本文以對(duì)成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐的調(diào)研為基礎(chǔ)，深入討論了成都以土地為媒介、以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為主要政策工具的成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式，并分析了成都模式的利弊。在此基礎(chǔ)上，文章提出并論證了更具有操作性和普遍意義的以規(guī)劃為媒介、以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主要政策手段的新型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式。文章認(rèn)為，以規(guī)劃為媒介的新型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式不僅具有廣泛的適用性，而且具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。從長(zhǎng)期看，以規(guī)劃為媒介的新型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式可以為中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)穩(wěn)定的農(nóng)村根基，從短期看，新型城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式可以有效拉動(dòng)內(nèi)需，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。
中國(guó)是農(nóng)村人數(shù)占絕大多數(shù)的國(guó)家，雖然國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年城市化率超過(guò)50%，但實(shí)際上，這超過(guò)50%的城市人口中，有2億多進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工，其中絕大多數(shù)農(nóng)民工都未能真正融入城市，成為城市一員，而是年輕時(shí)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，年老還需要返回農(nóng)村。且年輕人進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，他們年老父母仍然生活在農(nóng)村且仍然務(wù)農(nóng)，年幼子女也生活在農(nóng)村，因?yàn)檗r(nóng)村生活成本低。若按戶(hù)籍來(lái)計(jì)算，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村仍然有9.4億農(nóng)村戶(hù)籍人口，這9.4億農(nóng)村戶(hù)籍人口中，有一定比例人口已經(jīng)在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)和收入機(jī)會(huì)，他們可以在城市安居樂(lè)業(yè)，并因此可以算作城市人口。需要依托農(nóng)村生活的人口還有8億多。
在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，中國(guó)仍然還會(huì)有極其龐大的農(nóng)民或需要依托農(nóng)村來(lái)完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)的人口，中國(guó)這樣巨型國(guó)家的城市化只可能是一個(gè)緩慢的過(guò)程。即使中國(guó)可以實(shí)現(xiàn)城市化，其城市化率達(dá)到70%，中國(guó)也還有4~5億農(nóng)村人口，如此龐大農(nóng)村人口的生活狀況與質(zhì)量好壞是重大戰(zhàn)略問(wèn)題。
中國(guó)之所以可以取得現(xiàn)代化的快速進(jìn)展，得益于農(nóng)村為中國(guó)現(xiàn)代化提供了最為主要的基礎(chǔ)。建國(guó)前30年，正是通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，從農(nóng)村提取數(shù)以千億計(jì)的資源，為新中國(guó)建立完整的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系和工業(yè)化提供了原始資本積累。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡建立在兩個(gè)眾所周知的基礎(chǔ)上：一是充分利用了農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力資源，二是充分利用了中國(guó)農(nóng)村的土地。此外，建國(guó)六十多年，中國(guó)之所以可以在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中順利應(yīng)對(duì)各種政治、經(jīng)濟(jì)、金融危機(jī)，其中一個(gè)關(guān)鍵原因是龐大的農(nóng)村作為中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池一直在發(fā)揮作用。正是9億農(nóng)民的穩(wěn)定為城市提供了快速發(fā)展及應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。城市與農(nóng)村的一正一反，一快一慢，一陽(yáng)一陰，一發(fā)展極一穩(wěn)定器，形成了中國(guó)城鄉(xiāng)之間的相反相承的互補(bǔ)結(jié)構(gòu)，從而為中國(guó)奇跡提供了最為重要的支撐。
進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量中，農(nóng)業(yè)所占比重越來(lái)越小，農(nóng)村人財(cái)物快速流入城市，農(nóng)村社會(huì)正在快速變遷中。如何繼續(xù)保持農(nóng)村在中國(guó)現(xiàn)代化中穩(wěn)定器的作用，如何回應(yīng)農(nóng)村社會(huì)快速變遷的壓力，如何為仍然需要依托農(nóng)村完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)的人口提供基本的生產(chǎn)生活秩序，并回應(yīng)他們的焦慮，是當(dāng)前國(guó)家戰(zhàn)略層面應(yīng)予考慮的重大問(wèn)題。
當(dāng)前中國(guó)高層和社會(huì)輿論的共識(shí)是，城鄉(xiāng)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以工哺農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，通過(guò)中央向農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，為農(nóng)民提供滿(mǎn)足生產(chǎn)生活基本秩序的基礎(chǔ)設(shè)施，基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)均等化。總之，當(dāng)前中國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)到了一個(gè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折時(shí)期，到了以國(guó)家財(cái)政支持為基礎(chǔ)建設(shè)農(nóng)村，幫助農(nóng)民的時(shí)候了。
問(wèn)題是應(yīng)該如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，怎樣才能真正有效地做到以工哺農(nóng)和以城帶鄉(xiāng)。
取消農(nóng)業(yè)稅前后，國(guó)家通過(guò)多種途徑向農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，目前每年轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的財(cái)政資源已達(dá)萬(wàn)億以上。成都市是國(guó)家最早批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)，2007年以來(lái)已在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面做了很多探索。成都探索有諸多值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)和進(jìn)一步深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的啟示。本文擬以成都調(diào)查為基礎(chǔ)，討論中國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的可能途徑。
一、轉(zhuǎn)移支付的主要形式
當(dāng)前國(guó)家向農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付主要有三種形式：一是直接補(bǔ)貼農(nóng)民，二是通過(guò)部辦委局設(shè)立項(xiàng)目，項(xiàng)目進(jìn)村，由部辦委局為農(nóng)民提供基礎(chǔ)設(shè)施，三是建設(shè)新農(nóng)村建設(shè)點(diǎn)，集中政府資源投資打造示范點(diǎn)。
當(dāng)前直補(bǔ)到戶(hù)的項(xiàng)目非常多，典型如糧補(bǔ)、種籽補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等，在一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，農(nóng)民種田不僅不交稅費(fèi)，而且國(guó)家每年為農(nóng)民提供大約100~200元/畝的農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼。此外，比較重要的轉(zhuǎn)移支付還有：義務(wù)教育，合作醫(yī)療，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼，低保，特困補(bǔ)貼，五保;
第二種轉(zhuǎn)移支付是通過(guò)項(xiàng)目形式進(jìn)行，具體地說(shuō)，自上而下的財(cái)政資金通過(guò)部辦委局等職能部門(mén)的條條，按農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需要進(jìn)行建設(shè)。目前涉農(nóng)項(xiàng)目極多，幾乎所有部辦委局都有相關(guān)的涉農(nóng)項(xiàng)目及相應(yīng)的項(xiàng)目資金。由部辦委局主管的項(xiàng)目資金主要是通過(guò)自上而下的條條向下延伸，與自下而上的項(xiàng)目申報(bào)相結(jié)合。各地農(nóng)村根據(jù)自己的實(shí)際情況與需要，按政策規(guī)定向條條申報(bào)，條條批準(zhǔn)立項(xiàng)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)即可以下達(dá)，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施就可以得到建設(shè)。
在項(xiàng)目很難全覆蓋的背景下，條條為了調(diào)動(dòng)地方的積極性，往往要求地方出配套資金，比如通村公路，交通部門(mén)往往要求地方在路基開(kāi)挖和出工方面給予配套支持。結(jié)果，在有些貧困地區(qū)農(nóng)村，村集體沒(méi)有錢(qián)，又不可能向農(nóng)民收錢(qián)，就只能放棄項(xiàng)目申請(qǐng)。因?yàn)槭窍蛏霞?jí)條條申請(qǐng)項(xiàng)目，跑項(xiàng)目就理所當(dāng)然，關(guān)系、熟人、朋友、政績(jī)考慮等等，就可能成為立項(xiàng)的依據(jù)。從農(nóng)民角度來(lái)看，既然是跑下來(lái)的項(xiàng)目，也就不是農(nóng)民自己的項(xiàng)目，是天上掉下來(lái)的餡餅，項(xiàng)目成了人人爭(zhēng)吃的天鵝肉，跑下來(lái)項(xiàng)目的干部和關(guān)系人固然認(rèn)為項(xiàng)目是自己跑下來(lái)的，自己應(yīng)該從項(xiàng)目中獲得更多利益，一般村民也認(rèn)為占項(xiàng)目便宜沒(méi)有損害村莊利益。國(guó)家為農(nóng)民出了錢(qián)，中間人得了好處，項(xiàng)目實(shí)施都效果不好，農(nóng)民不是因此增加了對(duì)國(guó)家的認(rèn)同，而是增加了抱怨。因?yàn)榈貌坏睫r(nóng)民的理解和支持，項(xiàng)目實(shí)施的效果不好，適用性差。
在有些地區(qū)，地方政府為了建設(shè)示范工程，要求所有項(xiàng)目投入到一個(gè)村莊，打造新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)村，這些試點(diǎn)只是領(lǐng)導(dǎo)意愿，與農(nóng)民內(nèi)在需求無(wú)關(guān)，這種集中項(xiàng)目資金打造示范點(diǎn)的做法即前述新農(nóng)村建設(shè)示范的轉(zhuǎn)移支付形式。在國(guó)家給到農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付資源有限的情況下，地方政府指定各部辦委局集中項(xiàng)目打造示范村莊的做法，就讓個(gè)別村莊不適當(dāng)?shù)爻级嗾剂似渌迩f的項(xiàng)目資金。目前中國(guó)各地區(qū)，都多有省委書(shū)記、市委書(shū)記、縣委書(shū)記固定聯(lián)系村，這些村就很容易得到同級(jí)政府各部門(mén)打包的項(xiàng)目資金支持，由此制造出靠上級(jí)過(guò)度輸血而成的示范村，這樣的示范村因?yàn)闆](méi)有內(nèi)生造血功能，及地方政府資金有限，不可能推廣，示范工程就變成了純政績(jī)工程。當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村仍然在普遍打造幾個(gè)所謂新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)樂(lè)此不疲到這些所謂示范村莊視察，實(shí)在是一種很壞的風(fēng)氣。
除以上三種(主要是前面兩種即直補(bǔ)到戶(hù)和條條專(zhuān)政)財(cái)政支農(nóng)途徑以外，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村“三提五統(tǒng)”也一并取消，之前鄉(xiāng)村行政得以運(yùn)轉(zhuǎn)的基本經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。國(guó)家因此進(jìn)行農(nóng)村綜合配套改革，一方面要求鄉(xiāng)村兩級(jí)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少人員，包括撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組，取消村民組長(zhǎng)，將七站八所推向市場(chǎng)等等措施，以減少鄉(xiāng)村兩級(jí)支出，一方面又為鄉(xiāng)村兩級(jí)提供基本業(yè)務(wù)費(fèi)，比如為村干部提供報(bào)酬，為每村提供一年大約一萬(wàn)元的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等等。在當(dāng)前全國(guó)廣大農(nóng)村，村級(jí)一年可以獲得的自上而下轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)大致在3萬(wàn)元左右，其中絕大部分用于發(fā)放村干部報(bào)酬，一萬(wàn)元左右的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)大部分用于訂報(bào)刊。村干部要想開(kāi)展其他工作，既不可能再向農(nóng)民收錢(qián)，又不可能從上級(jí)獲得資源，全國(guó)90%以上村莊又幾乎沒(méi)有任何資源(其中大部分負(fù)債嚴(yán)重)。村級(jí)沒(méi)有可以有所作為的資源，中國(guó)絕大多數(shù)行政村就成為了維持會(huì)。
而實(shí)際上，鄉(xiāng)村兩級(jí)尤其是村一級(jí)是極為重要的，因?yàn)榇逡患?jí)是農(nóng)民可以有效表達(dá)他們公共需求偏好的平臺(tái)。一個(gè)村一般千人左右，方圓三、五平方公里，村民常年生活在一起，生產(chǎn)、生活、人情三位一體，低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)，是真正的熟人社會(huì)，又有二十多年村民自治實(shí)踐所積累的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的成熟經(jīng)驗(yàn)，若村一級(jí)掌握部分公共資源，通過(guò)民主來(lái)建設(shè)公共設(shè)施和公益事業(yè)，這個(gè)事情一定可以做得好。
換句話(huà)說(shuō)，村一級(jí)是農(nóng)民自下而上表達(dá)公共品需求偏好的最佳平臺(tái)，又是國(guó)家自上而下資源轉(zhuǎn)移到農(nóng)村與農(nóng)民需求對(duì)接的平臺(tái)。
在中國(guó)農(nóng)村區(qū)域差異極大，不同地區(qū)農(nóng)民公共品需求千差萬(wàn)別的情況下，由自上而下的條條來(lái)為全國(guó)九億農(nóng)民建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)，是十分困難的。將支農(nóng)資金發(fā)到農(nóng)戶(hù)，既不可能真正提高農(nóng)民的收入，又不可能指望農(nóng)民將國(guó)家發(fā)放的資金整合起來(lái)建設(shè)與他們的生產(chǎn)生活基本秩序維持緊密相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。因此，如何讓農(nóng)民通過(guò)村莊這個(gè)平臺(tái)，用民主的方式來(lái)使用支農(nóng)資金，從而建設(shè)他們最為急需的公共品，是當(dāng)前國(guó)家向農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付時(shí)必須要考慮的重要問(wèn)題。
二、成都以土地為媒介的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式
成都是大城市帶大農(nóng)村的地區(qū)，成都市是四川省會(huì)城市，全市有1200萬(wàn)人口，其中城市人口有600萬(wàn)，農(nóng)村人口600萬(wàn)。作為省會(huì)城市，成都市經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，財(cái)政實(shí)力比較雄厚。2003年以來(lái)，成都市開(kāi)始推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，2007年獲批國(guó)家級(jí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)試驗(yàn)區(qū)，在向農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付方面，成都市形成了與全國(guó)一般情況有所不同的特點(diǎn)，擇要有以下幾點(diǎn)：
第一，在一般性的國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金基礎(chǔ)上，成都市自2009年開(kāi)始，在全國(guó)比較早地發(fā)放耕地保護(hù)基金，按基本農(nóng)田每畝400元，一般農(nóng)田每畝300元發(fā)放。耕地保護(hù)基金的90%用于履行耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民現(xiàn)金補(bǔ)貼，及購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)，10%用于耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。到2012年4月，成都市已完成2009、2010年兩個(gè)年度耕保金的發(fā)放，累計(jì)發(fā)放到農(nóng)戶(hù)的耕地保護(hù)基金約40億元，用于耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的資金約4.5億元。成都市是全國(guó)中西部地區(qū)第一個(gè)設(shè)立并發(fā)放耕保基金的地方政府。
第二，自2008年開(kāi)始，成都市為每個(gè)行政村提供20~30萬(wàn)元的公共服務(wù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，規(guī)定這些經(jīng)費(fèi)不能分掉，不能還債，只能用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，具體如何用，用在什么項(xiàng)目上，則由村民議事會(huì)討論決定。成都為每個(gè)行政村提供20~30萬(wàn)元的公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)，并由村民通過(guò)民主的辦法來(lái)決策使用這筆經(jīng)費(fèi)。一方面，因?yàn)橛凶陨隙碌恼Y源，村民就可以通過(guò)討論來(lái)決定建設(shè)他們認(rèn)為最重要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)，從而解決他們生產(chǎn)生活中基本公共品的不足，提高生產(chǎn)生活質(zhì)量。另一方面，因?yàn)橛泄操Y源，村民在討論如何有效使用這筆資源時(shí)就會(huì)參與到其中，之前是國(guó)家、政府的事情的村莊公共事業(yè)，現(xiàn)在成了村民自己的事情，由此極大地提高了村民對(duì)村莊公共事業(yè)的關(guān)心，同時(shí)又為村民提供了實(shí)實(shí)在在的實(shí)踐民主的機(jī)會(huì)，使之前村民自治的實(shí)踐成果得以鞏固和發(fā)展。農(nóng)民逐步形成自己解決自己?jiǎn)栴}的能力和習(xí)慣。
也就是說(shuō)，成都市為每村提供20~30萬(wàn)元公共服務(wù)資金，利用村莊平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了自上而下資源輸入與農(nóng)民自下而上需求偏好表達(dá)的有效結(jié)合。這方面的實(shí)踐，不僅提高了公共品供給的瞄準(zhǔn)率，提高了農(nóng)民的滿(mǎn)意度，而且凝聚了農(nóng)民的共識(shí)，形成了農(nóng)民事事民主決策的習(xí)慣。
成都市轉(zhuǎn)移支付的第三個(gè)特點(diǎn)是集中各口資源進(jìn)行高起點(diǎn)高水平的新農(nóng)村建設(shè)，與其他地方這看起來(lái)與全國(guó)各地政府進(jìn)行的示范村建設(shè)的不同之處在于，他們示范點(diǎn)范圍極大，且他們是試圖將所有成都農(nóng)村都按示范點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，他們稱(chēng)之為“全域建設(shè)”。
成都市推進(jìn)全域建設(shè)的最重要政策工具是試圖利用土地制度創(chuàng)新，尤其是利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策來(lái)達(dá)到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、重點(diǎn)在鄉(xiāng)”的目標(biāo)。成都市的決策者希望以土地為抓手，在短期內(nèi)改變成都農(nóng)村的面貌，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)一個(gè)包括美麗鄉(xiāng)村在內(nèi)的現(xiàn)代化田園城市。我們下面重點(diǎn)討論成都市在這方面的努力與夢(mèng)想。
當(dāng)前成都進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主戰(zhàn)場(chǎng)是在土地上面，或者說(shuō)，成都市現(xiàn)在是以土地制度作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要政策工具。之前有一個(gè)發(fā)展的過(guò)程。
2003年成都市開(kāi)始推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化時(shí)，是以“三集中”作為主要思路的。所謂“三集中”，即“工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，走集約、集群發(fā)展道路，以工業(yè)化作為城鄉(xiāng)發(fā)展的基本推動(dòng)力量，帶動(dòng)城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造轉(zhuǎn)移農(nóng)村節(jié)余勞動(dòng)力的條件;農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，聚集人氣和創(chuàng)造商機(jī)，農(nóng)村節(jié)余勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件;土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”。在這種思路下面，成都市力推所謂“雙放棄”的“置換”工程，即農(nóng)民放棄承包地和宅基地，然后由政府按耕地和宅基地分別給予補(bǔ)償，并在城鎮(zhèn)安排人均35m2的按安置價(jià)購(gòu)買(mǎi)的住房。與此幾乎同時(shí)，成都市大力開(kāi)展“金土地”的土地整理工程(2005年開(kāi)始)，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行整理，一是節(jié)余耕地，二是便于土地流轉(zhuǎn)。“金土地”的土地整理不僅包括農(nóng)地而且包括村莊，成都市稱(chēng)之為“拆院并院”工程，所謂“拆院并院”即將散居農(nóng)民集中起來(lái)居住，“拆小院并大院”，這樣可以形成更大規(guī)模的集中連片耕地。
“雙放棄”和“農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”，因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)城以后很難在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)和收入機(jī)會(huì)，而城市生活支出壓力很大，對(duì)農(nóng)民來(lái)講，這樣進(jìn)城的不確定太大，農(nóng)民沒(méi)有積極性，成都市推進(jìn)幾年并無(wú)大的效果。“拆院并院”的“金土地”工程是一般農(nóng)地整理項(xiàng)目，項(xiàng)目資金有限，農(nóng)民拆院之后再建新院的資金不足，生活條件難有明顯效果，農(nóng)民也是積極性不高。
但“拆院并院”項(xiàng)目實(shí)施中，成都市開(kāi)始嘗試一種土地制度的突破，即將并院中形成的節(jié)余集體建設(shè)用地用于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，甚至用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，就可以讓農(nóng)民分享到土地非農(nóng)使用的增值收益，因此可以極大地調(diào)動(dòng)農(nóng)民并院積極性。
成都市真正找到的突破口的是汶川地震后災(zāi)后重建。2008年5.12汶川地震后，成都市的都江堰等市縣作為重災(zāi)區(qū)，受到國(guó)家政策上的特殊照顧。以下兩個(gè)事件對(duì)成都市形成后來(lái)主要以農(nóng)村集體建設(shè)用地為媒介的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)起到了關(guān)鍵作用。
第一個(gè)觸動(dòng)成都市決策層的事件是都江堰茶坪村的聯(lián)建，形成了所謂“茶坪模式”。
汶川地震后，作為重災(zāi)區(qū)的都江堰，很多農(nóng)民住房倒掉了。重建農(nóng)民住房，農(nóng)民沒(méi)有錢(qián)，政府救災(zāi)投入又不夠，怎么辦?成都市將災(zāi)后重建與土地制度改革結(jié)合起來(lái)，規(guī)定可以由社會(huì)資本進(jìn)入與農(nóng)戶(hù)“聯(lián)建”，也就是說(shuō)，社會(huì)資本可以在農(nóng)民宅基地上建房，農(nóng)民出宅基地，社會(huì)資本出錢(qián)，聯(lián)建的房子由農(nóng)戶(hù)與社會(huì)資本分享。社會(huì)資本可以以聯(lián)建的房子搞經(jīng)營(yíng)辦酒店等等。在青城山邊上的大觀鎮(zhèn)村莊，因?yàn)榈乩砦恢煤?青城山是中國(guó)道教圣地，是旅游和度假的好去處)，社會(huì)資本借聯(lián)建之機(jī)進(jìn)入，是極好的商業(yè)機(jī)會(huì)，社會(huì)資本因此蜂擁而至，在不長(zhǎng)時(shí)期，具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的大觀鎮(zhèn)茶坪村即通過(guò)“聯(lián)建”不僅為農(nóng)民建新房，極大地改變了農(nóng)民的居住條件，而且極大地改變了村莊面貌，“聯(lián)建”示范村的茶坪村也成為“明星村”。
大觀鎮(zhèn)茶坪村的“聯(lián)建”，政府沒(méi)有投資，農(nóng)民也沒(méi)有出錢(qián)，僅僅改變土地制度，允許社會(huì)資本借“聯(lián)建”可以使用農(nóng)村集體建設(shè)用地(而非《土地管理法》上只能申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地)，就搞好了災(zāi)后重建，甚至可以說(shuō)是意想不到的高標(biāo)準(zhǔn)的災(zāi)后重建。成都的決策者就想，若全市農(nóng)村的集體建設(shè)用地都允許社會(huì)資本進(jìn)入搞“聯(lián)建”，則不用成都市政府投入一分錢(qián)，成都市農(nóng)村面貌就可以有極大的改善，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的任務(wù)就可以完成，這該是何等的好事啊!
第二個(gè)觸動(dòng)成都市決策層的事件是都江堰向峨鄉(xiāng)的災(zāi)后重建，形成了所謂“向峨模式”。
向峨鄉(xiāng)是地震重災(zāi)區(qū)，全鄉(xiāng)幾乎所有農(nóng)民住房都被地震震倒。向峨鄉(xiāng)的災(zāi)后重建任務(wù)由成都市國(guó)土局來(lái)承擔(dān)。國(guó)土局無(wú)論如何不可能為向峨鄉(xiāng)農(nóng)民建房，怎么辦?國(guó)土局的同志們就想起利用國(guó)土資源部批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策，通過(guò)集體整理農(nóng)民宅基地，然后復(fù)墾形成指標(biāo)，由需要指標(biāo)的二圈層市縣區(qū)來(lái)購(gòu)買(mǎi)指標(biāo)，村集體則用這筆錢(qián)來(lái)為農(nóng)民免費(fèi)提供人均35平米的住房，同時(shí)用節(jié)余資金來(lái)搞村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
經(jīng)過(guò)測(cè)算，成都市國(guó)土局的同志認(rèn)為，較高質(zhì)量地重建向峨鄉(xiāng)農(nóng)民住房，大約需要有3億重建資金，而預(yù)計(jì)向峨鄉(xiāng)可以整理出大約2000畝節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，成都市國(guó)土局因此要求財(cái)政條件比較好且需要建設(shè)用地指標(biāo)的二圈層的雙流縣政府以15萬(wàn)計(jì)畝來(lái)收購(gòu)都江堰向峨鄉(xiāng)節(jié)余出來(lái)的增減掛鉤指標(biāo)。
向峨鄉(xiāng)通過(guò)增減掛鉤整理農(nóng)民宅基地，節(jié)余建設(shè)用地復(fù)墾形成指標(biāo)，然后由雙流縣政府以每畝15萬(wàn)元收購(gòu)建設(shè)用地指標(biāo)，從而高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量完成了向峨鄉(xiāng)的重建任務(wù)，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)成都市決策層觸動(dòng)很大，以土地為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌抓手的決策因此形成。
向峨鄉(xiāng)的災(zāi)后重建引起各方面的高度關(guān)注，成都市主要領(lǐng)導(dǎo)多次到向峨鄉(xiāng)考察。在高度認(rèn)可向峨鄉(xiāng)災(zāi)后重建形式后，市領(lǐng)導(dǎo)也指出了向峨鄉(xiāng)災(zāi)后重建的不足，其主要不足可以用缺少四性來(lái)歸納，成都市因此在之后的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目中提出了農(nóng)民集中居住點(diǎn)的四性原則，即要求按照“四性”[1]來(lái)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，且要集中各部門(mén)的資源為農(nóng)民提供1+N的配套公共服務(wù)。所有農(nóng)民集中居住區(qū)都要經(jīng)過(guò)市土地綜合整理和農(nóng)房建設(shè)辦公室進(jìn)行審查批準(zhǔn)。在政府可以投入的經(jīng)費(fèi)有限的情況下，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)田園式的農(nóng)民集中居住區(qū)不可能指望農(nóng)民大筆投入，因此就只可能指望在增減掛鉤項(xiàng)目中農(nóng)村節(jié)余集體建設(shè)用地經(jīng)復(fù)墾形成的城市建設(shè)用地指標(biāo)賣(mài)高價(jià)了。
隨著實(shí)施增減掛鉤，村莊建設(shè)用地資源越來(lái)越不豐富(人均宅基地面積越來(lái)越小)，而新型集中居住區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，就推高了農(nóng)民整理節(jié)余出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)的成本。以此成本倒逼政府獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)格，由此形成了目前成都市大致每畝30萬(wàn)元/畝增減掛鉤建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)。
成都市政府以30萬(wàn)元/畝拿到增減掛鉤用地指標(biāo)，最終是要將指標(biāo)用出去的，成都市政府不可能以30萬(wàn)元/畝來(lái)獲取指標(biāo)，而必須將拿指標(biāo)的代價(jià)轉(zhuǎn)嫁出去。轉(zhuǎn)嫁給誰(shuí)?城市建設(shè)用地大致有三種：一是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地包括公益事業(yè)建設(shè)用地，這些用地的成本完全由政府承擔(dān)，政府無(wú)法轉(zhuǎn)嫁;二是工業(yè)用地，目前成都市工業(yè)用地才大約20萬(wàn)元/畝，政府想將指標(biāo)成本轉(zhuǎn)嫁到工業(yè)用地上顯然沒(méi)有空間;三是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。對(duì)于主城區(qū)來(lái)講，成都市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地每畝幾百萬(wàn)元是很正常的事情，因此，由城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地來(lái)承擔(dān)指標(biāo)成本則是可能的。
成都市因此對(duì)城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地搞了個(gè)“持證準(zhǔn)用”，即凡是使用城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，即要持有增減掛鉤指標(biāo)，指標(biāo)從成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所購(gòu)買(mǎi)，指標(biāo)供給方只有成都市土地儲(chǔ)備中心，因此，指標(biāo)費(fèi)就按畝30萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)，變成了所有使用城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地者必須額外支付30萬(wàn)元/畝的指標(biāo)費(fèi)。也就是說(shuō)，市政府將高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)民集中居民區(qū)的成本轉(zhuǎn)嫁到了城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用者身上。
這樣一來(lái)，無(wú)論是都江堰大觀鎮(zhèn)的茶坪村模式，還是都江堰向峨鄉(xiāng)模式，成都市借災(zāi)后重建的特殊時(shí)機(jī)，通過(guò)土地制度創(chuàng)新，在幾乎未支付任何成本的情況下就重建了災(zāi)區(qū)，重建的災(zāi)區(qū)農(nóng)村甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于之前的農(nóng)村，用災(zāi)區(qū)農(nóng)民的話(huà)來(lái)講，居住生活質(zhì)量提前五十年。也正是因此，成都的同志們普遍將汶川地震當(dāng)作成都市重大發(fā)展機(jī)遇。既然影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設(shè)的主要障礙是現(xiàn)行土地制度，成都市理所當(dāng)然要以國(guó)家級(jí)實(shí)驗(yàn)區(qū)的特殊身份進(jìn)行土地制度創(chuàng)新。
成都市在土地制度上的突破，正是沿著以上茶坪模式和向峨模式兩個(gè)方向進(jìn)行的。茶坪模式的特點(diǎn)是社會(huì)資本進(jìn)入，是要在茶坪村節(jié)余建設(shè)用地上進(jìn)行投資，由此突破了社會(huì)資本只能使用國(guó)有建設(shè)用地的規(guī)定。2008年成都市國(guó)土局出臺(tái)《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》(成國(guó)土資發(fā)[2008]124號(hào))等10多個(gè)配套文件，規(guī)定集體建設(shè)用地可以以多種方式流轉(zhuǎn)及可以用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)等遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出現(xiàn)行《土地管理法》的探索。向峨模式的特點(diǎn)是跨區(qū)縣進(jìn)行增減掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)，這突破了國(guó)土資源部關(guān)于增減掛鉤不得跨縣市區(qū)的規(guī)定。按成都同志們的意見(jiàn)，若不允許跨縣市區(qū)，指標(biāo)落地就很難形成土地利益級(jí)差，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民整理節(jié)余出的增減掛鉤指標(biāo)的價(jià)值。且成都市利用災(zāi)后重建中國(guó)土資源部下放項(xiàng)目審批權(quán)的機(jī)會(huì)，大量地批準(zhǔn)立項(xiàng)，都江堰市幾乎80%的農(nóng)村都納入到立項(xiàng)中了。也是因此，當(dāng)2010年中央決定對(duì)增減掛鉤進(jìn)行限制，按此限制，成都市每年只有8000畝增減掛鉤的指標(biāo)時(shí)，成都國(guó)土部門(mén)的同志說(shuō)，按這個(gè)速度，成都增減掛鉤要搞100年，這太不可能了。
茶坪模式所要突破的是農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)及其用途，所涉及到的是建設(shè)用地本身。向峨鄉(xiāng)模式所要突破的是指標(biāo)的跨區(qū)域流動(dòng)和指標(biāo)數(shù)量限制，所涉及到的只是指標(biāo)，而不用到具體實(shí)地。指標(biāo)與實(shí)地的最大不同是，指標(biāo)是無(wú)差異的，只有數(shù)量而沒(méi)有區(qū)位的好壞。實(shí)地則因?yàn)閰^(qū)位不同而價(jià)值差異極大。雖然指標(biāo)和實(shí)地都可以換取資源，其機(jī)制和政策依據(jù)卻是完全不同的。因?yàn)橛猛鞠拗坪蛥^(qū)位差異，不同地塊土地的價(jià)值差異極大。對(duì)于特定區(qū)位的農(nóng)村集體建設(shè)用地，若用途不受法律限制，土地價(jià)值可以達(dá)到數(shù)十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)元/畝，比如目前大觀鎮(zhèn)農(nóng)村整理出來(lái)的集體建設(shè)用地就可以達(dá)到80萬(wàn)元/畝。指標(biāo)則是依據(jù)國(guó)土資源部所出臺(tái)的關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策，將農(nóng)村建設(shè)用地的減少與城市建設(shè)用地指標(biāo)的增加掛鉤，而讓農(nóng)村建設(shè)用地減少變得有價(jià)值，這個(gè)價(jià)值來(lái)源于城市建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺程度。若城市有足夠的建設(shè)用地指標(biāo)，農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)減少可以為城市增加建設(shè)用地指標(biāo)就沒(méi)有意義，城市建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺程度決定了農(nóng)村減少建設(shè)用地形成指標(biāo)的價(jià)格。注意，農(nóng)村減少建設(shè)用地的方式即將節(jié)余建設(shè)用地復(fù)墾為耕地形成指標(biāo)，這里只有指標(biāo)而不涉及實(shí)地。
成都的同志稱(chēng)形成指標(biāo)的增減掛鉤項(xiàng)目為“大掛”，而要用到實(shí)地的農(nóng)村建設(shè)用地項(xiàng)目為“小掛”。“小掛”是成都市的地方項(xiàng)目，由市國(guó)土局批準(zhǔn)立項(xiàng)，“大掛”不僅受到中央下達(dá)年度周轉(zhuǎn)指標(biāo)的限制，而且要由省國(guó)土資源廳批準(zhǔn)立項(xiàng)。
無(wú)論茶坪模式還是向峨模式，無(wú)論是土地本身還是土地指標(biāo)，無(wú)論是《土地管理法》還是增減掛鉤政策，無(wú)論是“大掛”還是“小掛”，既然成都市是國(guó)家級(jí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)，且成都市還面臨著汶川地震之后災(zāi)后重建的特殊性，成都市突破政策是可以理解的。那么，如果將成都市在土地制度安排的突破一般化，情況又會(huì)如何呢?若僅僅創(chuàng)新土地制度，不需要政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就可以達(dá)到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、繁榮農(nóng)村、大幅度改善農(nóng)民居住生活條件，及建設(shè)“四性”村貌和世界田園都市，這樣的土地制度創(chuàng)新就真是太好了。
到2011年底，以土地制度創(chuàng)新為基礎(chǔ)，成都市通過(guò)農(nóng)村土地綜合整理項(xiàng)目，共向農(nóng)村投入約350億元(其中吸引社會(huì)資金100億元)，正是數(shù)以百億計(jì)的資金進(jìn)入農(nóng)村，而在成都市建成農(nóng)村新社區(qū)和聚居點(diǎn)1400多個(gè)，促進(jìn)了近30萬(wàn)戶(hù)90余萬(wàn)農(nóng)民的集中居住，這些集中居住區(qū)的農(nóng)民可以享受到水、電、視、訊、路、氣、綠化、教育、醫(yī)療、娛樂(lè)等公共配套設(shè)施，極大地改善了生活環(huán)境，初步實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的均等化。
現(xiàn)在的問(wèn)題是，引進(jìn)的社會(huì)資金和向城市經(jīng)營(yíng)性用地使用者轉(zhuǎn)嫁的30萬(wàn)元/畝的指標(biāo)費(fèi)最終究竟由誰(shuí)來(lái)出，及是否可以持續(xù)。若可持續(xù)且政府不用出錢(qián)，成都市就可以通過(guò)克服土地政策和制度的障礙，通過(guò)創(chuàng)新土地制度來(lái)進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的成果，將當(dāng)前90萬(wàn)受惠農(nóng)民擴(kuò)大到300萬(wàn)甚至600萬(wàn)農(nóng)民中去。
我們來(lái)看當(dāng)前成都市借土地來(lái)進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中存在的問(wèn)題。
三、成都模式的困境
除政策限制以外，成都市以土地為主要政策手段進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)際上面臨著不可持續(xù)的問(wèn)題。
茶坪村通過(guò)聯(lián)建來(lái)獲得社會(huì)資金的青睞，從而在幾乎沒(méi)有政策投資的情況下，很快便高質(zhì)量完成災(zāi)后重建。茶坪村本身也成為明星村。從2008年至今，在都江堰大觀鎮(zhèn)和青城山鎮(zhèn)，已有數(shù)十億資金借災(zāi)后重建時(shí)期特殊的土地政策而進(jìn)入，幾乎所有社會(huì)資金的目標(biāo)都很明顯，即圍繞青城作旅游開(kāi)發(fā)，建鄉(xiāng)村酒店和度假村。目前進(jìn)入到青城山周邊農(nóng)村的社會(huì)資金逐步開(kāi)始進(jìn)入營(yíng)業(yè)階段，但從筆者2012年7月到都江堰調(diào)研情況來(lái)看，因?yàn)樯鐣?huì)資金投入太密集，鄉(xiāng)村酒店幾乎已無(wú)生意可做，社會(huì)資金能否收回投資仍是未知數(shù)。也是因此，當(dāng)前社會(huì)資金不再敢冒然進(jìn)入，即使政府這幾年正大力倡導(dǎo)引導(dǎo)。
進(jìn)一步說(shuō)，特定區(qū)位的農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)用為經(jīng)營(yíng)性用地，就可以免出國(guó)有建設(shè)用地招拍掛的地價(jià)，擁有節(jié)余建設(shè)農(nóng)地的村集體和農(nóng)民因此可以提高土地流轉(zhuǎn)要價(jià)，這樣就將之前由地方政府所獲得的土地財(cái)政(賣(mài)地收入)變相給到了恰好占據(jù)特定區(qū)位村莊的農(nóng)民，特定區(qū)位村莊的農(nóng)民因此可以獲得遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般農(nóng)戶(hù)水平的好處，如當(dāng)前大觀鎮(zhèn)農(nóng)村整理出的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)可以達(dá)到80萬(wàn)元/畝，農(nóng)民整理土地，拆小院并大院，每戶(hù)除白得一棟別墅以外，還可以分到大筆現(xiàn)金。
具有商業(yè)用途的特定區(qū)位畢竟只是農(nóng)村中的極少數(shù)。成都市近年來(lái)做土地文章中所引得的100億社會(huì)資金，竟有一半以上投資到了青城山腳下，真正涉及到的農(nóng)戶(hù)不過(guò)幾萬(wàn)人，這相對(duì)600萬(wàn)成都農(nóng)村人口，只是極少數(shù)。極少數(shù)農(nóng)民一夜暴富并不代表成都市農(nóng)民都獲得好處了。相反，少數(shù)特定區(qū)位農(nóng)民獲得了本該由政府賣(mài)地獲得的土地財(cái)政，地方政府財(cái)政收入減少，成都市因此更少統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的財(cái)政能力。
僅就當(dāng)前成都市社會(huì)資金最愿意進(jìn)入的最具有商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值的青城山旅游業(yè)來(lái)講，數(shù)十億元投資進(jìn)入青城山開(kāi)辦鄉(xiāng)村酒店和度假村，一定會(huì)出現(xiàn)消費(fèi)不足的問(wèn)題。社會(huì)資金進(jìn)來(lái)是要賺錢(qián)的，供給極快地增加了，消費(fèi)卻沒(méi)有增加，供過(guò)于求的后果不久就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。除青城山腳下的旅游投資以外，成都市這幾年遍地開(kāi)花不計(jì)其數(shù)的“農(nóng)家樂(lè)”，都是占地規(guī)模很大，投資很大，檔次很高的餐飲消費(fèi)業(yè)，這些“農(nóng)家樂(lè)”能否收回投資，再過(guò)幾年還能維持下去嗎?從筆者在成都市的調(diào)查來(lái)看，情況不容樂(lè)觀。
也就是說(shuō)，茶坪模式通過(guò)實(shí)地來(lái)吸引社會(huì)資金從而建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民集中居住區(qū)的模式，只可能在特定區(qū)域惠及有限的農(nóng)民，而不可能讓成都市600萬(wàn)農(nóng)民中的多數(shù)受惠。成都市顯然不可能指望具有強(qiáng)烈贏利沖動(dòng)的社會(huì)資金來(lái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的新農(nóng)村。當(dāng)然，作為一種并不重要的補(bǔ)充，茶坪模式也可以無(wú)害。
因此，我們重點(diǎn)來(lái)看向峨模式。
向峨鄉(xiāng)是利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策來(lái)獲得災(zāi)后重建資金的，具體就是整理建設(shè)用地形成指標(biāo)，然后由政府收購(gòu)。2008年向峨鄉(xiāng)的指標(biāo)價(jià)為15萬(wàn)元，現(xiàn)在成都市大幅度提高農(nóng)民集中居住區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，而使農(nóng)村建設(shè)用地整理成本大為提高，成都市因此已將指標(biāo)價(jià)提高到30萬(wàn)元/畝。
據(jù)成都市國(guó)土局的統(tǒng)計(jì)，成都市農(nóng)村共有大約150萬(wàn)畝宅基地，可以整理出至少100萬(wàn)畝宅基地。若這100萬(wàn)畝整理出來(lái)的節(jié)余宅基地都變成指標(biāo)，由政府收購(gòu)，即使按30萬(wàn)元/畝，成都市也要投入3000億元來(lái)收購(gòu)指標(biāo)。從成都市目前進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的心態(tài)來(lái)看，一萬(wàn)年太久，只爭(zhēng)朝夕，成都市顯然是希望在很短時(shí)間即能完成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)新農(nóng)村目標(biāo)的，假定這個(gè)時(shí)間最長(zhǎng)為10年，平均下來(lái)，政府僅收購(gòu)指標(biāo)，每年就要花300億元，加上其他支農(nóng)資金每年幾十億，成都市每年投向農(nóng)村資金量就要接近400億元，這相對(duì)于成都每年幾百億的公共財(cái)政收入，實(shí)在是過(guò)于龐大的支農(nóng)支出了。成都市政府顯然拿不出這么多錢(qián)來(lái)。
辦法就是前面所講向城市經(jīng)商性建設(shè)用地需求方轉(zhuǎn)嫁，比如規(guī)定城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須“持證準(zhǔn)用”，即必須按同比例以30萬(wàn)元/畝購(gòu)買(mǎi)增減掛鉤指標(biāo)。現(xiàn)在的問(wèn)題是，成都市每年只有大約2萬(wàn)畝新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，即可以從開(kāi)發(fā)商那里收到約60億元轉(zhuǎn)嫁獲得的“持證準(zhǔn)用”收入，與成都市每年所需高達(dá)400億支農(nóng)資金還差得很遠(yuǎn)。
麻煩還不止這些。成都市政府試圖通過(guò)“持證準(zhǔn)用”將增減掛鉤成本向開(kāi)發(fā)商轉(zhuǎn)嫁，而開(kāi)發(fā)商顯然會(huì)有自己的理性算計(jì)，他們會(huì)依據(jù)自己對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷和賣(mài)地價(jià)格的判斷來(lái)調(diào)節(jié)自己的“買(mǎi)地”及投資意愿。也就是說(shuō)，在開(kāi)發(fā)商那里，持證準(zhǔn)用與否不重要，他們買(mǎi)地時(shí)支付的成本是一個(gè)總數(shù)，無(wú)論地方政府如何決定這個(gè)總數(shù)的構(gòu)成，即無(wú)論地方政府在賣(mài)地款中加上什么稅費(fèi)比如水利建設(shè)費(fèi)，城市維護(hù)費(fèi)或持證準(zhǔn)用費(fèi)，開(kāi)發(fā)商都不會(huì)做冤大頭。政府拍賣(mài)土地時(shí)，所定底價(jià)越高，開(kāi)發(fā)商就越是沒(méi)有參與拍地的積極性，底價(jià)超出開(kāi)發(fā)商心理預(yù)期的底線(xiàn)，則土地拍不出去。開(kāi)發(fā)商的商業(yè)預(yù)期和對(duì)土地的心理預(yù)期并不隨著政府在土地上增加費(fèi)用而變。總之，持證準(zhǔn)用也好，其他費(fèi)用也好，羊毛出在羊身上，看起來(lái)轉(zhuǎn)嫁到開(kāi)發(fā)商的增減掛鉤指標(biāo)費(fèi)，不過(guò)是由開(kāi)發(fā)商提前預(yù)支每畝30萬(wàn)元的購(gòu)地成本，到了買(mǎi)地時(shí)再減少相應(yīng)支付而形成平衡。政府看起來(lái)從開(kāi)發(fā)商那里額外獲得每畝30萬(wàn)元的持證準(zhǔn)用收入，其實(shí)在賣(mài)地時(shí)每畝又相應(yīng)減少了30萬(wàn)元的買(mǎi)地收入。
換句話(huà)說(shuō)，看起來(lái)轉(zhuǎn)嫁到開(kāi)發(fā)商那部分的增減掛鉤指標(biāo)費(fèi)終歸還是由地方政府以減少土地財(cái)政收入來(lái)進(jìn)行了支付。
無(wú)論如何，通過(guò)增減掛鉤，成都市可以獲得大量新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，這在當(dāng)前國(guó)家保持偏緊建設(shè)用地供給，全國(guó)各級(jí)地方政府都深感建設(shè)用地稀缺背景下，成都市用30萬(wàn)元/畝來(lái)獲取了城市建設(shè)用地指標(biāo)，也可以算作一件好事。
問(wèn)題同樣在于，成都市本來(lái)可以以更低成本來(lái)獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)。比如我們可以設(shè)想有這樣一個(gè)市場(chǎng)機(jī)制在增減掛鉤政策實(shí)踐中起作用：鼓勵(lì)農(nóng)民整理集體建設(shè)用地，農(nóng)民節(jié)余建設(shè)用地形成的指標(biāo)作為供方，與作為需要城市建設(shè)用地的需方進(jìn)行交易，因?yàn)檗r(nóng)民數(shù)量龐大，且農(nóng)民有著強(qiáng)烈的改善自己居住生活條件的期望。因此，只要整理土地節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)所換取資金可以建設(shè)稍微好于目前居住條件，農(nóng)民就愿意參與，這樣的指標(biāo)價(jià)位，在成都農(nóng)村也許只要10萬(wàn)元/畝。供需雙方進(jìn)行交換，需方只有政府一家，供方是眾多農(nóng)民，則農(nóng)民整理出建設(shè)用地指標(biāo)最低價(jià)者，政府先收購(gòu)，這樣，成都市就可以以每畝指標(biāo)10萬(wàn)元來(lái)大量獲得城市新增建設(shè)用地指標(biāo)。
當(dāng)前成都市決策層的想法恰是逆以上市場(chǎng)機(jī)制而為的，即成都市按照“四性”要求進(jìn)行農(nóng)民居住區(qū)建設(shè)，要求所有新建農(nóng)民居住區(qū)必須做到1+N的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的高標(biāo)準(zhǔn)配套，從而極大地提高了土地整理成本，之前本來(lái)每畝10萬(wàn)元，現(xiàn)在漲到30萬(wàn)元。
成都市決策層的想法很清楚，就是要高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)村，要讓農(nóng)村享受到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的成果，要讓農(nóng)村土地綜合整理的成果惠及農(nóng)民，要大幅度提高農(nóng)民的居住生活條件，要讓保持了千百年傳統(tǒng)生活的農(nóng)村發(fā)生巨變，要建設(shè)現(xiàn)代化的新農(nóng)村。這正是我們?cè)诔啥际袇⒓愚r(nóng)村土地綜合整治村莊所看到的美麗景象。
現(xiàn)在的問(wèn)題只是，成都市本來(lái)可以以10萬(wàn)元/畝來(lái)獲取的城市建設(shè)用地指標(biāo)，因?yàn)橐愠青l(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)美麗鄉(xiāng)村而實(shí)際是按30萬(wàn)元/畝來(lái)支付，政府就必須要有更強(qiáng)的財(cái)政實(shí)力來(lái)支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌事業(yè)。
政府很快即發(fā)現(xiàn)自己的財(cái)政能力不足，因此想通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)消化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的成本，成都市因此推出了引進(jìn)社會(huì)資金，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，持證準(zhǔn)用等貌似市場(chǎng)的機(jī)制，但正如前面分析，實(shí)際上，成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)本身就是資源再分配行為，是以城帶鄉(xiāng)，以工哺農(nóng)，以城市財(cái)政支援農(nóng)村建設(shè)的政府決策，而完全不是市場(chǎng)行為。是政府再分配而非市場(chǎng)機(jī)制在成都市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中起到了決定性的、根本的作用。成都市以及學(xué)界都誤會(huì)了成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)，而以貌似市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解釋?zhuān)浇忉屧绞遣煌ā?/p>
若成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌歸根結(jié)底只是及只能是政府再分配行為，則成都市決策層就必須考慮，政府有多大財(cái)力來(lái)推進(jìn)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、重點(diǎn)在鄉(xiāng)”的建設(shè)事業(yè)。到目前為止，成都市以土地作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的媒介，向農(nóng)村轉(zhuǎn)移了大約350億元資金，包括其中100億元社會(huì)資金，這是成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中美麗鄉(xiāng)村建設(shè)取得的成效，土地綜合整理改變村莊模樣的物質(zhì)基礎(chǔ)，但這350億元的成本歸根結(jié)底要由成都市財(cái)政來(lái)出(包括直接支出和減少土地財(cái)政收入的間接支出兩種方式)。
就筆者在成都市調(diào)研所獲情況看，即使這350億元要由成都市財(cái)政直接間接支付的資金，成都市大多仍然未支出，而是將壓力加到政府性的城投公司上面，到農(nóng)村進(jìn)行土地綜合整理，資金已經(jīng)投入進(jìn)去了，土地指標(biāo)正開(kāi)始整理出來(lái)，政府也就必須拿出真金白銀來(lái)收購(gòu)指標(biāo)以讓城投公司收回整理土地的支出還貸。現(xiàn)在成都總體情況是，城投公司和社會(huì)資金已經(jīng)投入350億元到農(nóng)村整理建設(shè)用地了，但絕大多數(shù)整理節(jié)余的建設(shè)用地還正在等待復(fù)墾驗(yàn)收以形成建設(shè)用地指標(biāo)，指標(biāo)最終要由政府收購(gòu)，現(xiàn)在成都市政府看起來(lái)好象完全沒(méi)有準(zhǔn)備好這筆收購(gòu)指標(biāo)的巨款。
或者說(shuō)，現(xiàn)在投入350億元農(nóng)村土地綜合整理資金，在全市30多萬(wàn)戶(hù)90多萬(wàn)農(nóng)民的1400多個(gè)點(diǎn)上進(jìn)行的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)，農(nóng)村建設(shè)已有模樣，投入整理土地的資金又還沒(méi)有形成建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)讓政府收購(gòu)，政府這時(shí)是最為愉快的了：極大地改變了農(nóng)村的模式，按“四性”要求和“1+N”標(biāo)準(zhǔn)極大地改善了90萬(wàn)農(nóng)民的居住生活條件，政府卻幾乎沒(méi)有出什么錢(qián)。
但政府的好日子也快結(jié)束了，因?yàn)槌峭豆竞蜕鐣?huì)資金終究要收回投資，他們整理出來(lái)的指標(biāo)，政府必須按30萬(wàn)元/畝的保護(hù)價(jià)收購(gòu)。成都市在財(cái)政能力有限、且財(cái)政支出基本上都是剛性的情況下，從哪里再擠出數(shù)以百億計(jì)的資金收購(gòu)建設(shè)用地指標(biāo)?
更進(jìn)一步，尚若僅僅是涉及到30萬(wàn)戶(hù)90萬(wàn)人的以農(nóng)村土地綜合整理為主要政策手段的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成果，成都市政府財(cái)政都難以消化，則成都市要想在短期內(nèi)即在全市600萬(wàn)農(nóng)民中取得同樣的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成果，這豈不是不可能完成的任務(wù)?
四、成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的認(rèn)識(shí)誤區(qū)
成都市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以土地作為主要媒介，以土地制度作為主要政策工具，這樣一種路徑的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也就有其固有的優(yōu)點(diǎn)與不足。
先來(lái)看優(yōu)點(diǎn)：
1、真正轉(zhuǎn)移了大量資源進(jìn)入農(nóng)村，做到了以工哺農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，讓利于農(nóng)民，并極大地改善了農(nóng)民的居住生活條件，做到了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、重點(diǎn)在鄉(xiāng)”。
2、按“四性”、“1+N”高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，不僅僅是改善了農(nóng)民的居住生活條件，而且可以做到“一代人建幾代人房子”，從而避免當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村普遍存在的一代人建幾次房子的極大浪費(fèi)。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展很快，農(nóng)民有錢(qián)就建房，建房就過(guò)時(shí)，過(guò)時(shí)再重建，農(nóng)民的收入全都用于建房了。現(xiàn)在按較高標(biāo)準(zhǔn)，一次性投入建房，就可以管上多代，這樣可以極大地減少農(nóng)民在建房上的浪費(fèi)。
3、成都市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中特別強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民意愿，充分尊重農(nóng)民主體性、發(fā)揚(yáng)民主，將好事辦好。
4、讓農(nóng)民退出了多余宅基地，節(jié)約了土地資源。
同時(shí)，成都模式也有其固有缺點(diǎn)：
1、項(xiàng)目立項(xiàng)及審批制，使不能獲得立項(xiàng)的農(nóng)民被排斥在外。
2、因?yàn)楦邩?biāo)準(zhǔn)必須低速度，從而影響了成都市大部分農(nóng)民從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中獲益的公平性。
3、因?yàn)橐酝恋貫槊浇椋褪沟棉r(nóng)民以至地方官員對(duì)土地有了一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。以前宅基地不值錢(qián)，現(xiàn)在出現(xiàn)了宅基地拜物教，從而導(dǎo)致在農(nóng)村建設(shè)用地上過(guò)度做文章。
4、一個(gè)預(yù)料不到的后果是，農(nóng)民既然可以在農(nóng)村建房獲得財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)民本已進(jìn)城也在農(nóng)村建房就造成了資源浪費(fèi)。本已自動(dòng)退出宅基地的農(nóng)民，現(xiàn)在卻又要回去建房。與此相關(guān)，“三集中”時(shí)是要讓農(nóng)民進(jìn)城，而現(xiàn)在以土地為媒介的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌卻讓農(nóng)民都留在了農(nóng)村，這也許是成都市政策層近年提出建田園城市的迫不得已吧。
5、難以持續(xù)、全域建設(shè)不可能。
6、破壞規(guī)劃。
造成以后不足的，源自以下幾個(gè)重要的認(rèn)識(shí)誤區(qū)：
1、誤會(huì)了土地資源。
成都同志喜歡說(shuō)的一句話(huà)是變土地資源為資產(chǎn)為財(cái)產(chǎn)，因?yàn)橥恋厥琴Y源，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制激活資源，通過(guò)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)來(lái)讓土地在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，從而有效配置土地資源，“顯化”土地價(jià)值，實(shí)現(xiàn)土地的級(jí)差收益。等等。
所有以上說(shuō)法都似是而非。土地最重要的特征是不可移動(dòng)，不可移動(dòng)的土地如何在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，這本來(lái)就是很奇怪的事情。正是土地的不可移動(dòng)性而使建設(shè)用地不可能形成完全市場(chǎng)，要不然日本成田機(jī)物長(zhǎng)達(dá)幾十年的“釘子戶(hù)”斷不可能長(zhǎng)期存在下去。同時(shí)，一般所講土地資源是指具體的土地，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中，農(nóng)村集體整理建設(shè)用地所節(jié)余出來(lái)的宅基地只是通過(guò)復(fù)墾為耕地而變成城市建設(shè)用地指標(biāo)，然后由地方政府來(lái)收購(gòu)指標(biāo)，若一定要說(shuō)這樣的指標(biāo)也是資源的話(huà)，則這種資源是極為特殊的資源，是國(guó)家偏緊建設(shè)用地供給造成地方政府城市建設(shè)用地稀缺所形成的資源，這種稀缺是國(guó)家政策約束所致，政策目的是使地方可以在建設(shè)用地稀缺背景下更加節(jié)約集約用地。或者說(shuō)這是國(guó)家有意保持的稀缺，并非真正土地指標(biāo)資源的稀缺。農(nóng)民將宅基地復(fù)墾為耕地，復(fù)墾是要花費(fèi)的，耕地價(jià)值是很低的，若農(nóng)村建設(shè)用地是資源，何以更有價(jià)值的宅基地通過(guò)一定成本的復(fù)墾，反而變成了不值錢(qián)的耕地?離開(kāi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一特殊政策，我們就無(wú)法理解偏遠(yuǎn)農(nóng)村建設(shè)用地的資源性質(zhì)。
農(nóng)地因?yàn)榭梢陨a(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品而具有價(jià)值。建設(shè)用地因其處在具有商業(yè)價(jià)值的區(qū)位而有商業(yè)價(jià)值，不具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)又不能農(nóng)用的農(nóng)村建設(shè)用地可以用于為農(nóng)民提供生活起居的空間。若農(nóng)民搬到城市去住，宅基地上的住房倒掉，將宅基地復(fù)墾為農(nóng)地從而可以獲取農(nóng)業(yè)收入，不然就是荒地。土地是用作宅基地還是耕地，屬于國(guó)家土地管理政策的一個(gè)部分，我們不可能通過(guò)自己的政策設(shè)租再來(lái)尋租，憑空創(chuàng)造巨額土地利益，從來(lái)就沒(méi)有這樣的空手套白狼的土地資源所轉(zhuǎn)化為的資產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)。世界上沒(méi)有免費(fèi)午餐。
2、誤會(huì)了土地制度。
成都的同志似乎認(rèn)為，制約當(dāng)前成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要障礙是現(xiàn)有的土地法律和政策，所謂試驗(yàn)區(qū)，就是要對(duì)現(xiàn)行土地法律和政策中不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐的部分進(jìn)行改革。抽象地講，成都同志的認(rèn)識(shí)也沒(méi)有錯(cuò)誤，具體來(lái)看，成都同志誤會(huì)了當(dāng)前中國(guó)土地制度。
成都市在土地制度上想做的兩項(xiàng)最大探索：一是《土地管理法》對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的用途和流轉(zhuǎn)的管制，二是征地制度。這兩者又是相互聯(lián)系的。具體地，就前者來(lái)講，成都的同志認(rèn)為，如果允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及可以用作經(jīng)營(yíng)用途，則農(nóng)村集體建設(shè)用地就可以獲得與城市建設(shè)用地同等的價(jià)值，從而可以極大地釋放出農(nóng)村集體建設(shè)用地的價(jià)值。成都的同志忽視了，僅僅只有特定區(qū)位的農(nóng)村建設(shè)用地才有商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值，若這一部分土地可以自由轉(zhuǎn)化為商業(yè)用地，則這一特殊區(qū)位土地將獲得遠(yuǎn)超過(guò)之前價(jià)值的增值收益，從而可以讓這塊土地上的農(nóng)民一夜暴富。問(wèn)題是，在當(dāng)前的土地制度安排下，因?yàn)檗r(nóng)村集體土地不允許流轉(zhuǎn)及用于經(jīng)營(yíng)性事業(yè)，要用于經(jīng)營(yíng)性事業(yè)必須經(jīng)由征收程序?qū)⒓w土地征收為國(guó)有建設(shè)用地，然后通過(guò)招拍掛來(lái)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。國(guó)家以較低價(jià)格征地而以較高價(jià)格賣(mài)地，就獲得了賣(mài)地的財(cái)政收入，正是有了賣(mài)地的財(cái)政收入，地方政府才有能力進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才可能降低對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)，才可以實(shí)施“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、重點(diǎn)在鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略。我們可以設(shè)想，如果成都市大量商業(yè)性用地不使用國(guó)有建設(shè)用地而使用農(nóng)民集體建設(shè)用地，則雖然那些區(qū)位優(yōu)越(但相對(duì)全體農(nóng)民只是極少數(shù))的農(nóng)民可以一夜暴富，成都市政府的土地財(cái)政收入?yún)s必會(huì)大幅度下降。這樣一來(lái)，成都還如何有可能在成都全域進(jìn)行土地整理和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村?
成都的同志對(duì)土地制度誤解的第二點(diǎn)恰是征地制度。在成都調(diào)研期間，屢次聽(tīng)到這樣的話(huà)：政府將農(nóng)民的地低價(jià)征收而轉(zhuǎn)手高價(jià)賣(mài)出，政府是富了，農(nóng)民卻窮了。政府要縮小征地范圍，讓國(guó)有土地與農(nóng)村集體建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)。土地應(yīng)當(dāng)征轉(zhuǎn)分離，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途并不一定非得由國(guó)家征收，等等。這種說(shuō)法的意思是，應(yīng)該讓特殊區(qū)位的農(nóng)民獲取其土地非農(nóng)使用的增值收益，包括農(nóng)地也不應(yīng)由國(guó)家征收而應(yīng)由農(nóng)民自由決定是否轉(zhuǎn)用。這樣做的結(jié)果就是進(jìn)一步加劇取消農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)性用途管制的嚴(yán)重后果，即特定區(qū)位的農(nóng)民將通過(guò)土地來(lái)獲取工業(yè)化和城市化的大部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余，當(dāng)前構(gòu)成地方政府最重要財(cái)力來(lái)源的土地財(cái)政就轉(zhuǎn)而養(yǎng)出一個(gè)土地食利階層。占全國(guó)90%土地不具有商業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地區(qū)，因?yàn)槿鄙偻恋刎?cái)政的支持，國(guó)家更加無(wú)力為90%的農(nóng)民提供有力的財(cái)政轉(zhuǎn)移。從成都市情況來(lái)看，若成都市土地財(cái)政的收入都被特定區(qū)位農(nóng)民占有，成都市還可以拿什么財(cái)力來(lái)搞城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)?
3、誤會(huì)了市場(chǎng)機(jī)制，或本來(lái)就是再分配
成都市希望借用市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從形式上看，成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的土地制度安排中，看起來(lái)也有一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的元素，其中有些說(shuō)法更是借用了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的詞匯，如成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易(30萬(wàn)元/畝)，土地價(jià)值顯化，對(duì)價(jià)，等等，但只要深入進(jìn)去仔細(xì)看，所有這些市場(chǎng)機(jī)制全是誤會(huì)，其實(shí)質(zhì)都只是再分配經(jīng)濟(jì)即成都市以地方政府的財(cái)力為基礎(chǔ)，在全市推動(dòng)城市資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，從而做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，并因此讓農(nóng)民的居住生活條件、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件有更大改善。既然實(shí)質(zhì)上，歸根結(jié)底成都市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是再分配，成都市的決策層就一定要頭腦清醒到底成都有多大財(cái)力在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中通過(guò)土地這個(gè)媒介向農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移，及選擇什么樣的具體方式轉(zhuǎn)移和采用什么速度轉(zhuǎn)移。
五、當(dāng)前中西部農(nóng)村和農(nóng)民所面臨的主要問(wèn)題
成都市以土地為媒介進(jìn)行的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對(duì)全國(guó)有什么借鑒意義呢?下面我們討論當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村所遭遇到的一般問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上，筆者試圖提出一種新型的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑。
先討論當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村和農(nóng)民所面臨的主要問(wèn)題。
在人財(cái)物不斷從農(nóng)村流向城市，以前相對(duì)封閉的村莊越來(lái)越開(kāi)放的背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)基本秩序的維持越來(lái)越難。如何通過(guò)自上而下的轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持農(nóng)村基本秩序，來(lái)滿(mǎn)足農(nóng)民生產(chǎn)生活中的基本需求，以繼續(xù)保持農(nóng)村在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中穩(wěn)定器和蓄水池的作用，是當(dāng)前國(guó)家發(fā)展所必須進(jìn)行的戰(zhàn)略決策。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這一政策話(huà)語(yǔ)下，如何有效向農(nóng)村輸入資源以建設(shè)農(nóng)村的問(wèn)題就是顯得尤其迫切而具體。下面我們討論當(dāng)前農(nóng)村所面臨的主要問(wèn)題。
1、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足。
在農(nóng)村人財(cái)物流出的背景下，相對(duì)封閉的農(nóng)村社會(huì)系統(tǒng)瓦解，農(nóng)村社會(huì)自主供給公共品的能力快速下降，加之取消農(nóng)業(yè)稅的同時(shí)，也取消了鄉(xiāng)村集體向農(nóng)民收取的“三提五統(tǒng)”和共同生產(chǎn)費(fèi)，從而導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共品的內(nèi)生供給能力解體，農(nóng)民維持基本生產(chǎn)生活秩序變得困難。
雖然取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家開(kāi)始大規(guī)模向農(nóng)村投入資源進(jìn)行建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，但正如前面所討論的，由條條專(zhuān)政的公共品供給與不同地區(qū)農(nóng)民千差萬(wàn)別的公共品需求之間存在嚴(yán)重錯(cuò)位，一方面是國(guó)家為農(nóng)民花了很多錢(qián)，一方面農(nóng)民仍然是種田難、行路難、獲取基本公共服務(wù)難。
如何通過(guò)自上而下的轉(zhuǎn)移支付為農(nóng)民提供相對(duì)充分的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，從而解決他們生產(chǎn)和生活所需要基本公共品的問(wèn)題，是當(dāng)前農(nóng)村政策的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
2、農(nóng)民不知道該到什么地方居住。
當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題是，農(nóng)民不知道自己應(yīng)該到什么地方居住，在何處生根。農(nóng)民祖祖輩輩生活在村莊中，在傳統(tǒng)宅基地上建新房似乎是順理成章的選擇，但在當(dāng)前農(nóng)村人財(cái)物大量流出農(nóng)村的背景下，原來(lái)的村莊中有越來(lái)越多人已經(jīng)在城市買(mǎi)房，還有不少人已經(jīng)搬到集鎮(zhèn)居住，還有人在鄉(xiāng)村道路兩邊搭小棚子居住，村莊越來(lái)越蕭條，相應(yīng)就是村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來(lái)越困難，路難走，伴難尋，冷冷清清，小孩要找個(gè)伴玩都很困難，難道還要再在原有宅基地上花20年的積蓄建一棟房子?
老房子舊了要倒，新媳婦進(jìn)門(mén)要有新房。新房建在何處?或是到城市買(mǎi)房，或是到集鎮(zhèn)上住，或是干脆到鄉(xiāng)村公路邊上的承包地建房，這樣至少還可以享受到鄉(xiāng)村公路的交通便利。
農(nóng)民建房是大事，花20萬(wàn)元建房，是希望建一次房管幾代人的。他因此不能也不敢冒然在舊宅基地建房，他又離不開(kāi)土地，離不開(kāi)農(nóng)業(yè)，不敢到城市買(mǎi)房。怎么辦，很為難。其中一個(gè)臨時(shí)性的解決辦法是到鄉(xiāng)村公路邊自己的承包地里搭個(gè)棚子住著，這樣一方面可以享受到鄉(xiāng)村公路的交通便利，方便送孫子上學(xué)，一方面又可以等待合適的建房機(jī)會(huì)。
到中西部農(nóng)村調(diào)查，到處都可以看到農(nóng)民在鄉(xiāng)村公路兩邊搭建的臨時(shí)性的簡(jiǎn)易住房，反映出了農(nóng)民在如何建房建在何處的糾結(jié)。
3、農(nóng)業(yè)很重要。
為什么農(nóng)民在建房上糾結(jié)?因?yàn)樗麄冎械慕^大多數(shù)還離不開(kāi)農(nóng)業(yè)也離不開(kāi)村莊。從農(nóng)業(yè)上講，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民主流的勞動(dòng)力再生產(chǎn)模式是年老父母在家務(wù)農(nóng)，年輕子女外出務(wù)工，務(wù)農(nóng)收入加上務(wù)工收入，可以讓一個(gè)農(nóng)民家庭維持溫飽有余小康不足的生活。離開(kāi)老年人務(wù)農(nóng)收入，農(nóng)民生活質(zhì)量就會(huì)大幅下降。同時(shí)，進(jìn)城務(wù)工年輕人終究會(huì)年老，他們很少有能力在城市安居，大多到了一定年齡還要回村務(wù)農(nóng)。
因?yàn)閯?wù)農(nóng)，農(nóng)民住所不能離耕地太遠(yuǎn)，到縣城住是太遠(yuǎn)了，到鎮(zhèn)上住也很難再進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在村莊，在鄉(xiāng)村公路邊上，在集市上住，則可以兼顧農(nóng)業(yè)。正是這個(gè)意義上講，我們說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是消費(fèi)性的而村莊是生產(chǎn)性的，因?yàn)樵诖迩f住就可以兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
從村莊角度看，農(nóng)民祖祖輩輩生活在村莊中，在村莊范圍內(nèi)，每個(gè)人都形成了廣泛的親緣地緣相結(jié)合的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這是一個(gè)熟人社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)也是一個(gè)自己人的網(wǎng)絡(luò)，是人生安全的港灣，里面有確定性，有主人感(在地感)，遇到事情可以找到傾訴對(duì)象，可以找到幫忙的人。在自己人的村莊中，生活生產(chǎn)都可以預(yù)期，人生因此從容。
因此，不是迫不得已，農(nóng)民不愿意也不應(yīng)離開(kāi)村莊。村莊是農(nóng)民進(jìn)城的起點(diǎn)，但進(jìn)城可能并非農(nóng)民的終點(diǎn)，進(jìn)城到一定時(shí)期，在特定階段，農(nóng)民還可能要回來(lái)。回不回得來(lái)，在城市生活不好還可以選擇回村，就不僅關(guān)系到農(nóng)民的基本人權(quán)(選擇權(quán))，而且涉及到中國(guó)能否有一個(gè)通過(guò)城鄉(xiāng)互補(bǔ)調(diào)節(jié)危機(jī)能力的機(jī)制建設(shè)的問(wèn)題。即農(nóng)村能否繼續(xù)成為中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池的問(wèn)題。
4、如何保護(hù)耕地，讓農(nóng)民有序退出宅基地。
當(dāng)前農(nóng)村人口在減少，奇怪的是，據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村宅基地面積卻仍在增加。在中國(guó)土地資源仍然十分緊張的情況下，如何讓進(jìn)城農(nóng)民退出宅基地，及如何減少當(dāng)前農(nóng)民普遍過(guò)多占有宅基地的問(wèn)題，是一個(gè)重要的政策問(wèn)題。當(dāng)前中央試圖通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤來(lái)解決農(nóng)民宅基地有序退出，成都則進(jìn)一步以土地為媒介來(lái)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。各有什么利弊?
5、國(guó)家如何進(jìn)行有效的轉(zhuǎn)移支付。
以上問(wèn)題可以分成兩個(gè)方面：一方面是農(nóng)民的需求：他們的處境和他們的愿望。他們有什么樣的內(nèi)在積極性，如何才可以利用和調(diào)動(dòng)他們的積極性;另一方面則是國(guó)家的政策目標(biāo)：讓農(nóng)民集中居住，為農(nóng)民提供基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，改善農(nóng)民的居住生活條件，讓農(nóng)民可以享受到公共財(cái)政的陽(yáng)光，構(gòu)造生產(chǎn)性的農(nóng)民集中居住點(diǎn)，讓農(nóng)民可以方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時(shí)又可以自動(dòng)退出多余宅基地，以節(jié)約耕地。
這兩個(gè)方面結(jié)合起來(lái)，就形成了農(nóng)民自下而上的需求與國(guó)家自上而下的政策目標(biāo)和資源轉(zhuǎn)移結(jié)合起來(lái)的領(lǐng)域或平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)上，國(guó)家通過(guò)自上而下的轉(zhuǎn)移資源，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民內(nèi)在積極性，從而達(dá)到農(nóng)民和國(guó)家都滿(mǎn)意的目標(biāo)。那么，有無(wú)這樣一個(gè)平臺(tái)呢?
六、以規(guī)劃為媒介的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌
受成都模式的啟發(fā)，筆者以為，可以通過(guò)規(guī)劃的集中居住區(qū)建設(shè)為平臺(tái)來(lái)調(diào)動(dòng)國(guó)家和農(nóng)民兩個(gè)積極性，同時(shí)實(shí)現(xiàn)國(guó)家和農(nóng)民的目標(biāo)。具體地說(shuō)，在當(dāng)前廣大的中西部農(nóng)村，尤其是農(nóng)民居住比較分散難以進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的農(nóng)村，針對(duì)農(nóng)民改善居住生活條件的強(qiáng)烈愿望，由國(guó)家財(cái)政出資，地方政府在對(duì)農(nóng)村形勢(shì)有準(zhǔn)確決斷和充分征求農(nóng)民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，依托農(nóng)村傳統(tǒng)的集市中心規(guī)劃設(shè)立相對(duì)聚集的農(nóng)民集中居住點(diǎn)，這一居住點(diǎn)交通便利，有比較大的接納當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶(hù)入住的空間，則，地方政府就可以對(duì)此規(guī)劃設(shè)立的農(nóng)民集中居住點(diǎn)作基礎(chǔ)設(shè)施的投資，并劃出若干空閑地段用于農(nóng)戶(hù)到此作建房的宅基地。在劃定范圍內(nèi)的所有農(nóng)戶(hù)都有資格免費(fèi)在集中居住區(qū)獲得一塊宅基地，以自建住房。農(nóng)戶(hù)免費(fèi)獲得集中居住區(qū)宅基地的條件是同時(shí)拆除舊房及自動(dòng)復(fù)墾宅基地，復(fù)墾宅基地為農(nóng)戶(hù)自留地。
這樣，在以農(nóng)民建新房為手段，以規(guī)劃設(shè)立集中居住區(qū)為媒介，地方政府按一定標(biāo)準(zhǔn)(相對(duì)較高的標(biāo)準(zhǔn)，比如成都“四性”標(biāo)準(zhǔn))對(duì)規(guī)劃設(shè)立的集中居住區(qū)進(jìn)行規(guī)劃，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，提供基本的公共服務(wù)設(shè)施(比如成都1+N)，并為愿意來(lái)此集中居住區(qū)農(nóng)戶(hù)提供一塊合適面積的土地用作自建房宅基地。
這樣一來(lái)，在新型農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)中，政府所要做的事情僅僅是制定規(guī)劃，設(shè)立農(nóng)民集中居住點(diǎn)，對(duì)集中居民點(diǎn)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并提供配套的公共服務(wù)設(shè)施，其余事項(xiàng)尤其是農(nóng)民建房事項(xiàng)，皆由農(nóng)民自己去做。
而基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的檔次，也完全可以根據(jù)政府財(cái)政能力大小進(jìn)行調(diào)節(jié)。總之基礎(chǔ)設(shè)施要遠(yuǎn)好于之前農(nóng)民傳統(tǒng)的居住生活環(huán)境。
從農(nóng)民角度來(lái)看，在一個(gè)環(huán)境優(yōu)美、基礎(chǔ)設(shè)施良好、公共服務(wù)設(shè)施齊全，且生活方便離農(nóng)田不遠(yuǎn)耕作也很方便的集中居住區(qū)，可以免費(fèi)獲得一塊自建房的宅基地，這是何等的好事。如果農(nóng)民本已有建房打算，正在考慮建到何處時(shí)，這個(gè)可免費(fèi)獲得的集中居住區(qū)的宅基地可真是天上掉下來(lái)的餡餅，他們會(huì)立即著手到集中居住區(qū)建房。這樣的農(nóng)戶(hù)大約要占到中西部散居農(nóng)戶(hù)的接近一半。而有些農(nóng)戶(hù)剛建新房不久，再到新區(qū)建房，一是用不著，二是建不起，這樣的農(nóng)戶(hù)就仍然在原來(lái)的地方住著，這樣的農(nóng)戶(hù)要占到中西部農(nóng)戶(hù)的20—30%。還有一些農(nóng)戶(hù)因?yàn)榻?jīng)營(yíng)的原因(比如養(yǎng)殖)，或經(jīng)濟(jì)條件太差，而不愿、不能到集中居住區(qū)自建房。不過(guò)，一旦這些農(nóng)戶(hù)自己認(rèn)為時(shí)機(jī)成熟，他們?cè)敢獾郊芯幼^(qū)建房了，則集中居住區(qū)就同時(shí)給他們劃一塊免費(fèi)的宅基地。
這樣一來(lái)，經(jīng)過(guò)若干年，散居農(nóng)民就逐步搬入到政府規(guī)劃建設(shè)的具有良好交通條件、基礎(chǔ)設(shè)施和完善公共服務(wù)的集中居住區(qū)居住，農(nóng)民居住生活條件大為改善，同時(shí)，農(nóng)民又將自己舊宅基地自動(dòng)復(fù)墾為耕地從而增加了中國(guó)的耕地?cái)?shù)量。政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，同樣是以土地作為重要的政策目標(biāo)，但并不像城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤那樣缺少靈活性。這樣一種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的途徑，可以稱(chēng)為以規(guī)劃為媒介、以直接轉(zhuǎn)移支付為政策工具的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，這種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌最大的好處是充分利用了當(dāng)前農(nóng)民強(qiáng)烈的改善居住生活條件的內(nèi)在愿望，順勢(shì)而為，以較小的成本達(dá)到了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、重點(diǎn)在鄉(xiāng)”的新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)。這種途徑與增減掛鉤的大不同是只算大帳不算小帳，比如不與農(nóng)民算一家一戶(hù)宅基地的帳。一戶(hù)一宅，既然已經(jīng)在集中居住區(qū)免費(fèi)獲得了新的宅基地，老宅基地自然就應(yīng)該退出，現(xiàn)在則是要求復(fù)墾為耕地，耕地的使用權(quán)仍然歸農(nóng)戶(hù)。只要農(nóng)戶(hù)進(jìn)入新型集中居住區(qū)后退出了老宅基地，就一定可以節(jié)約出耕地出來(lái)，因?yàn)橐话銇?lái)講，農(nóng)民過(guò)去宅基地面積都比較大，而新型集中居住區(qū)會(huì)住得相對(duì)密集。
筆者最近十多年一直在全國(guó)農(nóng)村調(diào)研，一個(gè)直觀的感受是，農(nóng)民對(duì)他們?nèi)松凶顬橹卮蟮慕ǚ渴聼┬臉O多。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)民普遍已經(jīng)建了三代房，結(jié)果，一個(gè)人的一生要建三次甚至更多次房。建房投資巨大，勞神費(fèi)力，一代人建多次房和一代人建幾代人的房子，之間在資源節(jié)省，在積累社會(huì)發(fā)展成果方面都作為巨大。進(jìn)入二十一世紀(jì)后，農(nóng)村社會(huì)持續(xù)發(fā)生巨變，其中的核心是農(nóng)村人財(cái)物流向城市，農(nóng)村變得更加蕭條但進(jìn)城農(nóng)民其實(shí)又不可能真正擺脫農(nóng)村到城市安居樂(lè)業(yè)。
新時(shí)期，農(nóng)民為了追求更高質(zhì)量的生活，又不敢隨便將一生積蓄用在建一棟可能沒(méi)用的住房，他們便在鄉(xiāng)村道路和傳統(tǒng)集市邊上搭建很多小棚子住，在鄉(xiāng)村道路邊上和傳統(tǒng)集市上住的好處是可以利用公路這一基礎(chǔ)設(shè)施，生產(chǎn)生活都方便，搭小棚子是因?yàn)檗r(nóng)民所建房屋往往是在路邊自家承包地亂搭亂建的，沒(méi)有經(jīng)過(guò)合法手續(xù)，未辦理土地使用證也不可能辦下來(lái)土地使用證，農(nóng)民就不敢將一生積蓄用在這里建房子，而只是搭一個(gè)臨時(shí)性的棚子。在棚子生活無(wú)論如何是不方便的，但總比之前在老房子住要出行方便生產(chǎn)生活方便，因此，在中西部農(nóng)村行走，很容易在鄉(xiāng)村道路兩邊，在農(nóng)村集市邊上，看到亂搭亂建的為數(shù)眾多的小棚子、矮房子，而這些鄉(xiāng)村道路和農(nóng)村集市本身幾乎缺少任何像樣的政府投資(比如修街道等基礎(chǔ)設(shè)施)，更不用說(shuō)進(jìn)行規(guī)劃了。
這樣，通過(guò)順應(yīng)農(nóng)民需求而開(kāi)展的農(nóng)村新型居住區(qū)規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目，政府只需要花費(fèi)很小的代價(jià)就可以達(dá)到城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的所有目標(biāo)，卻沒(méi)有增減掛鉤項(xiàng)目的不良后果。比如，至少比增減掛鉤要公平。
以新型農(nóng)村居住點(diǎn)規(guī)劃與建設(shè)為媒介的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策具有一系列的正面效應(yīng)，可以回應(yīng)當(dāng)前農(nóng)民的需要和國(guó)家的政策目標(biāo)。
1、生產(chǎn)性的村莊。
新農(nóng)村應(yīng)該怎樣建?農(nóng)民應(yīng)到城市買(mǎi)房?是城市化還是城鎮(zhèn)化?城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是讓農(nóng)民集中到城市去?到鎮(zhèn)上買(mǎi)房或建房，在原來(lái)住的地方改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件?還是如成都農(nóng)村搞農(nóng)民新型集中居住區(qū)?
回答這些問(wèn)題，首先要理解當(dāng)前村莊的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。村莊的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)是相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)講的。當(dāng)前中國(guó)高速工業(yè)化和城市化，大都是以開(kāi)發(fā)區(qū)形式推進(jìn)的，開(kāi)發(fā)區(qū)是工業(yè)集中的地方，一般至少要建在縣一級(jí)，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)際上基本上沒(méi)有引進(jìn)工業(yè)、發(fā)展高就業(yè)產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐所的建制鎮(zhèn)，不僅有政府機(jī)關(guān)，辦事方便，而且往往交通方便，基礎(chǔ)設(shè)施良好，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)就成為農(nóng)民愿意去居住的地方。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也因此搞起來(lái)房地產(chǎn)，向農(nóng)民賣(mài)商品房，有些地區(qū)還以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心允許農(nóng)民到鎮(zhèn)上買(mǎi)宅基地自建房。總之，當(dāng)前農(nóng)民從村莊搬到鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住，已是不可忽視的現(xiàn)象，正在成為一種趨勢(shì)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住的好處有三：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施比村莊好，生活方便;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)有更多商業(yè)機(jī)會(huì)，可以從事經(jīng)營(yíng);三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能還有務(wù)工機(jī)會(huì)，尤其是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是工業(yè)中心，務(wù)工機(jī)會(huì)甚多。
不過(guò)，在當(dāng)前廣大的中西部地區(qū)，隨著工業(yè)集中進(jìn)園區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)辦工業(yè)的可能性已經(jīng)很小了，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)工的機(jī)會(huì)因此很少。沒(méi)有工業(yè)就業(yè)作為支撐，大量人口進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住，就很難有足夠的經(jīng)商機(jī)會(huì)。一旦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住又不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，這種居住就純變成了消費(fèi)性質(zhì)而不再有生產(chǎn)性。因此，我們說(shuō)，從經(jīng)濟(jì)方面上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是消費(fèi)性的而不是生產(chǎn)性的。
與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對(duì)，村莊不僅是農(nóng)民生活的地方，而且是農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的場(chǎng)所，尤其是年齡偏大的農(nóng)民，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商已無(wú)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在家務(wù)農(nóng)則正好，他們需要通過(guò)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來(lái)獲取收入，過(guò)好生活。他們?nèi)舭岬洁l(xiāng)鎮(zhèn)居住，住處離農(nóng)田太遠(yuǎn)，田就無(wú)法種了。在村莊住，可以兼顧種田。
現(xiàn)在的問(wèn)題只是村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)太差，因此，在農(nóng)村建立新型集中居民區(qū)，由地方政府進(jìn)行規(guī)劃，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并留地讓農(nóng)民自建住房，就可以極大地調(diào)動(dòng)農(nóng)民建房積極性，又不致因此盲目鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)居住，讓他們脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
理解村莊的生產(chǎn)性，是理解當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，理解中國(guó)城鎮(zhèn)化和理解新農(nóng)村建設(shè)實(shí)質(zhì)的一個(gè)關(guān)鍵。
如果以生產(chǎn)性的村莊建設(shè)為基礎(chǔ)，在全國(guó)具有條件的農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展大規(guī)模的由地方政府提供規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施的新型農(nóng)民集中區(qū)建設(shè)，將可以有效拉動(dòng)內(nèi)需，且有效地建設(shè)可以為未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供健康基礎(chǔ)的新型城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)條件：即農(nóng)民可以不脫離農(nóng)村和農(nóng)業(yè)也可以進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的具有很大彈性和很強(qiáng)靈活性的中國(guó)式城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。此方面可以形成戰(zhàn)略性政策建設(shè)，為本輪經(jīng)濟(jì)疲弱提供最佳投資機(jī)會(huì)。這種投資與之前純粹泛泛的新農(nóng)村建設(shè)具有完全不同的意義。
2、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的抓手。
新型農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)，既可以調(diào)動(dòng)農(nóng)民追求更高質(zhì)量生活的積極性，又為國(guó)家進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)提供了抓手。
3、可以全面展開(kāi)，不存在供需矛盾。
以國(guó)家通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)為農(nóng)民提供新型集中居住區(qū)的規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案不會(huì)像成都市以土地為媒介進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌所容易出現(xiàn)的供過(guò)于求。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展疲軟的重要方面是內(nèi)需不足，如何通過(guò)國(guó)家投資拉動(dòng)內(nèi)需，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的戰(zhàn)略問(wèn)題。拉動(dòng)內(nèi)需這樣的戰(zhàn)略決策在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中容易被庸俗化。比如通過(guò)政府補(bǔ)貼來(lái)鼓勵(lì)農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)家電，盲目鼓勵(lì)社會(huì)的浪費(fèi)性消費(fèi)需求，比如通過(guò)設(shè)國(guó)慶五一長(zhǎng)假來(lái)鼓勵(lì)節(jié)假日消費(fèi)。這種被鼓勵(lì)出來(lái)的消費(fèi)并非真實(shí)的消費(fèi)需求，這樣的消費(fèi)也是一種浪費(fèi)。
而當(dāng)前農(nóng)民究竟在哪里建房，如何獲得更好的居住生活條件，及中國(guó)選擇什么樣的城市化：是可進(jìn)可退的，是一去不返的，還是去了無(wú)處可居的城市化模式和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)關(guān)系，這是極大的戰(zhàn)略問(wèn)題。通過(guò)國(guó)家投資進(jìn)行規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引農(nóng)民到規(guī)劃區(qū)建房，可以拉動(dòng)社會(huì)積極健康的需求，形成經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康成果，并為中國(guó)更好更健康可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)大基礎(chǔ)。
4、不需要突破現(xiàn)行土地制度。
以規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為媒介的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方案，很大的一個(gè)好處是不需要對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行調(diào)整，且政策設(shè)計(jì)可以明快簡(jiǎn)潔，既不像城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度那么繁鎖，又避免了成都市試圖以市場(chǎng)機(jī)制來(lái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高度復(fù)雜。這一制度以調(diào)動(dòng)農(nóng)民內(nèi)在需求和參與積極性為基礎(chǔ)，以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為政策工具，這兩者都十分清晰，無(wú)需更多配套制度出臺(tái)，也不需要改變現(xiàn)行法律和政策。
即使從設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤初衷的讓農(nóng)民退出宅基地，保護(hù)耕地的目的來(lái)看，這種以規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為媒介的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也可以順便達(dá)到其目的：凡是在集中居住區(qū)獲得建房土地的農(nóng)戶(hù)必須退出之前農(nóng)村的宅基地并進(jìn)行復(fù)墾，墾耕地的使用權(quán)仍然歸農(nóng)戶(hù)，這與《土地管理法》規(guī)定一戶(hù)不得二宅相一致。正是這種順便完成的政策目標(biāo)，使“規(guī)劃模式”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具有廣泛的適用性。
5、充分發(fā)揮農(nóng)村作為中國(guó)現(xiàn)代化穩(wěn)定器和蓄水池的作用。
若農(nóng)民可以到國(guó)家規(guī)劃并投資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的集中居住區(qū)自建房，他們就既可以獲得相對(duì)良好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，改善居住資源條件，同時(shí)又可以不脫離農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。不脫離農(nóng)業(yè)有兩層意義：一是年齡比較大進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商沒(méi)有比較優(yōu)勢(shì)的老年人可以務(wù)農(nóng)獲取農(nóng)業(yè)收益;二是進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的年輕人如果無(wú)法在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)和收入條件，年齡大了，他們?nèi)匀豢梢赃x擇回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。選擇權(quán)是自由的要義。不脫離農(nóng)村的含義是，農(nóng)民可以在一個(gè)熟人社會(huì)中獲得生活的意義和生產(chǎn)的幫助。他們?cè)谥袊?guó)快速現(xiàn)代化進(jìn)程中，并不是孤單地、無(wú)根地漂浮在異鄉(xiāng)，而是有一個(gè)可以歸屬可以從容生活于其中的家鄉(xiāng)。返回農(nóng)村，回到土地上耕作的權(quán)利是農(nóng)民基本人權(quán)。
一旦農(nóng)民有了可靠的歸屬，他們當(dāng)然可以在有條件融入城市時(shí)成為城市體面的一員，他們?cè)诔鞘蝎@得不了體面而有尊嚴(yán)的生活條件，他們還可以回到村莊這個(gè)各方面條件都不不錯(cuò)的地方來(lái)。這樣，我們就可以構(gòu)建一個(gè)農(nóng)民可以自由流動(dòng)于城鄉(xiāng)，當(dāng)城市有比較多機(jī)會(huì)時(shí)，農(nóng)民進(jìn)城了，當(dāng)城市出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，農(nóng)民又可以返鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。這種城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，是通過(guò)一正一反，一陰一陽(yáng)，一快一慢，一發(fā)展極一穩(wěn)定器的對(duì)立統(tǒng)一辯證法，形成了相反相承的力量，從而中國(guó)農(nóng)村可以繼續(xù)作為中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池，中國(guó)現(xiàn)代化的道路上即使遇有風(fēng)險(xiǎn)，也可以從容應(yīng)對(duì)。
6、一個(gè)大致估計(jì)
當(dāng)前中國(guó)有9億農(nóng)民，適合方案的區(qū)域主要是農(nóng)民居住相對(duì)分散，農(nóng)村工業(yè)化程度不高的中西部地區(qū)。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)比較好且農(nóng)民大都已建標(biāo)準(zhǔn)很高的高檔住宅，這些地區(qū)就不再適合本方案。華北相當(dāng)部分農(nóng)村，農(nóng)民居住密集，村莊規(guī)模龐大，雖然其基礎(chǔ)設(shè)施不夠好，但再另建新型集中居住區(qū)的必要性和可能性都不大。華北農(nóng)村應(yīng)該做的就是國(guó)家直接對(duì)農(nóng)民既有村莊的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)。
此外的廣大中西部農(nóng)村，即大約占農(nóng)民總?cè)丝谝话胍陨系貐^(qū)的農(nóng)村，都可以采用本方案進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)。
具體方案可列如下要點(diǎn)：
a、新型居民點(diǎn)的覆蓋范圍不應(yīng)超過(guò)5km2，人口不應(yīng)超過(guò)2000人。
b、按每人1萬(wàn)元進(jìn)行集中居住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按4億有條件建設(shè)地區(qū)農(nóng)民計(jì)算，約需4萬(wàn)億基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。
c、在建設(shè)的當(dāng)年可以帶動(dòng)1/3農(nóng)戶(hù)自建房，按每戶(hù)4人，每棟房10萬(wàn)元投入計(jì)算，可以拉動(dòng)10萬(wàn)億元農(nóng)民建房投入。此后大致10年時(shí)間，還會(huì)有1/3的農(nóng)民陸續(xù)到集中居住區(qū)建房，則又帶動(dòng)10萬(wàn)億元農(nóng)民的投房投入。
d、按每戶(hù)可以節(jié)約0.5畝宅基地來(lái)計(jì)算，一億農(nóng)戶(hù)到集中居住建房，可以節(jié)約0.5億畝農(nóng)村建設(shè)用地。以當(dāng)前每年國(guó)家批準(zhǔn)城市年度建設(shè)用地計(jì)劃為600~700萬(wàn)畝計(jì)算，節(jié)約出來(lái)的0.5億畝農(nóng)村集體建設(shè)用地可以支撐中國(guó)10年左右的城市化用地需求。而現(xiàn)在是中國(guó)城市化最快的時(shí)期。再過(guò)二十年，中國(guó)高速城市化接近尾聲，大規(guī)模占用農(nóng)地進(jìn)行城市建設(shè)的時(shí)期一去不復(fù)返。那個(gè)時(shí)候，中國(guó)建設(shè)用地就不再會(huì)象現(xiàn)在這樣緊張，土地上的混亂時(shí)期也就過(guò)去了。
七、結(jié)語(yǔ)
以上從成都市以土地為媒介以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤作為主要政策工具進(jìn)行的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)中得到啟發(fā)，提出以規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為媒介，以公共財(cái)政向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付為主要政策工具進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新方案，并對(duì)此作了簡(jiǎn)單討論。從兩種方案中，可以更容易看清當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)及其路途選擇的重要性。
筆者希望此文可以在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)方面，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)方面起到拋磚引玉作用。
2012年8月18~19日
[1] 所謂“四性”，即發(fā)展性、多樣性、共享性和相融性。成都市一些由區(qū)縣還在“四性”后面加上“九化”，分別為：布局組團(tuán)化、產(chǎn)業(yè)高端化、建設(shè)集約化、功能復(fù)合化、空間人性化、環(huán)境田園化、風(fēng)貌多樣化、交通網(wǎng)絡(luò)化、配套標(biāo)準(zhǔn)化。
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