十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》是一個重要文獻(xiàn)。
改革開放以來，農(nóng)村成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，正是農(nóng)村廉價勞動力和農(nóng)村社會保持了穩(wěn)定，而使中國可以成為“世界工廠”，可以保持發(fā)展中的穩(wěn)定。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有效緩解和消化了城市內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成了中國農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。未來二三十年，中國農(nóng)業(yè)GDP占比將繼續(xù)下降，但農(nóng)村人口將仍保持在一個相當(dāng)龐大的數(shù)量。農(nóng)村是否可以保持穩(wěn)定，農(nóng)村能否繼續(xù)作為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，從而為中國發(fā)展提供戰(zhàn)略縱深，將事關(guān)中國現(xiàn)代化的成敗。中國式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)將在未來二三十年仍然構(gòu)成中國農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。
未來30年，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、中國制造、產(chǎn)業(yè)升級將構(gòu)成驅(qū)動中國走出中等收入陷阱的三輪，“三輪驅(qū)動”是中國特色的現(xiàn)代化道路，也是中國可以走出中等收入陷阱的有力保證。從這個意義上看，新中國的發(fā)展大致可以劃分三個30年，前30年是打基礎(chǔ)，其中最重要的是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人的素質(zhì)基礎(chǔ)、基本制度基礎(chǔ)，后30年是以前30年的三大基礎(chǔ)實現(xiàn)強(qiáng)勢經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并保持了發(fā)展中的穩(wěn)定。未來30年則要繼續(xù)以前面兩個30年所積累下來的基本制度基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，繼續(xù)順勢而上，實現(xiàn)超越。筆者認(rèn)為，十八屆三中全會決議就是在這樣一個時代背景下出臺的。
決議第20條提出加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。
“推進(jìn)”四種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，顯然是對當(dāng)前以2.1億戶農(nóng)民為主體的小農(nóng)經(jīng)營狀況不滿意，尤其擔(dān)心將來誰來種田，如何解決小農(nóng)戶與大市場對接及小農(nóng)戶與大生產(chǎn)對接難題而生。“推進(jìn)”的含義就是要通過國家政策乃至資金支持，改變當(dāng)前小農(nóng)經(jīng)營占絕對主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局。
以筆者的判斷，即使國家“推進(jìn)”，集體經(jīng)營和合作經(jīng)營的發(fā)展空間也不大，經(jīng)營形式的占比不會太大。企業(yè)經(jīng)營可能會有很大積極性，但面對汪洋大海般的小農(nóng)，企業(yè)經(jīng)營的空間也不會太大，不過，企業(yè)可能反過來借此要求國家更多政策、資金扶持。家庭經(jīng)營中，小農(nóng)經(jīng)營仍然將占主導(dǎo)，在國家支持下，家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶可能有較大發(fā)展。
是否賦予承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，一直是學(xué)界和政策部門爭議的一個要點，一派認(rèn)為，賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，就可能導(dǎo)致農(nóng)民失地，因此不應(yīng)賦予;另一派認(rèn)為，只有放開承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，農(nóng)民才能獲得更多資金的支持，從而可以更加有效地獲得進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所急需的資金。
賦予承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能之后就涉及到兩個方面的問題，第一是從經(jīng)營者來講，經(jīng)營失敗怎么辦?應(yīng)該說，經(jīng)營失敗就是失去承包地的經(jīng)營權(quán)。第二是從抵押擔(dān)保方來講，若不能按時收回資金，就要將承包地的經(jīng)營權(quán)收回。但問題是，無論是經(jīng)營者失地，還是抵押擔(dān)保方收回承包地經(jīng)營權(quán)，都會帶來嚴(yán)重問題。
農(nóng)民失地怎么辦?若經(jīng)營者是通過流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)而形成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者(家庭農(nóng)場、集體經(jīng)營、合作社、企業(yè))，這些經(jīng)營者最有通過經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保獲得資金的需求，但如果經(jīng)營失敗，他們的經(jīng)營權(quán)流失，可能帶來嚴(yán)重后果：因為這些經(jīng)營者一般是按年度支付農(nóng)民租金，而獲得的是多年經(jīng)營權(quán)。換句話說，流入土地的經(jīng)營者根本就沒有資格將農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)拿去抵押、擔(dān)保。
實際上，過去地方一直有承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保的地方性政策，卻極少有銀行愿意以農(nóng)民承包地的承包經(jīng)營權(quán)作抵押、擔(dān)保而放款，其中原因是，農(nóng)地收益太少，地塊零碎，難以經(jīng)營，這樣的抵押，擔(dān)保風(fēng)險太大。
從這個意義上講，承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保在實踐中可能難以實行。若在政策鼓勵下得以實行，其后果也可能相當(dāng)糟糕。
此外，賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，是一種對農(nóng)地的新的產(chǎn)權(quán)安排，這樣一種產(chǎn)權(quán)安排還可能引發(fā)更加嚴(yán)重的“反公地悲劇”，導(dǎo)致農(nóng)地難以有效率地經(jīng)營。具體說，當(dāng)前中國農(nóng)地經(jīng)營的重要特點是面積狹小、地塊分散，農(nóng)民“人均一畝三分、戶均不過十畝”且分散為十塊左右的農(nóng)地，經(jīng)營起來極不方便。在這樣一個面積狹小、地塊分散的耕地格局中，進(jìn)一步地進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新，包括允許承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保，使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排更加復(fù)雜，就可能導(dǎo)致農(nóng)地難以有效耕種的嚴(yán)重問題，即所謂“反公地悲劇”。在當(dāng)前具體承包關(guān)系保持穩(wěn)定的格局下面，在承包者與經(jīng)營者越來越發(fā)生分離的格局下，這樣一種“反公地悲劇”已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，相當(dāng)不利于農(nóng)地有效率經(jīng)營了。現(xiàn)在讓承包經(jīng)營權(quán)可以抵押、擔(dān)保，必進(jìn)一步復(fù)雜化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排，必有更多農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體介入到農(nóng)地利益分享中來，從而必進(jìn)一步使農(nóng)地難以有效率耕地：整合如此破碎、分散且復(fù)雜的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)將變成不可能完成的任務(wù)。
實際上，解決“反公地悲劇”的辦法是有的，即農(nóng)村土地是集體所有，土地是生產(chǎn)資料，而非農(nóng)民財產(chǎn)，農(nóng)民作為勞動力，在土地這一基本生產(chǎn)資料上進(jìn)行勞動，獲得勞動收入。如果農(nóng)民要進(jìn)城打工，他們不再依靠在土地這一生產(chǎn)資料上的勞動來獲得收入，他們就不應(yīng)該再占有土地(當(dāng)然，他們可以從集體經(jīng)營的土地收益中分享土地利益)，或者說，當(dāng)農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，留下來的土地就由仍然在村務(wù)農(nóng)農(nóng)民經(jīng)營，一旦進(jìn)城農(nóng)民返回農(nóng)村，他又可以有獲得土地進(jìn)行生產(chǎn)的權(quán)利。這樣，農(nóng)村集體土地就總是由仍然留村的集體成員來經(jīng)營，并因此可以按照最方便最有效率的方式經(jīng)營，這樣就不會出現(xiàn)當(dāng)前全國農(nóng)村普遍出現(xiàn)的農(nóng)地上越來越嚴(yán)重的“反公地悲劇”。在當(dāng)前面積狹小、地塊分散的農(nóng)地上，給承包戶越大的土地權(quán)能，土地經(jīng)營者就越是難以有效整合破碎分散的產(chǎn)權(quán)，就越是無法有效地經(jīng)營農(nóng)業(yè)。
更多解讀詳見長文：賀雪峰：十八屆三中全會決議涉農(nóng)條款解讀
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