費進行了補助，但仍遠遠不足。
在取消了村級提留后，政策規(guī)定村級組織在進行村內(nèi)公共建設(shè)或公共服務(wù)項目時，可通過“一事一議”的方式，向村民籌資、籌勞，但須建立在村民自愿的基礎(chǔ)上，由村民大會通過。由于取消村提留意味著免除了村民對村級集體負有的義務(wù)及責任，因此大部分村很難向村民籌資、籌勞。即使大部分村民都同意的“一事一議”項目，只要有個別村民不同意，就無法實施。從實地調(diào)研來看，即使搞了“一事一議”項目的村，大部分也并不是真正向村民籌資、籌勞。有村級集體經(jīng)濟的村，是用村級集體收入;有的村則動員村內(nèi)在外上班、經(jīng)商人員為家鄉(xiāng)捐錢;還有的是用幫扶單位的幫扶資金作為“一事一議”的自籌資金，再爭取政府的獎補。有些村的籌勞也只是形式上的，甚至還要給一定報酬。在農(nóng)村調(diào)研時聽到的普遍反映是，現(xiàn)在根本無法再向農(nóng)民籌資，農(nóng)民已不再接受對村集體負有義務(wù)的觀念。而且，從全國看，能搞“一事一議”的只是少部分村，大部分村都搞不起來。到目前為止，相對于全國60萬個村所需進行的村內(nèi)公共服務(wù)，實行“一事一議”所覆蓋的比例很小;但從各級政府的財政看，已是一個很大的財政支出項目。可以想象，全國60萬個村的村內(nèi)公共建設(shè)，是無法靠“一事一議”政策解決的，更何況大部分村的基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費都嚴重不足[2]。
與此相對照的，是部分堅持和發(fā)展集體經(jīng)濟的村，它們每年至少有數(shù)百萬、上千萬、數(shù)千萬，個別甚至上億元的集體收入。這些村不僅運轉(zhuǎn)經(jīng)費不成問題，而且可主動在村內(nèi)進行精神文明、村級基礎(chǔ)設(shè)施、村民住房改造、新農(nóng)村建設(shè)等各項公共建設(shè)，有能力為村民提供福利和分紅，這顯示出堅持集體經(jīng)濟道路的優(yōu)越性。以江蘇省江陰市為例，由于該市的社隊企業(yè)起步早，而且在社隊企業(yè)改制中集體資產(chǎn)沒有出賣，因此村級集體經(jīng)濟在全國名列前茅。2013年全市252個行政村凈資產(chǎn)平均為8804萬元，村級經(jīng)營性收入共26.9億元，村均1067萬元。這成為江陰市農(nóng)村建設(shè)和提高農(nóng)民收入、福利的最主要經(jīng)濟來源，遠超各級財政向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的財力。像江陰那樣保留集體資產(chǎn)、資源和資金的村，在全國仍有相當部分。這些村不僅依靠集體的力量支撐農(nóng)村的建設(shè)、農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民的就業(yè)與增收;更重要的是，由于村級集體經(jīng)濟還在，那些在市場化進程中被分散化、淪為弱勢群體的農(nóng)民就有了集體的依靠。實踐證明，靠國家和集體兩條腿走路，要比只靠國家一條腿走路好。集體經(jīng)濟是把農(nóng)民組織起來走社會主義道路的經(jīng)濟基礎(chǔ)。
但到目前為止，國家還沒有出臺明確的保護、發(fā)展村級集體經(jīng)濟的政策。目前有關(guān)部門對農(nóng)村改革的導向，一是發(fā)展農(nóng)民專業(yè)生產(chǎn)合作社。這個看似鼓勵發(fā)展集體經(jīng)濟的政策，實質(zhì)是農(nóng)戶以契約方式合作經(jīng)營，并不承擔任何村級組織的行政與社會責任，與村一級集體經(jīng)濟有本質(zhì)區(qū)別。政府對農(nóng)民專業(yè)生產(chǎn)合作社有優(yōu)惠政策，對村級集體經(jīng)濟則完全沒有。二是要求在量化和確權(quán)基礎(chǔ)上對村級集體資金、資產(chǎn)和資源進行集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，把原來的集體所有改為農(nóng)民的股份合作制。這項改革的出發(fā)點是保護農(nóng)民的利益，要求在明確村民權(quán)益的基礎(chǔ)上，由集體經(jīng)濟進行分紅，以及使村級集體經(jīng)濟與市場經(jīng)濟相銜接，但沒有強調(diào)村級組織所承擔的政治與社會責任，沒有強調(diào)村級集體經(jīng)濟面臨的首要任務(wù)，沒有強調(diào)村級集體必須留足公積金、公益金和管理費的比例。目前，只有少數(shù)地區(qū)對鼓勵發(fā)展和規(guī)范管理村級集體經(jīng)濟自行制定了法規(guī)或文件，如浙江省2007年制訂了《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》，安徽省出臺了《關(guān)于發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的意見》的2014年30號文件，廣東省東莞市2012年也下發(fā)了《中共東莞市委、東莞市人民政府關(guān)于推動鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級加快發(fā)展的若干意見》，但絕大部分地區(qū)對村級集體經(jīng)濟并沒有積極的鼓勵和扶持政策。
實踐證明，堅持和發(fā)展村級集體經(jīng)濟是堅持走社會主義道路的重要方面。但中央并沒有明確強調(diào)集體經(jīng)濟在村級組織所承擔功能中的作用。在政策導向上，沒有對堅持走集體經(jīng)濟道路的農(nóng)村典型進行導向性的肯定、總結(jié)與推廣。
村一級組織還缺乏公共行政資源。在我國從事行政事務(wù)，特別是社會管理領(lǐng)域，主體是政府部門，而不是村級組織，后者只是協(xié)助單位。但在農(nóng)業(yè)稅費改革后，政府不再向農(nóng)村征收農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再收取發(fā)展社會事業(yè)的統(tǒng)籌費，政府也就不再有動力關(guān)心和幫助村級組織的各項工作;在取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村地區(qū)的財源和行政經(jīng)費受到壓縮，許多地方通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并來減少行政開支，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄面積大幅增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也缺乏足夠的行政資源深入村開展工作;而且，由于干部作風的官僚化，習慣于層層分解指標，向下布置，以量化指標考核對下進行獎懲的方式進行工作。因此，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“懸浮式”政府[3]，干部很少下鄉(xiāng)，下鄉(xiāng)也只是檢查村干部落實各項工作的情況，并不具體介入、指導村的工作，更不主動幫助村開展工作。村級組織已變?yōu)樵诖逵騼?nèi)代替政府部門落實行政事務(wù)的責任主體，完不成任務(wù)就拿村干部問責。包括一些需要管理執(zhí)法權(quán)的工作，比如對違章建筑搭建的管理，收取超生的社會撫養(yǎng)費，對焚燒秸稈、污染物排放的監(jiān)管，對無證行醫(yī)、無照經(jīng)營的取締，管控吸毒人員，對監(jiān)外執(zhí)行犯罪人員的矯正等等，也都責任到村。但村卻并無行政管理執(zhí)法權(quán)，這致使此類工作很難落實。而任務(wù)不完成的村干部，又往往收入被扣除[4]。
伴隨著從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、農(nóng)業(yè)稅費改革，到對承包地的確權(quán)和永久化以及對集體經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)制度改革，原來以集體經(jīng)濟為依托組織起來的農(nóng)民，被重新分解為以個人和家庭為主的經(jīng)營單位。個人權(quán)利不斷強化，但同時卻削弱和取消了農(nóng)民對國家、社會、集體的義務(wù)和責任。面對這樣的農(nóng)民，同時又缺乏公共行政資源但卻被要求承擔政府應(yīng)承擔的職責，這種反差導致村級組織在職能上的錯位，最終造成農(nóng)村基層政權(quán)的弱化。
村組織經(jīng)費困難，村干部逆向淘汰
農(nóng)業(yè)稅費改革后，村級組織普遍面臨工作經(jīng)費缺乏、村干部待遇低、社會保障差的情況。2009年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于完善村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障機制促進村級組織建設(shè)的意見》，明確了完善村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障機制的指導思想、目標任務(wù)、基本原則和政策措施，提出了將村干部報酬、村辦公經(jīng)費和其他必要支出作為重點保障內(nèi)容。中央財政把村級組織運轉(zhuǎn)保障補助納入縣級基本財力保障范圍，重點向糧食主產(chǎn)區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)傾斜，并逐步提高了保障標準，積極引導地方加大對村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費的投入力度。2009-2011年，各級財政對村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費的補助逐年增長，但村級干部待遇的整體水平依然很低[5]。例如廣西柳州市村書記兼村主任每月報酬650元，不兼任的550元，其余村干部500元，年終獎勵550-450元不等;遼寧鳳城市村干部每月報酬600-700元;河南省南陽市村書記每月600元，副書記、村委委員按照每級120元的標準遞減;河南省安陽市村書記每月650元，副職、村委會委員按照90元的標準遞減。“村干部的報酬不能養(yǎng)家糊口”，這是已故遼寧省鳳城市梨樹村全國人大代表毛豐美在2013年對來基層調(diào)研的國務(wù)院農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導小組所反映的帶有普遍性的問題[6]，也是難以吸引優(yōu)秀人才擔任村干部的原因之一。近年來國家實行“大學生村官”政策，財政相應(yīng)作出了較大投入，但基層的反映卻不佳。一是大學生村官沒有解決農(nóng)村基層問題的能力，二是他們的目標最終都是要離開農(nóng)村，對改善村干部隊伍狀況并無貢獻。只有少數(shù)仍保留村級集體經(jīng)濟的地區(qū)，村干部收入來自于集體經(jīng)濟收入、政府規(guī)定分配的基數(shù)和獎勵辦法，因此村干部的收入才高于當?shù)仄骄べY。
由財政保障的村級組織辦公經(jīng)費，標準同樣很低。重慶市2011年規(guī)定村級組織每年保障工作經(jīng)費8000元，河南省南陽市村級組織每年的保障經(jīng)費是6000元。財力情況較好的山東省，按照2000人以上、1000-2000人、1000人以下的大、中、小村分類，分別保障辦公經(jīng)費3萬元、2萬元、1.5萬元。即便如此，這些經(jīng)費對一個村一年來說，保運轉(zhuǎn)仍十分困難，更談不上搞任何建設(shè)。在這種條件下，許多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾向于使用先富起來的人擔任村黨支部書記，因為這些人有資源，好辦事，比較容易落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)所交辦的各項任務(wù)，由此出現(xiàn)所謂“富人治村”現(xiàn)象。這些農(nóng)民企業(yè)家兼村支部書記雖有不少人對村的工作具有責任心，但因為手中有企業(yè)，主要精力還是放在自己的企業(yè)上，只是每天抽點時間打理一下村務(wù)。他們樂于擔任黨支部書記的一個重要目的，是為了有利于做生意，在村遇到發(fā)展項目時，也可以近水樓臺先得月;有的甚至還利用村支書職務(wù)便利為自己謀利。
近年來因利益、宗族、幫派等因素，農(nóng)村兩委改選中賄選現(xiàn)象不斷，許多地方政府采取不告不理的態(tài)度。農(nóng)村基層政權(quán)的衰弱，導致一些地方家族勢力、宗教勢力、灰黑勢力興起，把持了村級組織。他們或在村務(wù)中欺上瞞下，違法亂紀，損害群眾利益;或通過國家給農(nóng)民的優(yōu)惠政策撈好處，造成部分地區(qū)農(nóng)村基層干群關(guān)系緊張，上訪不斷。
進入21世紀以來，各級財政對三農(nóng)投入的力度也很大[7]，幾乎到了財力可以負擔的極限，但從整個農(nóng)村建設(shè)的需求看，仍處于杯水車薪狀態(tài)。放棄國家和集體兩條腿走路的方針，整個農(nóng)村的建設(shè)只依靠國家財力這一條腿，等于放棄了把農(nóng)民組織起來的道路，實際上也難以走得通。實踐告訴人們，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，增加集體收入，是建強農(nóng)村基層組織的現(xiàn)實需要，是加快農(nóng)村發(fā)展的迫切要求，是化解村級債務(wù)、增強村基層組織發(fā)展能力、提高村干部待遇的最有效途徑。
農(nóng)村稅費改革減輕了農(nóng)民負擔，也取消了農(nóng)民對集體所承擔的責任和義務(wù)
大多數(shù)村級黨組織難以發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用
村級班子由黨支部和村委會組成，村黨支部是我國農(nóng)村基層黨組織，也是村級組織的核心。改革開放以來，農(nóng)村黨建首先遇到的問題是失去了政治方向。
在互助組、合作化、人民公社時期，農(nóng)村黨的建設(shè)圍繞的是社會主義目標和集體化道路，它通過把農(nóng)民組織起來發(fā)展集體經(jīng)濟，支持社會主義工業(yè)化，為農(nóng)民提供公共服務(wù)和社會福利。當時的農(nóng)村合作醫(yī)療、耕讀小學、對軍烈屬的優(yōu)撫、民兵訓練、對五保戶的保障，以及修橋、筑路、興修水利，都是依靠集體經(jīng)濟的力量。先國家，再集體，后個人，是這種經(jīng)濟基礎(chǔ)上的社會主義意識形態(tài)。正確處理這三者關(guān)系，是建設(shè)社會主義的基本問題。社會主義和集體主義，是農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的政治方向和鮮明的社會主義意識形態(tài)，組織農(nóng)民、教育農(nóng)民、服務(wù)農(nóng)民也是在這個基礎(chǔ)上展開的。
與改革之前和之初相比，目前農(nóng)村基層的黨群關(guān)系正在發(fā)生變化
在農(nóng)村改革過程中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制堅持土地、資源的集體所有性質(zhì)，在意識形態(tài)上仍保留“先國家，再集體，后個人”的基本價值。但隨著第二輪土地承包、進一步的量化確權(quán)，土地集體所有的性質(zhì)被不斷虛化。農(nóng)業(yè)稅費改革后，農(nóng)民對國家、集體的義務(wù)和責任也隨之被取消，“先國家，后集體，再個人”的社會主義意識形態(tài)失去了存在的基礎(chǔ)。“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”、“讓一部分人先富起來”，在農(nóng)村被具體化為發(fā)家致富是先進性的標志;而作為社會主義目標的共同富裕，則沒有具體的實現(xiàn)路徑。在農(nóng)業(yè)不斷發(fā)展，農(nóng)民收入不斷提高，扶貧取得巨大成就的同時，農(nóng)村的兩極分化也在加劇。正是在這樣的變動中，農(nóng)村的社會主義意識形態(tài)被顛覆了，以小農(nóng)經(jīng)濟為基礎(chǔ)的各種意識泛起，農(nóng)村黨建的條件在政治上、思想上發(fā)生了巨大變化。
經(jīng)濟基礎(chǔ)和意識形態(tài)的這種變化，致使許多農(nóng)村黨員理想信念喪失，黨組織不再能為農(nóng)民在政治上、思想上提供方向，失去了教育農(nóng)民的政治制高點和組織農(nóng)民的立足點，甚至在信仰上難以與宗教組織競爭，在意識形態(tài)上也無法與隨著私營經(jīng)濟發(fā)展起來的個人主義抗衡。今天的農(nóng)民重新回到了一盤散沙的狀態(tài)，黨組織的先進性、凝聚力在農(nóng)民群眾中正在失去，村黨支部工作的權(quán)威主要來自與黨委、政府的關(guān)系，更大程度上成為政府行政職能落實到村的組織保證。農(nóng)民對黨組織的態(tài)度是，“有田有糧不找你，不偷不搶不怕你，外出賺錢不理你，出了問題就找你，不給解決就罵你，解決不好就告你”。與改革之前和之初相比，黨群關(guān)系發(fā)生了根本性改變。
失去政治上的先進性，不能為農(nóng)民的生產(chǎn)、生活提供共同奮斗的目標，也使得農(nóng)村基層黨組織開展組織活動失去了靈魂與動力，這是農(nóng)村黨組織失去戰(zhàn)斗力和凝聚力最根本的原因。其結(jié)果必然造成許多黨員干部政治意識日益淡薄，思想滑坡，失去對共產(chǎn)主義的理想信念。許多黨員混同于一般群眾，在有一定集體經(jīng)濟基礎(chǔ)的地區(qū)，村級黨組織出現(xiàn)“福利化”傾向，黨組織活動必須要村里發(fā)錢，否則黨員會開不起來。
隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展和農(nóng)村人才的流出，農(nóng)村基層黨組織黨員年齡老化嚴重;流動黨員較多，脫離黨組織時間較長;優(yōu)秀青年大多外出務(wù)工，培養(yǎng)和發(fā)展素質(zhì)較好的黨員困難，這些都對農(nóng)村的黨員隊伍建設(shè)構(gòu)成很大挑戰(zhàn)。
由于村集體經(jīng)濟薄弱，有的村完全沒有集體收入，各項開支靠財政轉(zhuǎn)移支付，村級辦公經(jīng)費不足，根本無力顧及公益事業(yè)建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展壯大，農(nóng)村基層黨組織想發(fā)揮作用也很難。從調(diào)研情況看，村級黨組織中能比較好地體現(xiàn)黨組織先進性的在5-10%之間，大約有20%左右的基本癱瘓，大部分有組織存在，但主要起配合政府行政工作的功能。
改革開放以來農(nóng)村黨組織的蛻變，從一個方面反映了共產(chǎn)黨與農(nóng)民群眾關(guān)系的變化，也反映了國家治理體系在農(nóng)村基層的衰弱。
村級組織建設(shè)事關(guān)發(fā)展道路、國家治理
村級組織的衰弱由多種因素疊加造成。作為基層群眾自治組織的村級組織，卻主要承擔著政府交派、不斷增加的行政職能;絕大部分村級集體經(jīng)濟解體，村級組織運轉(zhuǎn)主要靠財政轉(zhuǎn)移支付，資源嚴重不足;改革導向使基層政府“懸浮化”，農(nóng)民“去組織化”，集體主義意識被拋棄，個人主義興起;黨的建設(shè)在農(nóng)村缺乏明確的政治方向，黨組織失去了政治上的先進性和凝聚力。在體制上，村級組織又歸三個相互獨立的部門主管：村黨支部由黨的組織部門基層處管;村委會的選舉和村務(wù)公開由民政部門的基層政權(quán)處管;村的集體資產(chǎn)，包括村集體所有的土地、資產(chǎn)與資源的管理以及集體產(chǎn)權(quán)的改革，歸農(nóng)業(yè)部門管。這三駕馬車沒有一個對村級組織的建設(shè)在整體上負責。而中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組多年來主要管的是農(nóng)業(yè)與農(nóng)民，很少對農(nóng)村問題及村級組織問題進行研究。“三農(nóng)”雖然包括了農(nóng)村，但到目前為止，中央所發(fā)的十幾個1號文件，沒有一個是專門針對農(nóng)村問題的。
村級組織建設(shè)說到底，反映的是中國農(nóng)村發(fā)展的道路問題和農(nóng)村的基層政權(quán)建設(shè)問題。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，始終回避了這樣一個本質(zhì)問題：中國的農(nóng)村在實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化過程中，是否還要堅持走組織起來的道路?組織起來，在政治上表現(xiàn)為農(nóng)民以村為單位在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下組織起來，在經(jīng)濟上表現(xiàn)為堅持和發(fā)展村級集體經(jīng)濟，在社會、文化、生態(tài)領(lǐng)域表現(xiàn)為組織起來的農(nóng)民實現(xiàn)自我教育、自我服務(wù)，形成國家與集體共同投入、兩條腿走路進行社會主義新農(nóng)村建設(shè)的格局。30多年的實踐表明，光有生產(chǎn)力的發(fā)展，只有市場經(jīng)濟的邏輯、產(chǎn)權(quán)的邏輯，雖能調(diào)動農(nóng)民的積極性，但結(jié)果只能使少部分農(nóng)民富起來，無法實現(xiàn)共同富裕，更無法建設(shè)與社會主義相適應(yīng)的意識形態(tài)與價值體系。沒有農(nóng)民的組織化，在農(nóng)村就沒有集體主義，在中國也無法建成社會主義。
行政村作為基層群眾自治組織這個形式，掩蓋了村級組織實際上是國家治理體系在農(nóng)村的基層環(huán)節(jié)這個本質(zhì)。這些年來，主管部門花了大量精力組織村委會選舉、監(jiān)督村務(wù)公開，卻沒有從國家治理體系和能力建設(shè)的高度，來重新看待村級組織建設(shè)所面臨的問題，追溯問題的根源，尋找解決之道。20世紀末以來，“三農(nóng)問題”的嚴重性引起了人們的重視。但是，對于“農(nóng)村問題”的認識至今還嚴重不足。而從國家治理體系和治理能力的角度看問題，村級組織這塊短板就明顯地暴露出來。如果說農(nóng)業(yè)的發(fā)展決定著我國的糧食安全和食品安全、農(nóng)民的情況決定著我國能否實現(xiàn)全面小康的話，那么全國60萬個村級組織的建設(shè)，則決定著我國政治、文化、社會和生態(tài)建設(shè)的未來。
[1] 實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時，在農(nóng)民中廣為流傳著“繳夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。其中“留足集體的”，就是指公積金、公益金和管理費。
[2] 作者在內(nèi)蒙東部和黑龍江調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，因山區(qū)村域的面積非常大，有的十幾、幾十公里，村干部要辦公，連摩托車的油費都無法解決。而那里的冬季嚴寒，因無法解決5萬元的取暖費，村委會辦公室、村設(shè)活動室都難以使用。
[3] 周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮式”政權(quán)》，中國改革論壇，http://www.chinareform.org.cn/gov/governance/Practice/201007/t20100708_33113.htm。也需要指出，有部分地區(qū)采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村的做法，對克服“懸浮式政府”帶來的弊病很有幫助。
[4] 作者在河南南陽調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，有的村因收不起水庫灌溉費，村干部的全年收入都被扣;有的因完不成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的計劃生育社會撫養(yǎng)費收取，需要干部個人先墊付。村干部干了一年工作不僅沒有拿到收入，而且還背了一大筆債。
[5] 一些有條件的地區(qū)大幅提高了村干部的待遇，如新疆從2014年起對村書記月收入在1051元基礎(chǔ)上再增加800元;安徽省淮北市從2013年起村正職干部報酬從每年9000元提高到15600元;湖北秭歸縣村書記兼任主任的年收入24000元，單設(shè)的20000元，副職為80-90%。但大部分地區(qū)的村干部待遇很低，見《瞭望》新聞周刊，2014年8月11日：《部分欠發(fā)達地區(qū)村干部后繼乏人：收入遠不如打工》，http://www.chinanews.com/gn/2014/08-11/6480139.shtml。
[6]見財政部中國財政雜志社，http://www.mof.gov.cn/preview/czzz/zhongguocaizhengzazhishe_daohanglanmu/zhongguocaizhengzazhishe_kanwudaodu/zhongguocaizhengzazhishe_zhongguocaizheng/334/6555/334544/201210/t20121030_691029.html。
[7] 2011年，中央財政對三農(nóng)投入超過10419億元，全國各級財政共投入29342億元，占全國財政支出的27.2%，其中16504.7億元用于農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，見財政部網(wǎng)站：www.mof.gov.cn/zhuantihuangu/czjbqk2011/czzc2011/201208/t20120831_679920.html。
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