韓俊：縣鄉(xiāng)公共財政危機影響農(nóng)村穩(wěn)定

四大問題凸顯縣鄉(xiāng)嚴重公共財政危機目前縣鄉(xiāng)財政收支活動具有很大的隱蔽性，給了解農(nóng)村公共財政情況造成了很大的困難。課題組對湖北襄陽縣、河南鄢陵縣和江西泰和縣三個中部地區(qū)典型農(nóng)業(yè)縣進行了案例剖析。從調(diào)查來看，公共財政面臨嚴重的危機表現(xiàn)在四個方面：第一，縣鄉(xiāng)財政是典型的“吃飯財政”，只能勉強保證工資的發(fā)放。三個縣中情況最好的江西泰和縣，2000年的主要支出項目中，行政事業(yè)費用支出就占到了71%；鄢陵縣財政已經(jīng)到了什么都不干，也無法保證工資發(fā)放的地步，實際可用財力8000萬元，而工資支出就要9600萬元；襄陽縣財政是三個縣中最困難的，2000年全縣可用財力只有19800萬元，工資支出為15482萬元，占到可用財力的80%。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難則比縣直財政困難得多。報告以河南鄢陵縣大馬鄉(xiāng)和馬坊鄉(xiāng)為例，除了發(fā)放工資外，實際資金缺口至少為227.8萬和365.7萬，“這兩個鄉(xiāng)已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的‘吃飯財政’，已經(jīng)惡化為一種更為艱難的‘討飯財政’，而且由于財政信用程度下降，‘討飯’也越來越難，鄉(xiāng)財政實際上已經(jīng)接近崩潰的邊緣。”第二，預(yù)算內(nèi)資金缺口大，預(yù)算外收入膨脹。由于縣鄉(xiāng)政府沒有立法權(quán)，彌補財政缺口的重要途徑就是通過各種行政事業(yè)性收費、基金及附加等預(yù)算外渠道籌集資金。而這項收入不少，襄陽縣2000年僅行政事業(yè)性收費就有550項，涉及部門110個，收費共6410萬元，最高時達到9000多萬元，預(yù)算外收入占到全縣財政收入的30%；鄢陵縣占到44%；泰和縣達到69%；“大部分收入在財政賬戶上轉(zhuǎn)一圈后都會返回到原單位”，“預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金的這種管理格局，削弱了財政統(tǒng)一調(diào)度資金的能力與規(guī)模。”第三，縣鄉(xiāng)財政負債嚴重，基層財政風(fēng)險不斷加大。襄陽縣2000年直接財政債務(wù)為28925萬元，占到全縣可支配財政收入的140.3%，2001年是還債的高峰期，到期金額為15840萬元。這些借款中，合作基金會貸款本息、世行貸款、財政周轉(zhuǎn)金用中央稅收返還擔(dān)保，若到期不能歸還，將扣中央稅收返還——“吃飯錢”。財政預(yù)算擔(dān)保貸款到期不能歸還，將直接從財政資金中扣還。該縣的稅收返還一年僅為2600萬元左右。這樣，該縣財政的正常運轉(zhuǎn)將面臨很大困難，工資和正常的辦公經(jīng)費將難以撥付。而這些借款還不包括各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的借款，該縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債2411萬元。泰和財政債務(wù)為9000多萬元，占可支配財政收入的57%，鄢陵縣縣鄉(xiāng)兩級財政共負債1.4億元，其中主要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債，達1.2億多元。第四，縣鄉(xiāng)政府無力提供農(nóng)村最基本的公共服務(wù)。由于財政困難，在保證工資發(fā)放和運轉(zhuǎn)外，政府已經(jīng)無力干其他事情。農(nóng)村義務(wù)教育的投入主要來自農(nóng)民交納的稅費和教育集資。報告說，目前，縣鄉(xiāng)財政對衛(wèi)生部門實行差額撥款，只負擔(dān)衛(wèi)生部門人員工資的15%左右，而上級財政對縣鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)的投入幾乎沒有，導(dǎo)致鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)設(shè)施條件差，提供衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量不高。而醫(yī)療費用急劇上漲，農(nóng)民的醫(yī)療負擔(dān)沉重，導(dǎo)致很多農(nóng)民就根本支付不起醫(yī)療費用，因看不起病和因病返貧的問題十分突出，縣鄉(xiāng)政府除了爭取中央專項資金外，對農(nóng)業(yè)幾乎沒有投入。縣鄉(xiāng)財政危機嚴重影響農(nóng)村穩(wěn)定縣鄉(xiāng)政府普遍面臨的公共財政危機，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展造成了一些嚴重的后果，報告歸納為四個方面。首先，基層政府財政危機直接加重了農(nóng)民的負擔(dān)。一是向農(nóng)民過度征稅。從三個縣的情況來看，農(nóng)業(yè)稅收在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中占有重要地位。2000年農(nóng)業(yè)四稅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重襄陽為44.5%，泰和為27.6%，鄢陵為50.7%。如果考慮到工商稅收中的屠宰稅來源于農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)的因素，涉農(nóng)稅收在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中的份額則更大。農(nóng)業(yè)四稅不僅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重大，而且所占份額基本上也是遞增的。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來由于工商稅收增長難度大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政壓力較大，為維持日益龐大的機構(gòu)運轉(zhuǎn)，不斷加大對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收力度，用農(nóng)特稅等稅目來彌補其他稅源的不足。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅一般采取按人頭平均分攤到戶的辦法，征收出現(xiàn)了較大的隨意性。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征過頭稅的問題相當(dāng)嚴重。襄陽縣現(xiàn)有農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅源據(jù)測算為850萬元，但年度任務(wù)卻為4600萬元，稅源僅占任務(wù)的18.48%。二是在沒有稅收立法權(quán)的情況下，為了滿足各種開支的需要，地方政府借各種名義向農(nóng)民收取各種費用，從而使得農(nóng)村亂集資、亂收費、亂攤派“三亂”膨脹，使農(nóng)民非稅收負擔(dān)急劇增長。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民負擔(dān)狀況與縣鄉(xiāng)財政的危機是直接聯(lián)系在一起的。根據(jù)對三個縣59個農(nóng)戶的實地調(diào)查，農(nóng)民人均純收入為2652元，人均各種稅費負擔(dān)為291元，農(nóng)民稅費負擔(dān)占人均純收入的10.9%。不同縣之間農(nóng)民稅費負擔(dān)水平差距很大。河南鄢陵縣人均各種稅費負擔(dān)為292元，占人均純收入的6.5%。泰和縣人均稅費負擔(dān)163元，占人均純收入的8.3%。襄陽縣人均稅費負擔(dān)高達415元，占當(dāng)年人均純收入的25%。而且，越是低收入的農(nóng)戶，負擔(dān)水平越高。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度抽取和擠占村莊一級財力，導(dǎo)致村一級難以為農(nóng)民提供公共服務(wù)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來講，彌補財政預(yù)算缺口的普遍的做法是擠占鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金，甚至挪用村提留款。在所調(diào)查的三個縣，都存在動用鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金彌補財政預(yù)算缺口的做法。在財政困難的鄉(xiāng)，甚至直接用村提留來彌補財政缺口。

河南鄢陵縣大馬鄉(xiāng)2000年度可用財力僅為151.2萬元，全鄉(xiāng)必不可少的開支為512萬元，實際缺口高達363萬元。而這一缺口主要通過向鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站借入統(tǒng)籌款、擠占村提留款來彌補的。2000年大馬鄉(xiāng)擠占的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留要占到鄉(xiāng)財政實際支出中的50%左右。如果包括農(nóng)業(yè)稅收，鄉(xiāng)財政實際支出對農(nóng)民上繳的各種稅費的依賴程度高達80%以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成為地道的“農(nóng)民財政”。從對三個縣12個村莊的調(diào)查情況看，縣鄉(xiāng)政府對村莊一級幾乎沒有任何的財政補助，村莊都是財政凈流出，村級債務(wù)負擔(dān)沉重。調(diào)查的12個村莊有10個負債，平均每個村負債35.1萬元。從三縣的總體情況看，村的負債面，襄陽縣為96%，鄢陵、泰和為80%以上。債務(wù)較輕的泰和縣，平均每村負債4.8萬元。債務(wù)中等的鄢陵縣，村均負債12.4萬元。襄陽縣村債務(wù)驚人，全縣村級平均負債160萬元。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村級相當(dāng)一部分債務(wù)是用來彌補政府的財政缺口。最近幾年欠交稅費的農(nóng)戶越來越多，襄陽縣用于為農(nóng)戶墊付稅費形成的村級債務(wù)為4.4億元，占全縣村級債務(wù)9.2億元的47.8%。從12個村的情況看，村級組織為農(nóng)民提供的公共服務(wù)非常有限。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村級支出水平很低，平均每個村只有9.3萬元。從支出結(jié)構(gòu)看，村干部工資是村級主要支出項目，平均每個村用于村干部的支出為2.33萬元。由于村莊的大部分財政資源被抽走，相當(dāng)一部分村莊干部的工資和補貼實際上難以保障，拖欠村干部報酬的現(xiàn)象嚴重，有的村莊已連續(xù)三年無法支付村干部報酬。村一級的支出真正用于村民公益事業(yè)的支出很有限，除了用于支付村干部工資外，大部分支出主要用于像招待費、報刊訂閱、會議培訓(xùn)等來自上級的各種攤派性支出。村干部反映，來自縣鄉(xiāng)各個部門的攤派應(yīng)接不暇，通過這些途徑，這些部門進一步榨取了村莊有限的財政資源。從調(diào)查情況看，由于村級財力十分薄弱，村級組織發(fā)揮的作用越來越有限，相當(dāng)一部分村級基層組織實際上已搖搖欲墜。第三，基層政權(quán)的順利運轉(zhuǎn)受到嚴重影響。確保基層政權(quán)的穩(wěn)定，一要保工資發(fā)放，二要保正常運轉(zhuǎn)，這兩個要求達不到，基層政權(quán)穩(wěn)定就只能是一句空話。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于行政事業(yè)公用經(jīng)費標準偏低，不但確保不了行政事業(yè)單位正常運轉(zhuǎn)的需要，一些財政困難鄉(xiāng)的領(lǐng)導(dǎo)還常為電費、電話費、交通費等公用經(jīng)費發(fā)愁。由于縣鄉(xiāng)預(yù)算收入偏低，上級補助又滿足不了需要，為了保工資，近幾年撥付的公用經(jīng)費逐年減少。報告認為，目前農(nóng)村所面臨的公共財政危機，決不是一個簡單的經(jīng)濟問題，它可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共權(quán)力機構(gòu)或組織的癱瘓。第四，財政危機向農(nóng)民的轉(zhuǎn)嫁，使基層政府與農(nóng)民處于利益尖銳對立的狀態(tài)，已成為影響農(nóng)村政治和社會不穩(wěn)定的重要因素。報告說，財政供養(yǎng)人員工資主要來自向農(nóng)民收取的各種稅費，要減輕農(nóng)民負擔(dān)，工資發(fā)放就無法保障，而要保工資發(fā)放，農(nóng)民負擔(dān)就減不下來。在這種情況下，基層政府與農(nóng)民的關(guān)系越來越成為一種對立關(guān)系。村干部是全村老百姓選出來的，但卻無法代表農(nóng)民的利益，60%—70%的精力是向老百姓收稅費，不能為村里的農(nóng)民提供什么服務(wù)，與農(nóng)民的關(guān)系很緊張。