中國第一部《村史》創作老人的哭訴與吶喊

中國第一部《村史》創作老人的哭訴與吶喊

張新光

今年年初，國家民政部機關報《中國社會報》第3版“縱深觀察”以整版刊登了我撰寫的“鄉村干部生存狀態憂思錄”一文，隨后《鄉鎮論壇》2010年第2期和第3期又作了跟蹤報道和深入討論，引起官方、學界和社會上的廣泛關注。一年來，全國各地不少離職村干部和他們的子女不斷給我來函、來電，訴說目前所處的尷尬處境和苦衷，詢問中央有關部門是否出臺了新的政策規定。最近，我又收到了來自江蘇省姜堰市梁徐鎮坡嶺村退休老支書鄭應松先生寄來的掛號信，信箋是用方格紙謄寫的，一字一格，字跡工整，總共有7頁，看得出這是老人用心寫就的信函。這位自稱“鄉巴佬”的村支書僅有小學文化程度，但在前些年退休后用3年多時間自費編撰完成了中國第一部村史——《百年坡嶺村》，并于2007年7月由中國社會科學文獻出版社公開出版。鄭老先生此次來信（祥見附件一），主要訴說蘇中地區離職村干部艱難的生活處境和困惑，但也代表了建國后在“土改”、“四清”、“農業合作化”、“人民公社化”、“農業學大寨”等重大歷史時期參加農村基層工作的一大批老黨員和老干部共同心聲。

筆者在這里不打算對鄭老先生的來信妄加評論，只想強調以下兩點：一是從1999年安徽省率先進行農村稅費改革算起至今已有10余年，但對于如何化解涉及全國3萬多個鄉鎮和60多萬個行政村長期遺留下來的上萬億元“歷史陳帳”問題，中央有關部門遲遲拿不出一個可操作的具體方案而留下“政策盲點”，致使現任的鄉村基層干部整天疲于應付“登門討債的人”而無法正常的開展工作，他們甚至挪用上級政府下撥的財政支農專項資金“拆東墻補西墻”，顧一時是一時，哪管它“違法亂紀”與否呢？這是農村稅費改革遺留下來的一顆涉及債務糾紛的“定時炸彈”，一旦觸發它的“殺傷力”和社會危害性將難以預料。二是，從2006年1月1日起中國政府宣布取消農業稅和“三提五統”后，對于如何解決全國上百萬離職村干部生活補貼的標準及其資金來源渠道的問題，中央有關部門至今也沒有拿出什么新章法。2008年2月13日，中央政治局委員、書記處書記，組織部長李源潮同志曾在新華社《國內動態清樣》第494期上作出批示，認為“四川高縣建立離職村干部生活保障機制的做法很好”。當天，時任中組部副部長的歐陽淞同志也要求“組織局加快制定包括完善社會保障制度和提升離職村干部待遇標準的文件起草工作”。但時至今日，除了四川、黑龍江等少數省份制定出具體的政策規定外，其他大多數地方仍在等待觀望中央出臺新的政策文件。這實際是一種讓離職村干部“自生自滅”的拖延策略，極大地傷害了他們長期以來為黨和國家兢兢業業工作、艱苦創業、無私奉獻的榮譽感和人格尊嚴，甚至包括他們的家屬、子女和周圍群眾也對他們產生了一種冷漠、嘲笑、埋怨的心態，以至讓不少農村老黨員和老干部臨終前陷入了極度絕望和厭世的困境。筆者雖然在上世紀90年代連續擔任過10年鎮黨委書記，但說句大實話讓我擔任一個村支部書記也難以勝任，因為在科層官僚體制下的“國家干部”對于具有濃厚“地方性知識”的村落內部運行規則和行事方式是很難搞明白的。換言之，讓一個土生土長的地道農民黨員長期在自己的村子里擔任黨支部書記，這絕不是一個“外來人”可以攀比和企及的事情，而對于一個當了一輩子村支書的“不倒翁”來說，這是黨在農村基層執政的一筆極其寶貴的政治資源而不能把他們離職后當作“財政包袱”看待。如果把建國后長期堅守村支部書記、主任、會計等職位的離職村干部“撂在一邊不管不問”，這等于是在農村基層安放了一顆危及執政黨政治權威能否穩固的“心理上的定時炸彈”。目前，在中國13多億人口中仍有63%的農業人口、40%的勞動就業人口、66%的老齡人口和70%左右的少兒人口分散居住在380多萬個自然村落，但面對這樣一個龐大的弱勢群體，現在管事的只剩下三五個“準行政化”人員，黨支部和村委會大多是交叉任職、混合運作，村一級的共青團、婦聯會、民兵等群眾性組織早就垮掉了，至于說到“黨員之家”和“村民自治”平時幾乎沒有開展活動，其作用和影響十分有限，村子里“愛管閑事的人”是一些宗族領袖、非法宗教勢力和地下黑社會組織。此外，還有2億多“飛鳥型”的農民工流動于城鄉之間，成為城市社區和農村社區都不管理的“權力真空”灰色地帶。特別是農業稅取消后，鄉鎮基層政府、村級集體組織與農民群眾的利益鏈條中斷了，彼此之間互相牽制、互相約束、自動調節的均衡機制失靈了。但是，新的鄉村治理機制、體制是什么呢？我們目前還沒有找到。筆者擔心，偌大一個鄉土中國長期處于一種無序混亂的狀態，誰能保證今后不出“大亂子”呢？

附件一：鄭應松老人的來信

尊敬的張新光教授：您好！

一個外省遠鄉農民冒昧給您去信訴說衷腸，反映我們這里一批退休村干部離職后的凄慘晚景和憂傷，打擾了您的寶貴時間，萬望恕罪。

我在一個偶爾的機會從《鄉鎮論壇》期刊上看到了專家所撰“鄉村干部生存狀態憂思錄”大作，如獲至寶，深受觸動，故而情不自禁的斗膽攀高向您傾訴離職多年來積壓在內心的苦悶、委屈和憤怒之火，敬請諒解。

最近幾年來，我特別關注從廣播、電視、報刊和政府文件中搜索有關反映離職村干部晚年生活情況的新聞報道，但從未見到敢為我們這個處在社會底層的若是群體說句公道話的人或評論文章，國內許多家的老年報刊上也大都注重城鎮離退休老干部的經濟生活和文娛活動的報道，極少或幾乎沒有談及廣大農村地區的離退休老干部、老黨員、老農民的現實生存狀態，即使偶爾有所涉及一點點的情況，也僅僅是限于從正面宣傳一些什么“農家書屋”、“有線電視村村通”和農村露天播放電影、搞體育競賽之類的文娛活動，而對我們這些“三老”人員的經濟生活困境和所思所想則很少過問，甚至有意避而不談。為此，我過去也曾經向一些老年報刊寫過稿子，但要么石沉大海、不見音信，要么落了個不符合宣傳主旋律而不予理睬的下場，著實令人感到可悲可嘆！

后來，我曾經以“農業學大寨時期的農村黨支部書記如今苦不堪言”為主題，向上級黨委和政府部門寫過申訴書，但從來也不見回音。在共和國的宏篇巨著史冊上，治史者難道不應該留出一塊“指甲蓋”大小的空隙，用來記載這個曾以“新中國執政大廈的根基”和“基層組織堅強的戰斗堡壘”之稱的農村黨支部，在舉國上下非常艱苦的生產生活環境下，帶領億萬農民群眾戰天斗地、改變窮山惡水面貌、取得農業大豐收的歷史場景和感人事跡嗎？這一批“大老粗”黨員干部不分白天黑夜地帶領廣大社員修筑水庫、疏浚河道、開挖溝渠、平整土地、什么“方塊地”、“綠化網”、“旱改水”、“噸糧田”、“養老院”、“衛生所”、“廣播站”、“放映隊”、“文藝宣傳隊”、“社隊企業”等等，難道他們不是完全依靠單薄的身體和簡陋的農具一鍬鍬挖、一肩肩扛、一點點匯聚而成的龐大農田水利基礎建設工程嗎？難道他們不是從牙縫里擠出一點點錢來為農村集體（生產隊和大隊）公益事業添磚加瓦、為民造福嗎？這些農村基層干部和黨員真正做到了時刻聽從聽黨的召喚、一心為公、公而忘私、全心全意為人民服務的共產黨員本色和艱苦樸素作風。特別是在那個“階級斗爭年年講、月月講、天天講”的高壓政治環境里，除了極個別的社隊干部膽大妄為、牟取私利之外，他們中間的絕大多數人在一年一度的“整風、整黨、斗私批修、群眾檢舉”運動中，時時刻刻無不提心吊膽、小心謹慎，生怕在自己身上發現一點點所謂“出格的事情”，有的人甚至為了表達對黨和群眾的赤膽忠心和兩袖清風，即使沒有任何的問題，也要求從自己應該所得的補助工分中扣除一點作為“政治交代”，理由是干部所做的組織管理工作以及為群眾排憂解難所做的瑣事沒有一般社員下的力氣大，流的汗水多，自以為干部拿的“軟工分”，所以必須在政治上得高分、在經濟上得低分。總之，那個時期的黨員干部“在個人利益上吃點虧不算啥”。然而，這些靠一點一滴長期累積起來的集體家當“能分的早就分散了，不能分的如今也癱瘓或毀壞了。”這讓老干部、老黨員、老農民們咋能不心疼啊？！

……

像我這樣的農村基層老干部、老黨員，大多數人在“土改”、“四清”、“合作化”、“人民公社化”、“農業學大寨”等等一系列重大歷史時期已經不知不覺地耗盡了青春歲月，也有少數人一直堅持到上世紀80年代初期搞完土地“大包干”、甚至“第二輪土地延包”后才退休或因故離職。他們一輩子不計名利、辛辛苦苦為黨、為國家、為集體干事，但在老而退出后卻恰巧遇上了“取消農業稅費”和“精簡鄉村干部”這樣的大變革，各級地方政府為了甩財政包袱，竟然把我們這些老而無用的人“一腳踢開”，有的人過去已享受到的“集體補貼”被迫中斷，有的人給予“一次性補償”打發了事，少數享受地方財政補貼的平均每月也只有幾十元錢，幾乎不夠去一趟縣城醫院掛個號。至于說其他方面的政治待遇和精神安慰，從來都是無人問津，不管您貧困與否，病死與否，苦悶憋氣與否，縣、鄉、村三級黨組織和現任領導基本不過問，這些老支書、老黨員、老干部陸陸續續地在怨聲和孤獨中凄然離世、無聲無息。我的上任老支書臨終前，有氣無力的對我說“共產黨怎么就把我們這些人忘得一干二凈、不聞不問呢？真是有點死不瞑目啊！”面對此情此景，我也無言以對。如今，我們這老一班人中間的大多數人已經離開人世，只有少數幾個人活著，每天帶著怨氣、面對冷漠、忍受煎熬，有時甚至遭受周圍的年輕人冷嘲熱諷和戲弄。能有啥辦法解脫呢？

最近二三年，我們這里也有不少老干部去鎮上或市里上訪，經常聽到安慰的話語、同情的勸說偶爾讓您心里甜甜的，但一掄到解決實質性的問題，要么上推下卸，要么支支吾吾，都說是中央沒有出臺這方面的新政策，下邊也不好亂表態，久拖不決，來回推磨。在反反復復的“拉鋸戰”情況下，我們鎮里的領導于2008年冬季終于召開了一次安撫老干部、老黨員的座談會，猶如哄小孩一樣給你一二塊糖果甜甜嘴，堵住這一批老人的嘴巴不讓你在外面亂跑、亂說、亂動，惹是生非。就拿我本人來說，我是1954年春搞農業合作社時期參加工作，一直在村里干到改革開放前夕，公社黨委把我從大隊黨支部書記兼革委會主任一職上調到社辦企業擔任負責人，后來又從鎮建筑公司經理兼支部書記崗位上退休，一直享受鎮政府每月147元的補助（比其他鎮直部門的退休人員補助標準稍微高一點），經過參加這次集體座談見面會后，鎮里領導決定給我每個月再增加80元。今年年初，鎮里又給我每月增加50元，這樣算下來我現在平均每個月的補助標準提高到277元。這與全國其他地方的離職村干部享受補助的水準可能要高一些，但仍然趕不上城市居民最低標準的生活保障線，更沒法與公職人員遺屬享受國家財政補貼相比，甚至還不如一個城鎮大集體工下崗后所得工資補助標準高，……難道說像我們這樣的老支書10個人也抵不上一個鄉鎮退休老干部、甚至是一個幼兒園退休教師對黨和人民的貢獻大嗎？！如此不公平、不合理的社會現象，令人感到十分困惑和費解。

我向您反映的問題，并非是每個地區的個別現象，我認為根子出在黨中央、國務院在推進農村稅費改革和鄉鎮機構改革過程中對于像我們這樣一批尚活在世上的老人不夠關注，沒有及時出臺相關的政策，結果是把我們長期晾曬起來了。那么，到底采取何種方式才能將這個問題反映上去呢？即使寫信反映上去，到底有誰會關注和過問呢？我作為一位老農正處于一團迷霧之中，向您去信傾訴這些苦衷，并非是為我一個人解悶，而是為我們這個龐大的弱勢群體嘆息而已。

尊敬的張教授，敬請您放心的是，由于我的身體狀況目前尚好，今年已是72歲的老倆口還能耕種少許責任田自食其力，基本生活能維持。我從來不怨恨黨，毅然按照一個老共產員的標準嚴格要求自己，積極參與當地力所能及的公益事業。前兩年，我為家鄉編寫出一本中國農村縮影的小冊子《百年坡嶺村》，這本書已于2007年5月由中國社會科學文獻出版社公開出版發行，為此還受到了上級領導的好評。2006年度，我被評為江蘇省先進老年人協會會長，成為姜堰市老年人模范之星。我雖然把本村的老年人工作搞得有聲有色，但從來也沒有向當地組織伸手要過一分錢的共用經費補助和個人津貼。不過，我一直樂于從事力所能及的公益事業，始終保持一個共產黨員的本色，堅持做一個公道正派的人，直至生命結束為止。經濟上的貧困和生活上的欠缺，并不代表精神上不富有，堅守這種人生信條也算不枉費在人世間瀟灑走一回。

我只有小學文化水平，知識淺薄，缺乏理論素養，所撰寫的《村史》中既缺乏政治理論的高度，也不會使用文雅詞藻，看不到精美的佳句，僅僅是以一個老農民的眼光觀察和思考，并用實話實說的日常用語記錄下了當地農村一百年來的歷史變遷過程。尚能喜愛，只需來電即可贈寄一本供您審閱。

一個鄉下土老帽，在這里胡亂啰嗦一通，浪費了您的寶貴時間和精力，請海涵。

收到信后，敬請您給我發個短信，說明收到信函，以便讓我放心不下。

祝愿尊敬的教授萬事如意！

江蘇省姜堰市梁徐鎮坡嶺村鄉巴佬鄭應松上

2010.10.15

隨信附上我今年8月參加一位老同事葬禮的內心感受：

人生易老天亦老

       （送走老戰友的感懷·詩二首）

鄭不老

悲  哀

發出一封又一封唁電，

獻上一個又一個花圈，

參加一次又一次葬禮，

我惟有含淚，默默無言。

有的人功成名就，

有的人受盡煎熬，

功與過，榮與辱，

都化作了陣陣輕煙。

覺  悟

人走了，音容常在，

悼詞中說好不說壞，

生平中豈有十全十美，

好歹世人心中明白。

步入晚年，應檢點旅途中的不足，

發揮余熱，多做善事，為夕陽添彩，

美名融入民眾心中回蕩，留給后人緬懷，

心滿意足，含笑哀哉！

附件二：農村稅費改革之前中央出臺的離職村干部補助辦法

中共中央組織部 人事部 財政部 民政部

組通字[1992]15號

關于妥善解決離任村干部生活困難問題的通知

各省、自治區、直轄市黨委組織部，政府人事（勞動人事）廳（局）、財政廳（局）、民政廳（局）：   

目前，農村中，特別是老、少、邊、窮地區，有一部分離任村干部，由于種種原因，生活比較困難。應該看到，離任村干部中的絕大多數人，長期辛勤操勞在農村工作的最基層，為我國農村的發展和繁榮做出了積極貢獻。在他們離任后，繼續給予必要照顧，妥善解決其生活困難問題，對于充分體現黨和政府對廣大農村基層干部的關懷愛護，進一步密切黨群關系，提高黨在群眾中的威信；對于調動在職村干部的積極性，加強以黨支部為核心的村級組織建設，推動農村改革和農村經濟的發展，具有十分重要的意義。各級黨委和政府，要把妥善解決離任村干部生活困難問題，作為貫徹落實黨的十三屆八中全會精神的一項重要措施，認真抓好。

解決離任村干部生活困難問題，應本著“積極穩妥、因地制宜、統籌兼顧、區別對待”的原則，采取發放生活困難補貼等方式予以解決。補貼的對象和范圍，補貼標準和任職多長時間給予補貼等，由各省、區、市根據本地實際情況，自行確定。其補貼資金的籌集，可采取鄉鎮企業補一點、村級集體經濟出一點、地方財政撥一點的辦法解決，或由各地根據本地的實際情況采取其它辦法解決。在籌集補貼資金時，要嚴格按國務院頒發的《農民承擔費用和勞務管理條例》（1991年12月7日國務院令第92號）的有關規定執行。

對那些身體尚好、有一定勞動能力的離任村干部，可照顧他們在村里做些力所能及的工作，或者幫助他們發展家庭副業，鼓勵他們通過自身努力增加經濟收入，克服生活困難；對那些完全喪失生活能力的，應給予特殊照顧。

在妥善解決離任村干部生活困難的同時，要注意從政治上關心他們。對在職時有突出貢獻的離任村干部，可授予榮譽稱號，頒發榮譽證書，增強他們的榮譽感。在一些重大節日，鄉鎮黨委和政府要組織慰問離任村干部，認真聽取他們的意見，幫助他們排憂解難，形成一種尊重和關心離任村干部的良好風尚。

已經作出有關規定的省、區、市，應經常檢查執行情況，促其落實；沒有做出有關規定的省、區、市，要按照本《通知》精神，結合當地實際情況，盡快制定出妥善解決離任村干部生活困難問題的實施辦法，并務求落實。

1992年6月30日

附件三：農村稅費改革之前一些地方出臺的離職村干部補助辦法

中共新縣沙窩鎮委員會文件

沙發[1992]13號

關于離退職村干部享受經濟補貼的若干規定

【第一條】本規定中享受離退職經濟補貼的對象，是指經過鎮黨委批準離休或提前退職且任職時間累計達到6年以上的村級干部；

【第二條】離退職村干部享受經濟補貼的標準，比照現職村干部當年的經濟補貼基數，扣除其效益工資部分乘以個人應得補助的比例計算；

【第三條】村黨支部書記、村委會主任離退職后享受正職的經濟補貼待遇，離退職時為副職而以往又擔任過正職且累計達到10年以上的也享受正職的經濟補貼待遇，其余人員只享受副職的經濟補貼待遇；

【第四條】離退職村干部任職時間的計算辦法，以鎮黨委（過去叫人民公社革命委員會）下發的任職通知為準，任職有間斷的應扣除其離職時間；

【第五條】任職時間為6～15年的只享受一次性經濟補助，正職按補助基數的5%乘以實際工作年限計算，副職按補助基數的4%乘以實際工作年限計算；

 【第六條】任職時間為16～20年的享受定期性經濟補助，正職按補助基數的25%乘以實際工作年限計算，副職按補助基數的20%乘以實際工作年限計算；

【第七條】任職時間為21～25年的享受定期性經濟補助，正職按補助基數的35%乘以實際工作年限計算，副職按補助基數的30%乘以實際工作年限計算；

【第八條】任職時間為26～30年的享受定期性經濟補助，正職按補助基數的45%乘以實際工作年限計算，副職按補助基數的40%乘以實際工作年限計算；

【第九條】任職時間為31～35年的享受定期性經濟補助，正職按補助基數的50%乘以實際工作年限計算，副職按補助基數的45%乘以實際工作年限計算；

【第十條】任職時間為36～40年的享受定期性經濟補助，正職按補助基數的55%乘以實際工作年限計算，副職按補助基數的50%乘以實際工作年限計算；

【第十一條】任職時間為41年以上的享受定期性經濟補助，正職按補助基數的60%乘以實際工作年限計算，副職按補助基數的55%乘以實際工作年限計算；

【第十二條】獎勵補助標準的計算辦法，是指個人任職期間曾獲得過省部級獎勵1次以上的人員，按照其補助基數再增加10%；曾獲得過地廳級獎勵1次以上的人員，按照其補助基數再增加5%；曾獲得過縣級獎勵5次以上的人員，按照其補助基數再增加3%；曾獲得過鄉級獎勵10次以上的人員，按照其補助基數再增加2%；

【第十三條】懲罰措施：任職期間因違反紀律而受到行政處分且任職15年以下的人員不享受離退職干部的經濟補助，連續任職16年以上的只享受同級離退職干部應得補助標準的50%；因違法而受到刑事拘留處分以上的人員，一律不享受離退職干部的經濟補助；

【第十四條】離退職村干部補助經費的來源，一般應由所在行政村集體經濟收入中解決，不足部分從全體村民中統籌解決，但分攤的比例和總金額需征得全體村民大會一致同意，不得向村民強行搞攤派；

【第十五條】此規定自一九九三年一月一日起試行。

                                                       1992.12.25

附件四：作者在國家宣布取消農業稅前夕發表的文章

著手解決村干部報酬的資金來源問題刻不容緩

——河南一位鄉鎮黨委書記任職十年后的實踐反思（13）

張新光

近年來，我國的農村基層民主政治建設與經濟體制改革呈現出“兩張皮”的態勢，即9億農民實行“村民自治”與推行“費改稅”相互脫節、缺乏銜接點。隨著中央政府2004年宣布“要在5年內全部取消農業稅”的日期臨近，面向農民的各種收費項目將被全部取消，但全國幾百萬人村組干部又被政府排除在財政供給體制之外。下一步如何解決村干部報酬的資金來源問題，已經擺上了各級政府重要的議事日程。

1992年6月，我到新縣沙窩鎮擔任黨委書記之前，該鎮10年間竟然換了5任書記和6任鎮長，其中任職時間最長的不超過3年，最短的只有7個月，可謂走馬燈式“輪流坐莊”。2001年12月，我調離沙窩鎮工作之后，近3年來該鎮書記和鎮長又輪換了2遍。難怪當地老百姓戲稱：“誰能夠在沙窩鎮黨委書記位置上保住3年，就算是比較會事的共產黨干部。”

    其實，我作為一名支邊大學生能夠在沙窩鎮黨委書記位置上連續干10年，無非是堅持做到最為關鍵的兩條：其一，任何一屆鄉鎮黨委都必須把發展當地經濟作為執政為民的第一要務，決不能以上報統計數字多少“論英雄”，一定要讓當地百姓感覺到身邊正發生著“顯眼”變化；其二，任何一屆鄉鎮黨委要想干成事，單靠某一個人或少數領導干部還不行，一定要充分地調動和發揮廣大村干部的積極性和創造性。鄉鎮黨委能夠做到這一點，需要妥善地解決村干部的實際困難和問題。于是，我擔任沙窩鎮黨委書記10年間，分別于1992年9月和1993年1月，由鎮黨委制定出《關于對村干部實行結構效益工資制的實施意見》和《關于離退職村干部享受經濟補貼的若干規定》。鎮黨委首次把在職村干部經濟補貼分解為四項，即工齡工資、基礎工資、效益工資、獎勵工資。其中，各村黨支部書記和村民委員會主任為一類，其他村干部為二類，分別制定出年度崗位責任目標和具體考核辦法，實行平時監督與年終總結相結合的積分制，根據每個村干部補貼系數乘以總積分計算出應得報酬。這樣就打破了人民公社時期“工分制”遺留下來的平均主義分配模式，充分地調動了在職村干部的工作積極性，推動了農村經濟社會的健康發展。對于離退職的村干部，鎮黨委根據他們任職時的貢獻大小，分別制定出享受一次性補助和定期性補貼的具體對象、比例和補助標準，既體現出上級黨組織對離退職村干部生活上的關心，又使在職村干部感到心里塌實。盡管這兩份文件是“土政策”，但是它對于進一步地穩定農村基層政權起到了積極作用。正因為這樣，1992年到2001年的10年間，沙窩鎮投入小城鎮建設資金達到1.2億元，建成了“鄂豫皖商貿大世界”，使鎮區面積由0.5平方公里擴大到3平方公里，城鎮人口由2000人增加到13800人。全鎮實現了村村通公路、通電話、通有線電視、戶戶通電，經濟建設和精神文明建設都走在河南省前列。1995年沙窩鎮被信陽市確定為“小城鎮建設綜合改革試點”，1999年又被河南省人民政府確定為“115個重點建設鎮”。2000年，沙窩鎮被中共河南省委、河南省人民政府授予“首批省級文明鎮”之一。這些成績的取得，在某種意義上是得益于沙窩鎮黨委大膽地改革村干部管理制度的結果。

    然而，農村全面推開“費改稅”試點之后，由于中央財政轉移支付資金只能保證在職村干部經濟補貼，而離退職村干部卻成了“沒娘管護的棄兒”。特別是2002年沙窩鎮新一屆黨委宣布：離退職村干部一律不享受村集體提供的經濟補貼。全鎮幾十名離退職村干部多次找縣委領導“討說法”，至今沒有得到正面的答復，有時還把他們當成“上訪對象”而不受歡迎。難道這些曾經為村集體和廣大農民做出過巨大貢獻的離退職村干部不應該得到黨和國家的關懷和照顧嗎？在這里，我不妨舉出沙窩鎮幾位離退職村干部的詳細情況，讓大家為他們評一評“理”。

    陳  登  峰，男，漢族，1936年生，家住新縣沙窩鎮陳高山村。該同志于1950年搞“土改”時參加工作，1952年加入中國共產黨。近40年來，他一直堅守在農村工作第一線，擔任過村團支部書記、民兵營長、生產大隊會計、副大隊長、大隊長等職。1973年開始擔任村黨支部書記，直到1998年冬季突發腦溢血倒在農田水利建設工地被迫退休，他在村干部崗位上奉獻了近半個世紀。陳登峰同志退休后，沙窩鎮黨委對照《關于離退職村干部享受經濟補貼的若干規定》的條件和標準，決定讓他享受在職村干部經濟補貼的60%，一年大約為1800元左右，2002年又被迫取消了。如今他平均每年花去醫療費高達5000元以上，加上正常的生活費用開支，全部落在子女們身上，成為自己家庭最大的經濟負擔。而對于陳登峰同志任職工作表現，中共新縣縣委曾多次把陳高山村黨支部建設經驗作為全縣“十面紅旗”之一推廣。根據當時的文獻記載是：陳高山村有15個村民組，365戶，1583人，擁有山場面積8970畝，耕地面積僅有1132畝，人均7分耕地6畝山場，屬于一個典型的深山村。“有女莫嫁高山郎，一年四季鬧饑荒，灶上沒有成捆柴，缸中沒有隔夜糧”，這是該村農民生活狀況的昔日寫照。改革開放以來，陳高山村黨支部積極地貫徹落實黨的農村基本政策，帶領群眾大力綠化荒山，發展商品生產。1990年，全村林木覆蓋率達到65%以上，農民人均純收入比1978年增長11倍，村集體擁有固定資產30多萬元。陳高山村黨支部曾經多次被中共河南省委授予“農村基層先進黨組織”，陳登峰同志當選為河南省第七屆人大代表。1990年3月，中共河南省委書記侯宗賓同志到大別山區視察工作時，特別提出到陳高山村旁聽農民黨員上黨課。縣委號召，全縣各級黨組織和廣大黨員要學習陳高山村黨支部“一手抓經濟建設，一手抓精神文明建設”的先進經驗，學習陳登峰同志公正廉潔、帶領群眾走共同富裕道路的高尚品質，力爭使革命老區新縣早日實現脫貧致富的奮斗目標！（摘自《1991年新縣三級干部會議材料匯編》）

    劉  宏  橋，男，漢族，1942年生，1965年加入中國共產黨，高中文化程度，家住新縣沙窩鎮王山村。1964年至1977年，他一直在沙窩鎮獸醫站工作，擔任過技術員和獸醫站長職務。1978年，當時的山水人民公社革命委員會決定，讓劉宏橋同志回王山村擔任黨支部書記。該村與湖北省麻城市小界嶺村接壤，平均海拔800米左右，距離沙窩鎮政府所在地22公里。全村總人口703人，擁有山場面積11800畝，村部到106國道接口處有6公里不通公路，農民長年靠肩挑背扛運送貨物。他擔任村黨支部書記22年，帶領全村200多名勞力堅持長年修公路，直到2001年退休前才把這條山道鑿穿，了卻了他一生最大的心愿。劉宏橋同志離職后，沙窩鎮黨委批準他享受在職村干部一年報酬的55%，第二年就被取消了。由于他常年患胃病，家庭經濟條件十分困難，至今還住著兩間土坯屋。

    周  北  翔，男，漢族，1938年生，1960年加入中國共產黨，1958年放棄西北工業大學學業，自愿要求回鄉當農民。1959年至1990年擔任過樸樹店村會計、生產大隊副隊長和村民委員會主任等職，1990年至1994年擔任沙窩鎮綜合廠廠長。1994年至1999年擔任沙窩鎮光榮院院長時，他每月從縣民政局領取工資120元。2000年退休后，新縣民政局、沙窩鎮黨委和樸樹店村黨支部關于他享受經濟補助的問題爭論不休，至今也沒有得到解決。

    馮  保  志，男，漢族，1940年生，1968年加入中國共產黨，家住新縣沙窩鎮街道居委會。該同志于1962年參加街道“市管會”的工作。1965年至1983年，擔任過沙窩村民兵營長、副大隊長、大隊長等職。1984年至1987年擔任過3年鎮長（村級建制）。1988年至1990年，他被中共新縣縣委調到沙窩鎮人民政府工作，名義上享受副科級領導待遇，實際上仍保留“農民干部”身份。1991年至2001年，縣委清退“以農代干”時，沙窩鎮黨委安排他擔任林業工作站黨支部書記，一直干到退休。然而，中共新縣縣委、沙窩鎮黨委、沙窩街道居委會黨支部關于他退休后的經濟補助問題，一直沒有給予合理解決。他作為“市面”上的公眾人物感到十分自卑和難堪。

上述事例，對于全國離退職的村干部隊伍來說可謂冰山一角。

由此使我想到國內學術界流行的一種觀點認為，“隨著城市化的進展，中國今后必然會像世界上發達國家一樣，成為一個城鎮居民占人口絕大多數的國家。幾億農民將永遠地離開曾經養育他們的村莊，村莊的數量將逐年減少，大多數村莊未來命運注定是消亡的”。（見《當前國內學術界關于縣鄉村體制改革研究的主要意見》）按照這種學術觀點，黨和政府不僅不需要考慮幾百萬在職村干部的經濟待遇問題，而且對于離退職村干部的問題也可以忽視了。其實，我們今天雖然可以用詩一樣的語言預測大多數村莊未來注定消亡的命運，但是對于當前的縣、鄉、村三級管理體制設計，又必須要以農村的現實狀況為基礎，注重解決農村中存在的諸多矛盾和問題。然而令人遺憾的是，迄今為止黨和國家對于廣大農村基層干部總是要求過高，而缺乏一套系統化、規范化的制度管理。人們常說中國幾千年封建社會都是“皇權止于縣政”，這樣既減輕了國家的財政負擔，又使政府不直接干預鄉村社會生活，這一推論也是經不起歷史考證和仔細推敲的。試想，中國是一個地域廣闊、人口眾多的農業大國，不要說一縣之令難以管理和控制鄉村社會，即使把全部州縣官吏放進去也如石沉大海。實際上，我國歷代統治者是以鄉里制度、鄉亭制度和保甲制度這種縱深型的“鄉官”系統管理和控制農村基層政權、族權、神權和夫權。譬如，秦朝的“郡縣制”下面設立三老、有秩、游繳、嗇夫等職，以掌管民間教化、司法、賦稅徭役和社會治安事務。再如，唐朝的縣以下行政組織為鄉、里、保、鄰各級，“百戶為里，五里為鄉，郭內為坊，郊外為村，四家為鄰，五鄰為保，保有長，以相禁約。”（見《舊唐書》卷43，《官職二》）這正如清人劉淇所言：“縣何以里，里何以長也，所以統一諸村，聽命于知縣而佐助其化理者也。每縣若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂，臂之使指，節節而制之，故易治也。”（見顧炎武《日知錄集釋》卷8，《里甲》）總之，我國自古以來正是利用這種“相互制約、環環相扣”階梯式的鄉里控制系統，才得以達到“天網恢恢、疏而不漏”的治理效果。反過來，一旦“鄉官”治理系統的功能喪失，州縣政府會對鄉里社會管理失控，“此奸宄所以易生而民多辟也”。以至國民黨統治時期，干脆地把縣政權向下延伸，使鄉（鎮）公所正式成為一級政權組織的行政建制，這是中國鄉村治理結構發生的第二次變化。歷史已經證明，鄉里制度起到了彌補“縣政”之不足，成為一支不可或缺的重要組織力量。不過從總體上看，我國歷代“鄉官”管理系統遠沒有縣政權那樣井然有序——名稱固定、職責分明、行政經費有保障、上下進退有章法。這反映出封建官僚政治往往偏重于控制與束縛的“功利性”，對于“鄉官”選拔、使用、監督、考核、獎懲等都缺乏規范化制度管理。因此，我國古代“鄉官系統”猶如一盤散沙，表現出極大的隨意性和無序性，從而造成鄉村社會治理成本和農民負擔增加。只不過這種非官非民性質的鄉里制度設計，又可以利用“障眼法”把“官”字下面的兩個“口”遮蓋起來罷了！

    建國55年來，中國共產黨始終堅持“支部建在連隊”這一組織原則，以集體經濟為基礎，以政治意識形態為手段，以黨的一元化領導為內容，以高度集權和半軍事化管理為特征，對中國鄉村治理結構進行一場“史無前例”的改造與重建。然而，迄今為止我國對這支龐大的農村基層干部隊伍仍停留在計劃體制的“模糊管理”狀態，甚至還沿襲著鄉里制度的一些做法。特別是從“大躍進”到“文革”結束的短短20年間，黨的組織系統及其群眾團體（兵、青、婦）和國家政府組織及其職能機構逐級滲透到廣大農村地區，按照人民公社、生產大隊、生產隊三級建制，構成類似“科層制”管理的  “命令→服從”式行政網絡。譬如，1982年全國有大約6.5萬多個人民公社，平均每個公社有國家干部20～30人，合計為大約130～195萬人。1962年至1978年，生產大隊總數由70.3萬個增加到69萬個，平均每個大隊有半脫產農民干部7～9人，合計為大約483～621萬人。加上602萬個生產隊，平均每個生產隊有不脫產農民干部5～7人，合計為大約3010～4214萬人。這種集權型鄉村政治動員體制，一方面為新中國工業化道路積聚一筆數額巨大的“原始積累”，另一方面又為我國當前的政治體制改革埋下一顆“定時炸彈”。1985年的“社改鄉”之后，全國建立9.2萬多個鄉（鎮）和82萬多個行政村，農村基層政權組織中仍有上千萬人的龐大干部隊伍，基本上相當于一個中等國家的總人口。而支撐鄉村政權機構運轉的經濟資源卻相當脆弱，因此“這種社會組織形式最終將被農民拋棄，也是符合落后國家社會經濟發展規律的”。（見陳吉元等著《中國農村社會經濟變遷（1949～1989年）》一書，山西經濟出版社，1993年版，第508頁）  然而，1982年11月5日，中央一位領導同志在全國農村工作會議上做的《進一步發展已經開創的農業新局面》報告中，提出“在公社體制的改革上，應采取十分慎重的態度，不要采用自上而下層層改變、限期完成任務的強硬辦法。對生產大隊和生產隊，在沒有適當的新的組織形式來代替它之前，不要輕易地變動，以免出現混亂。在人民公社體制的改革上，決不能搞一刀切、一陣風，要成熟一個改變一個”。如果說這一指導思想是受到當時的特殊政治背景影響和制約的話，那么隨后又試圖在原有政治體制框架內進行“以國家政府權力與村民自治相分離”的鄉村治理結構改造就顯得僵化而徒勞無益。也就是說，20世紀下半期，盡管我國經歷了由“黨政與民治相統一”→“黨政合一”  →“黨政與村民自治相結合”三輪變革，但是其實質并沒有發生根本變化，鄉村政治結構中一直存在著“黨、政、群不分”、“黨、政、企不分”、“政府政治與農民自治不分”的問題，使縣鄉村三級組織之間形成行政成本支出與公共財政支持雙重壓力下的“緊約束”。由此造成村級組織公共財力捉襟見肘，而村民自治又流于形式的惡性循環。這正是我國廣大農村在新時期出現“亂麻團效應”的癥結之所在。

    歷史的悲劇不能重演，現實的矛盾與問題也決不能回避。中國是世界上最為古老的農業文明大國，鄉里組織一直承擔著農村基層政權的管理職能，對于促進國家政權穩定和社會經濟發展始終發揮著積極作用。因此，在中國歷史上，一些朝代對鄉里組織領袖人物獎懲的問題也曾做過“零散”的規定。譬如，秦朝時代的“三老”地位十分尊崇，皇帝經常對他們賜爵、賞田帛等。三國時期的魏國，鄉里頭目都有品級即“諸鄉有秩，三老，百石，第八品；鄉小者置有秩，嗇夫，百石，第九品”。有學者稱“明太祖朱元璋對老人也相當禮遇，常常召見這些人。對于有功的老人常給予出仕的機會”。（張哲郎《鄉遂遺規——村社的結構》，載《吾土與吾民》一書，三聯書店，1992年出版，第212頁）特別是明朝初期，朱元璋對糧長很器重，他們經常得到皇帝召見和獎賞。總體說來，中國歷代政府對于“鄉官制”的考核、獎勵、監督、管理等都缺乏系統性、規范性和科學性，其中懲罰的規定比獎賞嚴厲得多且相當嚴密。為什么會出現這種“鄉官制”的職責與義務不對稱、不平等呢？關鍵問題就在于，我國古代的鄉里制度是一種不成文的“職役性質”官制，它的最明顯特征就是帶有“義務性”。這種封建官僚制度的政治文化，直接造成歷代統治者規定的條文與其實際操作之間發生巨大的矛盾與沖突。尤其是明清以降，有不少鄉里組織頭目竟然是一些地痞流氓無賴惡棍之徒，因而往往會使鄉村治理變得名不副實而陷于無序狀態。一言以蔽之，試圖把“國家政府政治與群眾自治組織相分離”的舊模式，作為當今中國鄉村政治治理架構的設想，既不符合現實的國情又違背現代的行政管理一般規律。

    關于這一問題，20世紀下半期在中國鄉村政治實踐中表現得尤為突出。特別是從“大躍進”開始直到人民公社體制解體的26年間，我國廣大農村地區各種正規組織和非正規組織及其人員迅速地膨脹，幾乎窒息了億萬農民生產和生存的活力；而改革開放以來的26年間，縣鄉黨政機關及其附屬機構、人員、經費等不斷地擴張，又把9億農民創造財富的20～30%掠奪走了。黨和政府對于這種縣政權向鄉村滲透、擴張、膨脹的趨勢和成倍數增加政府行政成本的代價及其負面效應，并沒有給予足夠重視與警覺。或者說是，由于我國長期以來的農村經濟體制改革與政治體制改革不同步，不配套，使國家政府做出的任何一項重大決策如同走鋼絲，稍有不慎，就會出現無序、混亂、失控、停滯的被動局面，而政治體制改革滯后又制約著農村經濟體制改革的進一步深化與政策績效。因此，下一步必須對我國農村政治制度和組織體系架構進行“大手術”，按照“機構精簡、農民適用、成本節約、關系協調”的公共行政管理體制的基本原則，統籌考慮和解決縣鄉村政治制度和行政管理體制的創新。

    具體地講，對于全國目前擁有一支上百萬人的農村基層干部管理隊伍來說，徹底地改變他們幾千年以來的“職役制”性質，逐步地納入到地方政府的行政體制序列，實行“科層制”的規范化管理制度，也不失為具有可操作性的一種政策選擇。試想，目前在社會主義市場經濟條件下，黨和國家既要求村干部履行政府行政管理職責又不提供財政經費支出，既要求他們為億萬農民提供公共性農村社區服務又不準增加農民經濟負擔，這真可謂“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”的早已過時的政治理念了。我們必須清楚地認識到，幾百萬村干部長年住在農村，他們上有老，下有小，責任田要種，村里公務要忙，加上經濟待遇極低，有時還見不到現錢，經常是“去到鄉鎮看上司的臉色，走到村里看群眾的臉色，回到家里看老婆的臉色，遇到麻煩看惡人的臉色”。在我國現實的農村工作環境下，繼續讓村干部們做這種“義務工”難道公平、合理嗎？而對于全國離退職的幾十萬村干部們來說，黨和政府一味地把他們推給8億多農民來解決或者是“晾起來”不管不問，不僅會遭到整整一代人的農民極力反對，而且對于幾百萬在職的村干部也會造成心理傷害，可謂得不償失，后患無窮！因為在20世紀下半期一個相當長的時期里，這一大批離退職的村干部一生都在為黨和國家做貢獻，他們履行工作職責和承擔義務大多來自于“上級意圖”，有時甚至還成為黨和政府的象征或者叫“政治代言人”。因此，凡是在“土改”、“四清”、“農業學大寨”、“大包干”時期參加村級政權組織工作的這一批“農民干部”，黨和國家最起碼應當把他們與城市下崗職工或城鎮享受最低生活保障的人群一視同仁，采取“區別對象，劃分標準，分步實施，有先有后”的解決方案，妥善地解決離退職村干部的最低生活待遇問題。盡管目前的中國政府行政成本基數已經很大且一次性地同步解決全社會人口的最低生活保障問題也大可能，但是黨和政府優先解決離退職村干部的生活待遇不僅會得到國人認可，而且會受到8億多農民擁護和支持。

   建國以來黨和國家關于解決村干部待遇的問題五次文獻記載：

    第一次：1950年7月，由政務院公布的《農民協會組織通則》中規定：農民協會經費來源是會員的會費和人民政府的補助，會員每人每年交納一斤米。農民協會需要使用的房屋和設備由人民政府撥給，在利用郵政、電報、電話、鐵路、公路、航運等方面，農民協會享有與同級人民政府所享受的同等待遇。同時將農民協會的性質界定為農民自愿結合的群眾組織，是“農村中改革土地制度的合法執行機關”。1950年12月，政務院62次政務會議通過《鄉（行政村）人民政府組織通則》，又將鄉人民代表大會和鄉人民政府委員會確立為國家設立在鄉一級的最高權力機構和地方政權機關，接受縣級人民政府領導與監督。這一規定得到1954年9月通過的新中國第一部憲法和《地方組織法》的確認，同時撤消了行政村的建制。由于農民協會只是服務于土改的專門性臨時組織，土改結束后就不復存在了。有少數農民協會骨干人物被轉為國家干部，成了“公家人”，大多數農會骨干是新中國成立后第一批不脫產“農民干部”，有人一直堅持到20世紀末才退休，至今健在的人數不多。

    第二次：1962年9月27日，黨的八屆十中全會通過《農村人民公社工作條例修正草案》，第七章《干部》規定對生產大隊和生產隊干部實行“工分制”。要求生產大隊和生產隊干部補貼工分多少，必須經過社員大會或者社員代表大會討論通過，經過上級批準，不能由干部擅自規定。要求生產大隊干部都不能完全脫離生產，只能半脫產或者不脫離生產，生產隊干部都不脫離生產。要求生產大隊干部參加集體勞動天數最少的全年不能少于120天。生產大隊和生產隊干部的補貼工分可以略高于生產隊工分總數的1%，但不能超過2%。同時，規定縣和縣以上各部門召集生產大隊和生產隊干部開會，除了負擔伙食費和旅費以外，還應該發給他們適當津貼，生產隊不再給他們記工分。這一條規定至今仍在不少縣執行。人民公社時期，盡管生產隊尤其是生產大隊的干部沒有納入到國家行政機關序列，但是他們都被整合進國家統一計劃管理體系中去，受制于黨組織一元化領導與支配。這一時期，鄉村干部一般都擁有政治上和行政管理上的絕對權威，對于普通村民而言，他們就是“國家”、“政府”、“法律”的化身，農民對“干部”或“集體組織”的忠誠甚至超越了血親關系。這種絕對權威，在“文革”和“農業學大寨”政治運動中進一步地得到強化和升溫，加之生產大隊干部壟斷著諸如入黨、參軍、招工、招干和推薦工農兵學員以及下鄉知識青年進城等發言權，至今一些健在的村支部書記“余威猶存”。可見，人民公社把黨和國家的權力“人格化”，以及對村干部實行“科層制”管理的行政化傾向，是造成離退職村干部產生“心理失衡”的制度性根源。當然，這一時期的村干部付出的勞動和貢獻是巨大的，這是他們離退職后應得到一定的補償的基本依據。

    第三次：1991年12月7日，國務院發布92號令《農民承擔費用與勞務管理條例》規定：農民直接向集體經濟組織繳納的村提留和鄉統籌費不得超過上一年農民人均純收入的5%。村提留包括公積金、公益金和管理費三項，其中管理費用于村干部報酬和管理開支。村干部報酬實行定額補助和誤工補貼兩種形式。具體定額補助人數、標準和誤工補貼辦法，由鄉人民政府根據村規模、經濟發展水平和實際工作需要制定，并報縣級人民政府農民負擔監督管理部門備案。村民委員會應當對村提留的收取和使用實施監督。這一法規存在著許多“漏洞”：（1）村干部報酬和管理開支費用來自于農民的統籌提留，而具體定額補助人數、標準和誤工補貼辦法則由鄉人民政府根據村規模、經濟發展水平和實際工作需要制定，由村民委員會對提留的收取和使用實施監督。這樣做，一方面造成鄉（鎮）領導與村干部之間“私下交易”和“相互利用”，即鄉鎮黨委、政府利用給村干部確定具體定額補助人數、標準和誤工補貼辦法的自主權，可以根據各行政村完成上級任務難度大小以及其他一些因素，不惜加重農民負擔為村干部“謀取好處”；另一方面讓村民委員會對提留款的收取和使用實施監督，違背了“由干部擅自規定”這一基本常識，所謂的“監督”等于行同虛設。而村干部為了討好上級又不惜犧牲農民的利益，完成縣鄉政府“硬性攤派”的任務。縣、鄉、村“集體博弈”的直接結果，必然會使農民負擔經常出現“反彈現象”。因此，盡管黨中央和國務院“三令五申”，但是農民負擔一直降不下來，這與《農民承擔費用與勞務管理條例》中自相矛盾的政策規定和“軟約束”有關。

    第四次：1994年11月5日，中共中央《關于加強農村基層組織建設的通知》指出：全國農村幾百萬基層干部是貫徹黨在農村的方針政策，完成各項任務，團結帶領廣大農民建設社會主義新農村的骨干力量。這支隊伍的主流是好的。但是，相當一部分干部的素質同所擔負的任務還不適應。各地都應根據本地情況制定規劃，對村級主要干部分期分批地進行培訓，每年至少培訓10天，每次解決幾個最急需解決的問題。還可以組織村干部輪流到縣、鄉黨校學習，也可以組織他們到奔小康示范村實地考察，交流經驗，互幫互助。還規定：（一）政治上關心愛護。對那些公正清廉，奮力工作，為農村發展和進步做出了突出貢獻的優秀村干部，要充分肯定成績，宣傳他們的精神風貌，在社會上形成尊重基層干部的風氣。（二）建立適合農村基層特點的激勵機制，使村干部干有所為，退有所安，老有所養。提倡干部報酬同工作實績掛鉤并保證兌現。對群眾公認有突出貢獻的干部，要給以獎勵。積極創造條件，建立村干部養老保險制度，或者對離任村干部根據任職時間和貢獻給以適當補貼。對一些貧困中本來很低的干部報酬補貼尚不能兌現的問題，所在縣、鄉要積極設法解決。特別困難的地方，上級組織應給予必要的幫助。（三）支持村干部依法行使職權，大膽進行工作。要實事求是地評價基層干部的功過是非，公道正派地對待每一個干部。對堅持原則、努力工作的干部要給予支持，有了缺點要從愛護出發耐心進行幫助，屬于與上級工作有關的問題，領導要主動承擔責任。對于打擊報復村干部的行為，要旗幟鮮明地堅決制止，構成違法犯罪的要依法嚴懲。（四）要把從優秀村干部中招聘錄用鄉鎮干部作為一項重要制度長期堅持下去，并在實踐中加以完善。這是建國后，黨中央第一次比較全面地從政治、經濟、社會、文化等方面給予村干部的關注和愛護，并且第一次提出了“根據村干部的工作實績以確定補貼報酬”和“根據離退職村干部的貢獻大小享受補貼標準”等原則性意見，第一次突破了“把從優秀村干部中招聘錄用鄉鎮干部作為一項重要制度長期堅持下去”的國家機關干部管理制度。然而，各地各級黨委對于涉及到幾百萬人村干部這樣極其復雜的問題，并沒有很好去貫徹落實。

 第五次：2001年3月24日，國務院《關于進一步做好農村稅費改革試點工作的通知》規定：在不增加農民負擔的前提下，妥善解決村級三項費用開支。實施農村稅費改革后，多數地方的村級三項費用（村干部報酬、村辦公經費、五保戶供養經費）存在一定開支缺口。解決這個問題，從根本上講要靠深化改革、發展經濟和節減村級開支。地方政府在試點過程中可以按照中發[2000]7號文件有關農業稅及其附加、農業特產稅的規定征收，村級三項費用經費缺口由鄉鎮財政適當補助；也可以按中發[2000]7號文件精神在農業稅及附加總體負擔水平不超過8.4％的前提下，通過適當降低農業稅稅率相應提高農業稅附加比例的辦法增加村級收入。具體采取哪一種辦法，由省級人民政府結合實際情況確定。也就是說，一方面《中華人民共和國村民委員會組織法》把村民委員會的性質界定為村民自治的群眾性組織，不屬于國家政府序列的一級政權組織機構，其組成人員的工資報酬及經費開支自然不應該列入國家政府財政預算支出的范圍之內；另一方面又把取消的村級三項提留費用作為依法征收7%農業稅之外的20%附加上，列入地方財政預算支出項目之一，由省級人民政府在縣、鄉、村三級之間進行分配和調劑解決。實際上，村干部報酬及其正常辦公費用開支變成一種“準財政性”的行政經費支出。因此，有大部分鄉鎮將村級資金直接納入鄉鎮財政預算管理，根本沒有村級資金乃至農業稅附加的概念，有時為了按時完成縣級政府財政硬性分配下來的任務，鄉鎮甚至讓村干部采用“借”、“墊”、“扣”、“抵”等手段彌補上繳稅款的不足，致使許多村干部得不到補助工資甚至還“倒貼錢”。不少地方都沒有按照“財力向下傾斜，缺口上轉移”的基本要求調整縣鄉財政體制，而是“縣把財政缺口留給鄉，鄉又把財政缺口留給村”。這種把村級集體資金“準財政化”和村級干部（包括下派的國家干部）“準行政化”的傾向，不僅混淆了鄉村兩級“行政”與“財務”的明確劃分，而且還動搖了村民自治群眾性組織的存在基礎和功能發揮，使村級組織有可能成為鄉鎮政府附屬行政機構。正是由于在征收農民稅費“尾欠”和財政資金“剛性”結算的雙重擠壓下，才造成一些村級組織正常運轉受阻而村干部只好“撂挑子”，最終導致農民負擔出現“反彈”，甚至會使我國正在開展的農村稅費改革又一次陷入“黃宗羲陷阱”。

為此，我建議全部取消農業稅的省份應當采取以下對策：

（一）要大力精簡縣鄉機構、人員和財政經費支出，把村干部和村民組長報酬的所需資金列入地方政府財政預算并且保證按月兌現。其主要理由是：（1）隨著我國社會主義市場經濟體制日臻完善，縣鄉地方政府管理經濟活動的職能將會逐漸退出，而管理公益事業的服務職能也將轉交給社會中介組織去完成，它應承擔和履行最大的政治任務莫過于保持農村社會穩定更重要了。從現實的情況看，目前的縣鄉機構特別龐大，人員迅速膨脹，行政經費支出呈“鋼性”增長，但其管理縣域事務的實際作用卻日漸見小。究其根源就在于，“政府政治”與“村民自治”自成一體，缺乏相互監督與相互制約的保障機制，從而出現了“疏遠現象”。可以說，現在一些縣鄉政府幾乎變成了“空架子”，許多垂直管理部門又不聽指揮，普通農民對政府期望值卻很高，但法律賦予縣鄉政府的權力十分有限，因而成了“眾矢之的”。（2）在“鄉政”與“村治”相分離的治理格局下，村組干部承擔了大量政務性的具體工作。我國農村地域廣闊、人口眾多且鄉土社會差異性大、顯得封閉等諸多客觀因素和條件的限制，不要說縣政權離開了村級組織不能正常開展工作，就是鄉政權離開了村組干部這條“腿”也寸步難行。因此從某種意義說，實際上農村工作主要是靠村組干部去落實，而其“行政成本”卻十分低廉——既沒有豪華辦公場所和現代化設備，也沒有配備小汽車、大哥大、手提電腦等高檔玩意，更沒有要求提職、晉級和“職務消費”等等。具體來說，全國目前的70多萬個行政村，平均每個村配備5名專職農民干部，需要大約350萬人，平均每年人均報酬金額為4000～6000元之間（相當于全國農民人均純收入的2～3倍），每年需要政府提供經費支出為大約140～210億元左右。加上全國600多萬個村民組長，平均每年人均報酬金額為500元，每年需要經費支出為大約30億元左右。上述兩項合計為170～240億元左右。這筆財政經費開支不管是從經濟上算賬還是政治上算賬，對于國家管理9億農民這一最龐大的人口群體來說都是合算的。更何況，全國財政總收入平均每年增加額都在上千億元，2004年甚至超過了4000億元。而對村干部和村民組長實行“準行政”管理，既是保障“村民自治”和“費改稅”順利實施的前提條件，也是保持農村社會政治穩定的治本之策。其實，我國古代的“鄉官系統”猶如一盤散沙，表現出了極大的隨意性、無序性甚至破壞性，其根本原因在于這種非官非民性質的“鄉官”選拔、使用、監督、考核、獎懲等，都缺乏一套系統化和科學化的規范管理制度。

（二）加快推進農村社會保障制度建設，把全國上百萬人的離退職村干部納入政府救助的“低保對象”。主要應采取“區別對象，劃分標準，分步實施，有先有后”的解決方案，妥善地解決他們的生活待遇問題。盡管我國目前解決13億人口的最低生活保障問題還不大可能，但是黨和政府可以優先考慮解決離退職村干部的生活待遇問題。因為，“農民干部”在相當長一個時期里，都是“政府代言人”，他們為黨和國家做出了無私奉獻。如果國家政府長期地把他們“晾起來”，將會給離退職村干部造成心理傷害，甚至對在職村干部也會產生負面影響。因此，國家最起碼應把離退職村干部與城市下崗工人一視同仁，讓他們享受政府提供的最低生活保障。

附件五：作者在國家宣布取消農業稅后發表的文章

鄉村干部生存狀態憂思錄

——淺議“鄉鎮空巢化、村官行政化”現象的社會危害

信陽師范學院經濟管理學院教授  張新光

最近一個時期，上至中央總書記胡錦濤，下至最普通的黎民百姓，都在關注“中國農村改革第一村”——安徽鳳陽小崗村年僅45歲的省財政廳下派干部沈浩同志突然猝死的悲劇。而我更多關注和思考的是大別山深處一個不知名的小鎮——河南省新縣沙窩鎮最近兩年接連發生4起青年村支書離奇死亡事件背后的深層原因。

上世紀90年代，我曾經在沙窩鎮連續擔任10年黨委書記，對這里的一草一木都留下了刻骨銘心的永久記憶和割舍不斷的留戀之情。但在我離開8年之后，接踵而來的是一個個噩耗：先是我的繼任者（當時縣委調另一個鎮黨委書記來補缺，隨后又調任縣計生委主任），于2008年2月27日凌晨因飲酒過度猝死在跟縣政府辦公大樓一墻之隔的“金鑫娛樂城”（祥情見2008年3月11日《東方今報》記者余超報道：“河南新縣計生委主任應酬飲酒過度猝死受表彰”），被媒體曝光后引發廣大網民熱議，炒得沸沸揚揚。一波未平，一波又起。緊接著，沙窩街道居委會和吳灣村二位40出頭的青年村支書突發疾病不治身亡。當年年底，王山村黨支部書記在鎮里參加年終工作總結會聚餐飲酒后，在當晚返回家的路途中遭遇車禍就地死亡。2009年10月24日下午，沙坪村黨支部書記在本村調解一起民事糾紛時，被街道上趕來滋事和行兇的5個青年農民持刀群毆致重傷，后經搶救無效死亡，結果造成兄弟三人1死2傷的家庭悲劇。（祥情見2009年11月6日《大河報》記者報道：“河南新縣一村支書被人在村口毆打刀砍致死，3000村民憤恨指控兇手”）此外，該鎮還有一位離職村支書外出打工時遭遇車禍，落下一身殘疾，至今仍臥床不起，需要家人全天伺候。

我初次與這5位村支書相識時，他們的年齡與我一樣，都是20多歲生龍活虎的年輕人。上世紀90年代，我們在一起合作共事10年，共同度過了農村基層工作任務最繁重、社會矛盾最多、精神壓力最大的艱難歲月，彼此結下了深厚的感情和友誼。但如今，他們正值如日中天的黃金年齡怎么會“說沒就沒，說殘就殘廢”了呢？今年11月初，我帶領家人和5000元現金踏上返鄉之路，懷著極度悲傷的沉重心情逐一走訪和看望了這5個遭遇不幸殘缺不全的家庭，其中一位村支書的女兒因遭受打擊過重而落下精神分裂癥至今尚未痊愈。當我看到4位英年早逝的村支書撇下他們年輕的妻子和未成年子女悲傷、凄楚、無助的眼神時，內心就像針刺和刀剜一樣疼痛。因此，我從鄉下返回城里的一個多月，幾乎沒有睡成一個囫圇覺。每當夜深人靜時，我的腦海里總是浮現出已故4位村支書往日不停地忙碌的身影，耳邊甚至還能隱約地聽到他們的爽朗笑聲。在2010年的新年即將到來之際，我多么祈望還能像往常一樣，和他們互相道一聲問候——“請多多保重，歲歲平安！”

逝者已矣，不能復活。但作為生者，令我頓生疑惑和納悶不解的是，上世紀90年代的中國農村基層工作環境可謂“糟糕透頂”——在1989年春夏之交發生“六四”政治風波后，曾一度出現過農村改革10年“回頭看”和集體經濟“歸大堆”的反常現象，導致農村改革初期連續出臺5個“中央一號文件”的歷史使命暫時告一段落。隨之而來的嚴峻形勢是，城市規模擴張占用農村大片的良田，青壯年農業勞動力大批的外流，國有四大商業銀行相繼撤出設在農村地區眾多分散的營業網點，而當農村發展所必需的土地、勞力、資金等三大主要生產要素統統被抽走的時候，就算9億農民有志氣、有天大的本事也沒用。特別是1994年實行“分稅制”以后，縣鄉兩級財政收入只占全國的21%，而財政供養人員卻占到了全國的71%，以至造成大多數鄉鎮基本處于一種“有政無財”的尷尬境地。當時，全國幾百萬名鄉村基層干部長年累月的中心工作就是向農民群眾伸手“要錢”（征收農業稅、農林特產稅、屠宰稅）、“要糧”（收取“三項提留”、“五項統籌”）、“要命”（抓計劃生育、刮宮流產）、“要人”（組織農民群眾義務投工修公路、大搞農田水利基本建設工程），此外還要應付上級名目繁多的“升級達標”評比活動等等，他們從年頭忙碌到年尾所付出的一切辛勞和汗水都屬于“出力不討好”和“凈得罪人”的活。然而，即使在那樣一個“大環境適應不良癥”的非常特殊時期，人們也很少聽到全國有哪一個地方的鄉村干部被農民群眾在光天化日之下毆打致死的奇聞。倒是現在，全部取消農業稅后，農村基層工作環境逐漸變得比從前寬松多了，平穩多了，容易多了，相反卻在一些地方接連發生農民暴力抗爭的群體性事件，以至讓不少鄉村基層干部患上了“自殺性傳染病”。這種違反常理的惡性事件背后究竟隱藏著何種秘密和行為邏輯呢？

我經過反復琢磨和深入思考，終于悟出了一個道理：當鄉村基層干部向農民群眾伸手“要錢”的時候，通常扮演一種“雙重角色”——既是國家和地方政府的“代理人”，又是全體村民的“當家人”。他們作為“代理人”往往追求“經濟收益最大化”，而當他們作為“當家人”行事時又必須妥善處理“索取”與“回報”的關系，在二者之間尋找到一個“均衡點”，使雙方達成互相理解、互相體諒、互相支持、互相包容、最終和解的的效果，盡力做到“社會風險最小化”。這是長期從事農村實際工作的基層干部在夾縫中生存煉就的一套“真本領”和“高超領導藝術”。但在國家實行“分稅制”和“分灶吃飯”的地方財政管理體制下，鄉鎮一級政府必須承擔起“一方水土養一方人”的千斤重擔。否則，一旦當鄉鎮、村與農民之間的利益鏈條發生斷裂，鄉鎮機關干部、七所八站職工、中小學教師、離退休人員等等幾百號人就會出現“斷糧斷炊”的現象，更不要說維持鄉村基層政權正常的運轉了。所以，那個時期的鄉村基層干部白天黑夜都泡在農戶家里做思想疏通工作，對各家各戶的經濟收支狀況、生產生活困難、鄰里矛盾糾紛和家庭內部情況等等都了如指掌。用他們自己的話說，鄉村基層干部就好像懂得全科醫術24小時值班的大夫——“白天上門診，晚上出急診，深夜再會診”，一天到晚基本沒有一點兒偷閑工夫，從年頭忙到年尾也顧不上照料自己一家老小和幾畝責任田。他們特別能吃苦，特別能忍受，經常以默默奉獻、忍辱負重的扎實工作，舍小家、顧大家，共同支撐起黨在廣大農村地區的執政根基，與共和國一起度過了農村公共產品供給極度短缺的特殊時期。正因為這樣，盡管上世紀90年代全國層層級級、各行各業都不同程度地存在“輕農、卡農、擠農、坑農、抑農”的傾向，以至造成“有些地區農村人口境況，就像一個人長久地站在齊脖深的河水中，只要涌來一陣細浪就會陷入滅頂之災”（【美】詹姆斯·C·斯科特著：《農民的道義經濟學：東南亞的反叛與生存》，南京譯林出版社，2001年版，第1頁），但卻沒有爆發像中國歷史上那樣大規模的農民起義。當時，雖然一些地方也曾發生過因個別鄉村基層干部工作方法簡單粗暴而導致農民服毒、跳井、上吊的惡性案件，但就整體情況而言這種現象畢竟是極少數。從這個意義說，全國幾百萬名鄉村基層干部是一支富有農村基層工作經驗和戰斗力的鄉土精英群體，是一支同樣呼喚理解和需要關懷的弱勢群體，也是一個亟待“去妖魔化”而渴望獲得社會公正評價的龐大群體。

當然，這并不是說鄉村基層干部每年都把主要精力放在“要錢”上，雖然這是一項最纏人、最耗時、最費力、最復雜的苦差事，但除此之外他們還要千方百計發展鄉鎮企業，開發農業支柱產業，培植地方財源，主動幫助農民群眾解決生產生活上的難題，否則鄉村基層政權組織長期存在的“合法性”和“正當性”就值得懷疑了。譬如，沙窩鎮在上世紀90年代組織15600個農業勞動力義務投工投勞，對過境的106國道13.5公里路段和省道南信葉公路9公里路段土路基進行擴寬改造，利用國家“以工代賑”補助資金完成22.5公里柏油路面的硬化工程。同時，全鎮14個行政村實現了村村通公路、通光纜電話、通有線電視，7000多個農戶實現了通電、通自來水。此外，沙窩鎮利用地處豫鄂二省四個縣市（湖北麻城、河南商城、光山、新縣）結合部和國道106線與省道南信葉公路線（河南信陽至安徽葉集）交匯處的區位優勢，采取“低成本開發、市場化運作”的辦法，加快建設中心小城鎮，搞活省際沿邊地區的農副產品流通。所謂“低成本開發”，是指為解決小城鎮建設資金短缺的困難，主要利用沙窩鎮區周圍的河灘地和山坡地改造，低價購買農戶的承包地，組織全鎮勞動力義務投工搞“三通一平”，然后再以當地“市場價格”出售給建房戶，盈余資金全部用于街道路面硬化和其他配套設施建設。從1992年6月到2001年12月，沙窩鎮主要通過這種途徑實施“移民下山，興商富民”工程，共籌集小城鎮建設資金上億元（其中包括國家投資2800萬元，加拿大華僑捐款100萬元，鄉鎮企業投資800萬元，民間融資7000萬元，小城鎮土地出讓金1000萬元），使鎮區面積由原來0.5平方公里擴大到4平方公里，街道居民占全鎮總人口40%左右，建成了“豫鄂皖商貿大世界”，并于2008元旦期間成功舉辦了“豫鄂皖三省邊區第一屆商品物資交流會”。在舉行邊貿交流會開幕式的當天，方圓數百里的上千家個體工商戶和20萬群眾云集沙窩鎮，中央電視臺、新華社、中國新聞社、人民日報、經濟日報、光明日報、農民日報、河南日報、信陽日報等新聞機構分別派出記者到實地采訪報道“三省農民趕大集”的盛況。中央電視臺制作的專題片《千年古鎮展新姿》在央視一套新聞聯播節目和第四套國際頻道、第七套農村頻道相繼播出后，這對全鎮黨員干部和農民群眾給予極大的精神鼓舞。1995年，原中共信陽地委、行署確定沙窩鎮為全區21個綜合改革試點鄉鎮之一，1998年，河南省經濟體制改革委員會又確定沙窩鎮為全省82個小城鎮綜合改革試點之一。1999年，中共河南省委、河南省人民政府授予沙窩鎮“文明城鎮”稱號。2000年，河南省人民政府確定沙窩鎮為全省115個重點建設鎮之一。

沙窩鎮當年之所以取得這樣輝煌的建設成就，并讓當地老百姓在付出巨大代價的同時分享到“看得見、摸得著”實惠，主要經驗就是“讓群眾的事情自己做主，基層組織積極引導”。具體來說，一是“圍繞發展抓黨建，抓好隊伍促發展”，如對鎮機關干部實行競爭上崗聘任制，鼓勵富余人員分流“下海”創辦經濟服務實體；對在職村干部實行結構效益工資制，對離職村干部實行養老補貼制度，建立健全村級后備人才庫；對無職農民黨員實行分組管理，建立黨員聯系戶制度；對七所八站負責人實行季度工作匯報制度；建立健全村民議事會、紅白喜事理事會、民事調解理事會、治安聯防體系等等。通過這些改革舉措，激發了全鎮上千名黨員干部自力更生、艱苦創業、開拓創新的活力，形成了上下左右配合、齊心協力“同唱一臺戲”的農村基層工作新格局。二是堅持“在學中干，在干中學”，不斷解放思想，更新觀念，開闊視野，破除小農意識。在沙窩鎮經濟發展的起步階段，我們每年組織全鎮黨員干部和部分街道居民分批到周邊的葉集鎮（安徽省重點建設鎮）實地參觀學習；當沙窩鎮經濟社會發展水平提高后，我們每年組織鎮黨政領導班子成員和14位村支書分批到江蘇省華西村實地參觀學習。同時，我們每年都要組織召開“千人動員大會”和各種類型的“座談會”、“碰頭會”、“經驗交流會”，讓鎮、村、組三級干部、無職農民黨員、鄉村中小學教師、離退休人員、街道個體工商戶、農村宗族領袖人物等等成為黨委政府的“傳話筒”和“播種機”。全鎮黨員干部幾乎每天都與農民群眾粘和在一起，有苦同吃，有難同擔，進行“面對面”交流和思想疏導工作，及時消解部分老百姓心中的怨氣和牢騷情緒，逐步形成一種“有張有弛、和諧有序”的農村基層工作運行機制。（祥見張新光著《鄉鎮基層政府是推進我國決策科學化民主化的一個重要突破口——對河南省新縣沙窩鎮10年決策過程的系統觀察與思考》，原載《學習與實踐》2007年第10期）當我離開沙窩鎮時，對那個時期的鄉村基層工作留下兩點深刻記憶：一是，村干部平時只記得“農歷”而不知道“公歷”是何物，鄉鎮干部平時只記得“陽歷”而不知道“周末”和“星期天”是何物，只有在縣級黨政機關工作人員才能過上正常人的生活。二是，鄉村農村基層干部長年從事百分之百的苦活、累活卻只能得到10%的回報，而在縣級以上黨政機關工作人員平時習慣于“一杯清茶、一盒煙，一張報紙看一天”的悠閑工作環境卻可以得到高工資、高津貼、高福利。比如，從1992年6月到2001年12月，我在沙窩鎮擔任黨委書記期間的月工資由102元（基本工資89元＋工齡工資7元＋下鄉補助6元）提高到536元，將近10年時間才增加434元（由鎮財政支付）。而當我2001年12月調任信陽市廣播電視大學副校長后月工資從536元猛漲到1200元（由市財政支付），2002年1月正式轉入信陽師范學院工作后月工資標準又從1200元翻倍增加到2400多元（由省財政支付）。為何同樣一個國家公務員“屁股挪一挪窩”待遇竟然發生天壤之別呢？這難道是當今中國社會一種正常的政治經濟秩序嗎？

以上羅嗦講述了那么多“陳年往事”，無非就是說明一個問題：在農村稅費改革以前，我國絕大多數的鄉村基層干部“想干事、會干事、干成事”，但在農業稅取消后卻出現了“無人管事、無心干事、無錢辦事”的怪現象，甚至一些地方正在出現“鄉鎮空巢化、村官行政化”的新苗頭。所謂“鄉鎮空巢化”，是指鄉鎮機關工作人員和農村中小學教師工資、辦公經費全部改由中央和地方財政轉移支付解決后，使不少鄉鎮領導干部產生了待遇“旱澇保收”和工作“無事可管”的思想，他們在正常工作日乘坐專車“早出晚歸”往來于縣城和鄉鎮之間，其他一般干部騎著摩托車上下班，幾乎所有人都變成了“候鳥型”的走讀干部。因此，鄉鎮基層政府機關現在一到“周末”和節假日期間經常上演“空城計”而出現“空擋”現象，原本在縣級以上黨政部門才存在的“機關病”開始向下轉移和擴散。所謂“村官行政化”，是指村兩委干部經濟補貼和辦公經費全部納入縣級財政供給后，使不少村干部產生了“準政府官員”和“端誰的飯碗，給誰做事”的思想，他們在平時的工作中只聽從上級指揮和使喚，不愿意接觸群眾而與農民失去了交流和聯系。當前我國廣大農村地區一方面是久已存在的“村莊空心化”和“家庭空巢化”現象越來越普遍，一方面是正在出現的“鄉鎮空巢化”和“村官行政化”現象越來越嚴重。我擔心照此發展下去，黨在農村的執政基礎還能維持多久？我國在本世紀頭二十年又將如何去實現全面建設小康社會的目標？

那么，問題的癥結究竟出在何處呢？我認為，這決不是一種鄉村基層干部工作作風蛻化的“慢性病”，而是我國在推進農村稅費改革過程中相關的配套措施沒有跟上而存在“政策漏洞”造成的結果。

——從1999年到2005年，我國農村稅費改革的總體進程是由“減輕、規范、穩定”的過渡性目標轉向最終取消農業稅。在這一時期，中央和省級地方財政轉移支付重點是保障鄉鎮機關干部、中小學教師和離退休人員的工資兌現，而沒有考慮如何解決離退職村干部、農民無職老黨員和村民小組長的待遇問題。這樣就使原本已經享受村集體經濟補貼的人在資金籌集渠道上出現了“斷流”和“空擋”的現象。因為，這部分人在農村稅費改革以前享受經濟補貼的籌資渠道是“鄉鎮企業補一點、村級集體經濟出一點、地方財政撥一點。”（參見中組部、人事部、財政部、民政部聯合下發組通字[1992]15號文件《關于妥善解決離任村干部生活困難問題的通知》，1992年6月30日）但在農村稅費改革試點過程中，農民除交納7％的農業稅和1.4％的農業稅附加外，不再承擔其他任何名目的“亂收費、亂攤派、亂罰款、亂集資”。在“僧多粥少”的情況下，鄉村基層干部對辛辛苦苦征收上來8.4%的農業稅費自然會采取“近水樓前先得月”的優先支配權，而只得把離退職村干部、農民無職老黨員和村民小組長“擱置不議”。特別是在農業稅取消后，在職村干部的工資待遇和辦公經費全部納入縣級財政預算解決，而離職村干部、農民無職老黨員和村民小組長卻變成了“沒娘管的棄兒”。于是，我國農村基層工作中長期形成的“統一戰線”開始出現了裂痕和對立。比如，沙窩鎮黨委于1993年3月制定出臺《關于離退職村干部享受經濟補貼的若干規定》，對建國以來在“土改”、“四清”、“農業學大寨”、“大包干”等等各個不同歷史時期參加農村集體工作、且長期堅守在基層工作第一線的離任村干部。根據他們任職時間長短和貢獻大小，分別給予一次性補助或享受不同比例的定額補貼。這充分體現了上級黨組織對離退職村干部的關懷和愛護，同時也充分調動了在職村干部的工作積極性，維護了基層干部在農民群眾中的威信，極大地推動了農村改革和經濟社會的發展。所以，在上世紀90年代，沙窩鎮身體尚好、且有一定影響力的離任村干部都主動出來在村里做些力所能及的工作，凡是在職村干部在群眾工作中解決不了的難題，一般都是依靠老支書、老村長出面“說和、解套”。村黨支部和村委會在一些重大節日，經常組織慰問活動，認真聽取離任村干部、農民無職老黨員的意見和建議，幫助他們排憂解難，久而久之自然形成了一種尊重和關愛老干部、老黨員的良好風尚。可以說，那個時期的在職村干部真正把離任村干部和農民無職老黨員當作“寶貝疙瘩”看待，老支書、老村長、老黨員利用過去的“余威”和在群眾中留下的影響力而成為在職村干部工作上的“靠山”，他們在平時的工作中交往十分頻繁，個人感情和私交也相當融洽。然而，現在的農村基層黨組織和鄉村干部與離任村干部和農民無職老黨員幾乎失去了一切聯系和溝通，有的老支書、老村長、老黨員甚至因為結伴越級集體上訪而成為“不受歡迎的人”，就連他們過去親手培養成長起來的“接班人”也把自己當作“仇人”看待，平時在村子里碰頭時也不搭腔說話，在職村干部與離任村干部長期“內耗互斗”的最終結果是兩敗俱傷。當下，沙窩鎮不少農民一提起某個村支書的名字，隨口就會說：“村支書算個吊！”（當地老百姓罵人的臟話）。在沙窩鎮最典型的人物是陳高山村黨支部原書記陳登峰，該同志在1950年搞“土改”時參加工作，1952年加入中國共產黨，先后擔任過村團支部書記、民兵營長、生產大隊會計、副大隊長、大隊長等職。自1973年起開始擔任村黨支部書記，直到1998年冬季突發腦溢血病倒在農田水利建設工地，在農村基層工作第一線默默奉獻了將近半個世紀。該同志擔任陳高山村黨支部書記期間，在全村黨員干部和農民群眾中享有“一呼百應”的崇高威望，是新縣198個村黨支部書記中的“一面旗幟”，曾經連續當選河南省第七屆、第八屆人大代表。1990年3月，時任中共河南省委書記的侯宗賓同志在大別山區視察工作時，主動提出專程到陳高山村旁聽和體驗陳登峰同志給農民黨員上黨課的場景。就是這樣一位經歷資深、頗具威望、身份特殊的村支書，在1999年春季退休后，對照沙窩鎮黨委1993年制定的《關于離退職村干部享受經濟補貼的若干規定》的條件和標準，也只享受到相當于在職村干部全年報酬60%的經濟補貼，每年大約為1800元左右。但在2002年河南省進行農村稅費改革試點后，該同志僅僅享受3年離職生活補貼，也毫不例外地宣布取消和終止了。如今，陳登峰同志一年至少要花去醫療費5000元以上，加上他和老伴二人正常的生活費用開支，平均每年起碼需要上萬元的經濟來源。這對于一位年近80歲、且半身不遂的退休老人來說，幾乎是一個“天文數字”。2006年開春后，他只好“變賣祖屋”作為本錢，和老伴一起搬進縣城與小兒子一家人共同生活。目前，在沙窩鎮14個行政類似這樣的離任村干部還有20多位，有的做小販沿街叫賣，有的在山上放牛，有的打零工，有的撿破爛，有的投親靠子女生活……這些長期辛勤操勞在農村基層工作第一線的離任村干部體弱多病，生活困頓，晚景凄涼，處境艱難，“走在村里抬不起頭，站在人前沒面子，回到家里盡受氣，想找組織沒人搭理”，他們往日留在農民群眾中的社會影響和政治威信已經蕩然無存。總之，我國農業稅取消后把上百萬離任村干部和農民無職老黨員長期“晾曬”起來，這不僅僅是他們個人的悲哀和無奈，更是對黨和國家長期以來培植的農村基層社會“政治代言人”和“政府代理人”形象的極大諷刺和精神損害。（祥見張新光著《著手解決村干部報酬的資金來源問題刻不容緩——河南新縣沙窩鎮幾十位離退職村干部緣何在農村“費改稅”后傷心流淚？》，原載《決策》2005年第3期）

——從2006年1月1日起至今，我國正式進入了所謂“后農業稅時代”。最近幾年，我國進行農村綜合改革的核心內容是“三項”（鄉鎮政府機構改革、地方財政體制改革和農村義務教育體制改革），改革的主要目標是構建“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的鄉鎮基層政府，使其由過去的“管治型政府”向“服務型政府”轉變。但在實際操作過程中，全國大多數省份主要基于減輕地方財政壓力的考慮，熱中于“撤鄉并鎮”、“合并村組”和“減人、減事、減支”，而對鄉鎮機構改革后如何保證其“高效運轉”卻遲遲沒有建立相應的激勵約束機制。同時，不少地方在推進鄉鎮機構改革的政治風暴中采取“無情改革、不得拖延、不留過渡期”的強硬措施，對鄉鎮臨時借調和臨時聘用人員實行“一律清退，不予補償”的政策，對鄉鎮分流人員分別給予3000元～5000元不等的一次性補助，對“集中處理掉”的村干部不予補償；而對于鄉鎮、村在編人員的工資福利待遇和辦公經費則由縣級財政全額供給。這樣就使“被排擠出局的人”與“擠進編制內的人”在心理上產生了巨大的反差。特別是這次被清退掉的村干部過去承擔稅費征收任務重，付出勞動和汗水多，遭受責難和屈辱大，得到理解和回報少，但在離任后卻背負一身的“三角債”（農戶拖欠稅費不交，村干部自己墊資完成鄉鎮任務，村集體再給離任村干部打白條），他們自然就成了在職村干部的新的“對立面”。比如，河南省在2005年下半年，僅用3個多月共撤并鄉鎮236個，合并各類事業站所3117個，精簡鄉鎮領導職數接近三分之一，清退鄉鎮臨時人員20551人，分流鄉鎮超編人員170022人，僅此一項平均每年可為省級地方財政支出減少20億元左右（當年的農業稅取消后，鄉村基層組織缺口資金29億元，除中央財政轉移支付18個億外，尚需省級地方財政自身消化10.8億元）。同時，全省統一規定：較大的行政村干部職數由原來的7～9人減為5人，較大的行政村由原來的5～7人減為3人。河南省在這次鄉鎮機構改革中雖然也強調“要把鄉鎮工作從過去直接辦企業、抓生產經營、催收催種、收費罰款等繁瑣事務中解脫出來，轉向典型示范引導、提供政策服務、營造發展環境和維護社會穩定上來”，但由于缺乏相應的配套措施和激勵約束機制，現在的鄉村干部竟然不知道自己“應該干什么？”（祥見張新光著《地方政府變革的動力機制分析：對河南省三次鄉鎮機構改革的觀察》，原載《華中師范大學學報》2006年第5期，該文曾被《新華文摘》2006年第23期轉載）。

——“樹欲靜而風不止”。這既是正確認識事物客觀存在和發展不以人的意志為轉移的基本規律，又是準確把握當前我國農村基層政權組織性質和工作格局正在發生新情況、新變化、新趨勢的辯證法。黨的十六大以來，黨中央、國務院把解決好“三農”問題提升到國家宏觀層面來考慮，作出了“統籌城鄉經濟社會發展”的重大戰略決策，以調整國民收入分配關系為核心，建構“以工促農、以城帶鄉”的制度框架，掀開了社會主義新農村建設的新篇章。據不完全的統計，從2003年到2009年，中央財政用于“三農”的資金投入累計達到2.87萬億元，年均增長22.7%，其中直接用于農民“四項補貼”的資金累計達到3406億元。目前，農村公共物品的供給體制由過去主要依靠農民自身解決轉向以國家投入為主，全國約有1.5億農村中小學生享受免費義務教育，8.15億農民參加新型農村合作醫療，4284萬戶農村困難群眾享受最低生活保障，農村水電路氣等基礎設施條件也得到了較大的改善。黨中央和國務院之所以費了“九牛二虎之力”，其主要目的就是通過調整國家與農民之間的利益分配關系，一方面想讓9億多農民“休養生息”，一方面試圖緩解農村基層黨群干群“高度緊張”的關系。然而，當前我國面臨的嚴峻現實是“農村原有的基層組織體系網絡破壞了，鄉村基層干部隊伍解散了，離任村干部和農民無職黨員灰心喪氣了”，鄉鎮政府變成“守攤型政府”，村干部退化成“跑腿型干部”，鄉村基層政權已經演變成了“一座孤島”。因為，所謂的“鄉土經濟精英”是指在農村改革初期先富裕起來并對當地經濟發展有著一定影響力的人物，他們過去曾經為村莊經濟發展尋找市場機遇、帶領村民共同致富、為村莊公益事業出錢出物等等；而目前這些人早已離開生養他們的故土走向城市發展和居住，平時與鄉親往來稀少，幾乎失去了一切聯系。所謂的“鄉土社會精英”是指一些農村文化人和宗族領袖人物，他們個人品德高尚，掌握一定的和文化知識和豐富的社會經驗，在民間社會的公共領域里具有一定影響力，如主持村民各家的紅白喜事、調解民事糾紛、充當民間交流的中介人等等；而目前這些人要么體弱多病，要么不受鄉村基層組織重視，已經不再熱中于村莊內部的瑣事了。所謂的“鄉土政治精英”是指鄉鎮機關干部、七所八站職工、離退休人員、鄉村中小學教師和村黨支部成員、村民委員會成員、村民小組長、村民理財小組成員、村民議事會代表以及共青團、婦女聯合會、民兵等群眾組織成員等等，他們一般都掌握或大或小的公共權力，在農村基層社區管理和群眾生活中發揮領導、決策、組織、協調、整合的功能和作用；而目前河南省在鄉鎮一級只剩下幾十號人（按照全省統一規定：人口在4萬人以下的鄉鎮，行政編制核定為24名，事業編制核定為40名；人口在4至5萬人的鄉鎮，行政編制核定為27名，事業編制核定為43名；人口在5萬人以上的鄉鎮，行政編制核定為30名，事業編制核定為46名），在村一級只剩下三五個人（全省4.7萬個行政村已有83%實現了村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”），單靠這些人去治理好中國龐大的農村社會可謂是“成事不足，敗事有余”。比如，日前發生在河南省新縣沙窩鎮的一起人命案基本屬于當地政府和縣環保局“行政不作為”所導致的惡果。（祥見2009年11月13日《河南日報》記者尹海濤報道：“河南一村支書因污染糾紛遭毆致死矛盾由來已久。”）問題的關鍵就在于取消農業稅后，我國鄉鎮基層政府、村級集體組織與農民群眾之間的利益鏈條中斷，彼此互相牽制、互相約束、自動調節的均衡機制失靈了，而一旦失去約束的“公權力”怎能不發生蛻化變質呢？

一言以蔽之，我國農業稅取消后，鄉鎮基層政府、村級集體組織與農民群眾之間的利益鏈條中斷了，彼此互相牽制、互相約束、自動調節的均衡機制失靈了。但是，新的鄉村治理機制、體制是什么呢？我們目前還沒有找到。

——原載《中國社會報》2010年1月18日第3版整版

【專家點評】

改善鄉村干部窘境考驗黨和政府執政能力

清華大學政治學系教授、博士生導師  景躍進

讀了張新光的文章，頗有些感慨。在一個官本位傳統相當濃烈、在現代轉型中又得到不斷強化的社會中，人們一般將官員（包括基層干部）視為強勢者，因而更易于看到低層民眾的不辛與苦難。張新光的敘述為我們揭示了一個同樣真實的另類畫面。他的故事也使我聯想起了上個月乘出租車，與司機的一番對話。那天與妻子辦事完畢，打的回家，開車的司機來自北京延慶。他在部隊當兵時曾榮立三等功，入了黨，復員回鄉后先在村里干，后來進城找活，最后干上了出租。去年下半年村里黨支部換屆選舉，鄉鎮領導找到他，建議他參加村黨支部選舉，擔任支書。他想了一想，認為這活不好干，完成鎮里和上面的任務，難免要得罪鄉親，而維持與鄉親的良好關系，又擔心完不成鎮里的工作，最后回絕了鎮領導的請求，還是開自己的出租車自在。當時，曾感覺奇怪，北京郊區的村支書可不是一個閑差。現在看來，似乎可以理解。

人的生存狀態，不管是民眾，還是干部，是上級官員，還是基層差員，在當下中國從資源分配的角度來理解，大致是八九不離十（還有一二應當是心理或精神方面的問題）。費稅改革之后，資源分配的格局發生了重大的變化，國家與農民的關系從資源的汲取，轉變為資源的回饋（工業反哺農業，城市支持農業），因此曾經為媒體熱載的農民負擔和干群關系問題得到了很大的改善。然而，資源稀缺以及如何合理配置的問題并沒有從根本上得到解決，費稅改革切斷了鄉村干部向農民索取的管道，鄉鎮本身的財政問題卻顯凸出來。這幾年盡管國家的財政轉移支付日益增加，但相對于基層的龐大需求，則猶如下毛毛雨，在不發達地區這個問題更為突出。《人民論壇》去年2月份曾發表一篇調查報告，在回收的710有效問卷中，占72.82% 的鄉鎮黨委書記表示，最擔憂的方面在于鄉鎮財政周轉困難。真可謂按下葫蘆浮起瓢。

在這個意義上，資源分配中的稀缺問題并沒有消失，它只是被轉移了——從國家與社會（農民）關系轉變為（或內化為）中央與地方關系。人們普遍認為，1994年的分稅制改革在劃分中央和地方財政收入的同時，也鑄成了地方政府的行為模式。若用透視鏡頭觀之，則可發現，在地方政府內部，類似的資源分配關系按照不同的層級得以復制，貫穿其中的邏輯是一致的，即在資源分配中上級政府得大頭，在責任和任務鏈條中，壓力被轉移給下層。在這場事權-責任和資源-權利失衡的游戲中，基層干部無疑承受了最大的張力，因為他們處于官僚等級制的末梢。村干部雖然沒有國家干部的身份，但是他們承擔了執行國家政策的行政功能，費稅改革后，他們的報酬一般也由鄉鎮政府來承擔。在中國政治中，村干部的特殊角色也許可以從下面的主流語言表達中來加以理解：村民委員會是群眾自治性組織，也是農村基層政權建設的一個重要組成部分。

在這個意義上，鄉村干部生存境況的改善是一個結構性問題。當年，有不少學者指出，減輕農民負擔的關鍵在于調整國家與農民的關系，所謂問題在農村，但解決問題的方法在農村之外。同樣道理，鄉村干部的窘境雖然發生在基層，但問題的癥結卻在宏觀結構。改善鄉村干部的生存境況，首先是要使這一現象“問題化”，亦即成為公眾和政府關注的問題，然后將其轉化為公共政策的議題，最終通過政府間財政關系的進一步改革，來逐漸加以緩解和解決。當下，中國社會正處在一個關鍵的轉型期，層出不窮的社會矛盾、正在加劇的利益沖突，越來越頻繁的突發性事件，正在考驗著黨和政府的執政能力和治理本領。作為直接與百姓打交道的鄉村干部，他們的作為是黨和政府執政能力的直接體現，他們的生存境況值得中央政府和全社會的關注。張新光的這篇文章若能在這個方面發揮一點影響，可謂功德有量了。

——原載《中國社會報》2010年1月18日第3版和《鄉鎮論壇》2010年第2期

誰來紓解鄉村基層干部之痛

本刊第3期發表信陽師范學院張新光教授的《鄉村干部生存狀態憂思錄》一文，引起讀者共鳴與關注。河北省清河縣王官莊鎮政府干部王學嶺，閱讀了張教授的文章之后，表達了對鄉村干部處境的切身感受——

為什么鄉村干部總是很受傷？

一直以來，媒體輿論對鄉村干部評價不佳，鄉村干部總是一種亂行政、亂作為、亂收費，無法無天、膽大妄為的“妖魔化”形象。上級和百姓對這一群體，多執此偏見。

《鄉村干部生存狀態憂思錄》一文作者以自己多年的基層工作體會和深入實際的調查，揭示了鄉村干部作為上級政府和百姓之間的夾層，承受了太多的重壓，忍受了太多的誤解，并沒有被公正對待的事實。鄉村基層干部群體其實“是一個呼喚理解、需要關懷、渴望獲得社會公正評價的弱勢群體”。

 上世紀90年代，國家實行了“分稅制”，縣域內城鎮化、工業化程度較低，基層政府財政收入主要來自于農業、農村。而那一時期各種政策性達標任務很多，“村村通”、綠化造林、農田水利、“普九”、計劃生育，等等；這些都要求基層政府來完成，基層財政入不敷出，只好陷入“養人收費，收費養人辦事”的怪圈。那一時期，各類性質的人員通過分配、借調、臨時雇傭等不同途徑進入鄉村干部隊伍。為了完成上級的任務，為了支持本級組織運轉，鄉村干部做了一些不愿做、不想做，卻不得不做的事，因為他們是“夾層人”，不得不扮演著雙重角色。

他們作為國家和地方政府的“代理人”，卻是廉價的，灌輸給他們的崇高化、理想化教育使他們不能講個人條件，所有的工作任務最終都壓到他們身上來落實。上級政府領導出于政績追求，還會提出更苛刻的要求，級級追加任務量，嚴重脫離了農村基層實際，也給鄉村干部帶來了超負荷的工作壓力。鄉鎮工作任務繁重、壓力大，待遇低，升職無望，干部隊伍龐大，而且很不穩定，臨時人員進出頻繁。有很多鄉鎮干部因不堪重負、生活困難離職而去。堅持留下來的，奉獻了青春和才華，錯過了致富的機會，卻沒有得到相應的關懷和補償。每次機構改革，受沖擊最大的也是他們。離了職，卻離不了鄉村，沒有政策關懷，沒有鄉鄰同情，沒有保障，沒有補償，下場幾多凄涼。

現在的鄉村干部仍然是職級最低，待遇難提高，進步無望，前路迷茫的一群人。這一現象似乎跟本地的經濟發展程度關聯不大，在某些經濟發達的地方，鄉村干部仍然很受傷，與上級政府工作人員的待遇有相當大的差距。

近年來，國家政策發生了大變化，對農村由“索取”變成了“補給”。獲得了補償的農民把感恩給了黨和國家，卻把以前的怨恨更多地加在了鄉村干部個人身上，認為他們扭曲了國家政策，并對他們產生不信任。鄉村干部稍有不慎，就會引起群情激憤。過去，他們辛勤工作不被認同，現在仍然得不到應有的尊重和信任，這是對他們最大的不公。（王學嶺）

曾經有十多年鄉村工作經歷的周文智，在讀了張新光教授《鄉村干部生存狀態憂思錄》一文后，心中久久不能平靜，也為鄉村干部的生存狀態而擔憂，他呼吁——

全社會都來關心鄉村干部

鄉村干部的生存狀態，必須引起各級政府的高度重視。筆者也曾在鄉村工作過十五六年，并擔任過七年的鄉鎮長，對鄉村干部有著深厚的感情。鄉村干部處在基層，他們每天面對的是農民，服務的是“三農”，干的盡是些“出力不討好和得罪人” 的差事。為了黨和政府在農村各項政策任務的貫徹落實，他們沒有節假日，“兩眼一睜忙到熄燈”。他們為了工作，“人跑生了，狗跑熟了”。由于壓力大，很多鄉鎮干部身體處于亞健康，精神高度緊張，中年夭折、突然猝死多有發生，實在讓人痛心惋惜。

如何讓這些黨在農村的“代言人”，政府的“代理人”有一個良好的生存狀態？筆者認為，應該形成全社會都來關心鄉村干部的氛圍，要多些正面宣傳，少些負面報道；多些理解支持，少些埋怨指責；多些關懷和愛護，少些貶損與傷害。在政治上關心，生活上關懷，解決他們的后顧之憂。在招錄公務員、事業編制人員時，要有一定比例定向招錄村干部。讓年富力強、德才兼備的村干部進入鄉鎮公務員隊伍，并在年齡和學歷上適當放寬，讓廣大村干部有盼頭、有奔頭、有前途、有希望。在工資補貼上提高待遇，并形成規章，如因公致殘要為他們評殘，如因公死亡要給予一次性的補助。總之，要對他們負責，要切實解決他們生活上的實際問題，解決他們的后顧之憂。對離職村干部，要出臺政策，采取措施，解決他們的生活問題。要讓他們在村民面前有面子，在家里有位子；要讓這些昔日的功臣，昨天的鄉村精英，感受到黨和政府的溫暖，重新成為現任村干部的“高參”、化解矛盾的“和事佬”。（周文智）

湖南省衡陽縣委宣傳部主任科員劉放生，在《鄉鎮論壇》編輯部博客上看到張教授文章將要發表的預告，即刻以學術研究的水準做了一系列嚴謹的資料調查工作。他認為，張教授揭示的鄉村基層干部生存現狀，皆因“壓力型”體制而引發，所以要紓解基層干部之痛，根本的對策是推進體制改革——

加快改革，減少行政“壓力”

干部是鄉村組織的重要載體。張新光教授在《鄉村干部生存狀態憂思錄》一文中提出的是當前農村尤其是欠發達的中部地區鄉村組織中不為人所注意的重大問題。可以說，在中部欠發達的一些鄉村組織和干部，正在遭遇新中國成立以來的第三個危機時期。第一次危機是“大躍進”時期，第二次危機是“文革”十年，第三次危機是上世紀90年代末直至目前，尤以此次為甚，一直處于高層和民眾的雙重壓力之下，且與前兩次有很大的不同。現實的狀況是，辦公室一次網聊，接待工作中的一句話，開會一次睡意，都可能面臨個人的生存危機。

 “壓力型”的干部管理體制嚴重地扭曲了基層干部的利益心態和言行。鄉村行政工作處于“壓力型”，不是今日始，而是有了數千年的歷史。新中國成立以來，基層行政組織始終處于一種高度的壓力之中，極少有過緩解，即便是改革開放以來也是如此。以評比達標而論，盡管有消息稱，全國31個省自治區直轄市和新疆生產建設兵團共清理出評比達標表彰項目70350項，經過初步審核，建議撤銷68000余項，擬保留2000余項，這2000余項中，有多少不用基層努力呢？而且，改革開放之前的壓力都有高層的上方寶劍，即便過火一點，也有高層負責，出了事，無非是方法問題，有關人員檢討一下也就可以了。現實中，行政運行的路線已由“中央—地方各級直至基層—民眾”變為“中央—民眾—地方各級直至基層”，這種行政運行路線往往出現基層被“甩出”、被“拋棄”的情況，且工作的壓力猶存，動不動就有“丟飯碗”的危險，甚至一句話就把飯碗丟了。可以說，農村基層工作中的一切非正常現象中，都有“壓力型”的種種影子。因此，形成良好的鄉村干部的生存狀態，改善基層工作，首先要改變“壓力型”的行政管理體制，把基層干部從極度的“高壓”狀態中解放出來，造就良好的心理環境和工作環境。

更進一步講，長期存在的“壓力型”行政管理體制，在于上層建筑的改革嚴重滯后。大量的事實表明，目前縣鄉的行政體制已嚴重不適應生產力，即便提出過一些改革，也因為種種原因，或“試”而無果，或成為改革的“爛尾樓”。因此，從根本上講，改變鄉村干部生存狀態，必須加快地方基層的行政體制改革，使之與迅速發展的生產力與經濟基礎相適應。

（劉放生）

山東省臨沂市蘭山區半程鎮的李正華，則從另一個角度揭示鄉村干部生存之痛的根源，那就是他們沒有真正進入村民自治的基層治理框架，因此解決問題的治本之策在于——

努力實現真正的村民自治

鄉村干部處于尷尬境地，又面臨復雜棘手的“三農”問題，造成了身份迷失、工作倦怠和身心困頓，再加上吃喝風、形式主義、官僚主義等不正之風，就導致張教授所講的過度飲酒猝死、車禍致死等問題。這些極端狀態絕不是鄉村干部存在的常態。

但是，筆者在媒體和身邊看到或聽到的，則多是廣大村干部處于絕對強勢地位，借助家族勢力、城市化、工業化等條件，在選舉過程中使用暴力、賄賂等違法手段，在執政過程中維護個人、家族不正當利益，損害村民和集體的正當權益，甚至動用暴力，造成人員傷亡。

筆者認為，鄉村干部群體絕不是單純地處于強勢或是處于弱勢地位，而無論是弱勢，還是強勢，都不是正常的狀態，也不是發展“三農”、推動社會主義新農村和建設和諧社會所真正需要的狀態。他們正常的狀態應該是帶領村民，實現基層群眾自治的狀態。

只有把農村基層干部從高壓下解脫出來，從容地帶領農民群眾開展村民自治活動，管理好自己的事情，建設自己的幸福生活，他們才能進入一種正常的生存狀態。所以，紓解農村基層干部生存之痛，必須采用以實現村民自治為核心內容的組合拳：首先，有關部門要依法規范選舉程序，加強對鄉村干部的教育、管理和約束，堅決打擊暴力、賄賂選舉，同時采取得力措施確保執行自治政策不走樣；其次，采取必要舉措建立鄉村干部待遇管理機制，既確保集體、群眾利益不受損害，也要維護好鄉村干部的正當權益；第三，堅決執行中央關于村民自治和發展“三農”的“多予少取放活”等方針政策，各級黨委政府要真正尊重村民自治權益，少折騰“三農”，多做引導服務工作。總之，真正實現村民自治就是對農村基層干部的最大愛護。（李正華）

也有讀者聯系到城鄉統籌發展的大背景，認為打破基層干部待遇的城鄉二元體制也許是紓解農村基層干部之痛的良方。來自重慶榮昌的媒體工作者朱蕓鋒就是這樣的看法——

“城鄉三同”或解鄉村干部之痛

讀了張新光教授《鄉村干部生存狀態憂思錄》，筆者心里也增添了若干憂思——張教授筆下的這些鄉村干部的工作、生活狀態，的確成為了農村基層的社會發展中一道揮之不去的陰影。

鄉村干部的尷尬，應被看成是中國在改革開放的整個進程中，不可避免的一種社會之痛。而要醫治此痛，著眼點或許就不能只盯著鄉村干部這個群體。既要將尷尬的“鄉村干部之痛”納入城鄉統籌的視野中加以審視，又要為“鄉村干部之痛”量體裁衣般設計解藥、破除難題。實施“城鄉三同”，或許是值得嘗試的辦法。

第一，鄉村干部與城市機關干部核定相同標準的職級。有了相同的職級，鄉村干部也就不會再灰頭土臉；有了職級，鄉村干部也就有了逐步晉升的希望和機會，而不至于“干好干壞一個樣”、“干一輩子仍是老樣子”。

第二，鄉村干部與城市機關干部，相同的職級享受相同的待遇。在鄉村財力脆弱的地方，建議將鄉村干部的工資、福利、保險等納入上級財政預算范圍。只有當工資等待遇有了保障，鄉村干部才能盡心盡職不辱使命，才能硬起腰板做好基層工作的“守土有責”。

第三，將鄉村干部與機關干部納入相同的考核范圍；嘗試讓農村干部與城市機關干部進行雙向互動交流使用。如此交流互動，可以讓鄉村基層成為機關干部鍛煉的“大課堂”，又可以讓脫穎而出的鄉村干部進城、進機關甚至得到破格使用，從而帶動走活城市與鄉村干部使用的“城鄉統籌一盤棋”！

如此“三同”或許能成為解決鄉村干部之痛的一道良藥。（朱蕓鋒）

張教授文章中的一些觀點也遭到讀者質疑。華中科技大學的何紹輝認為，對鄉村基層干部的真實處境還需要更客觀一些，將基層干部“弱勢化”的做法或許與將其“妖魔化”的做法一樣有礙于我們對鄉村基層干部群體的正確認知與理解——

切莫“弱勢化”鄉村基層干部

在稅費時代，鄉村基層干部作為“三要”（要糧、要錢、要命）的執行者，直面普通百姓，難免產生各種矛盾與糾紛。尤其是在執行計劃生育政策時，鄉村基層干部充當了“惡”的代言人。此外，在稅費征收、提取收取、基礎設施建設等工作中，鄉村干部也往往因為要直面普通百姓，“惡”的形象也有所體現。因此，基層干部在過去相當長一段時間內被有些人“妖魔化”，認為其是農民的最大敵人。這不僅否決了基層干部的工作成績，也給其精神帶來了極大的刺激，這確實需要理解。

但是，筆者對張教授“鄉村基層干部是一個弱勢群體”的說法有不同認識：

其一，鄉村基層干部是一個群體，但不“弱”。全國有4萬個鄉鎮、70萬個建制村，以每個鄉鎮平均50名工作人員、每個建制村5名村干部計算，全國基層干部總數至少有500余萬，如此龐大規模的鄉村基層干部當然是一個極其重要的群體（當然，這還不包括村黨支部成員、村民小組長等等鄉土精英）。但這一群體其實并不弱，因為他們至少還占有“體制”的資源、擁有“體制”的身份，即使這種資源和身份不能在經濟上給他們帶來明顯的“好處”，但也足以使其體面地生活。

其二，鄉村基層干部是一個弱勢群體，但并非“絕對”。或許，相比市縣干部而言，鄉村基層干部確實“很弱”，他們經常要接受上面分壓下來的任務和壓力，自己卻再也無法轉移出去。同時，相比鄉村社會的某些“刁民”而言，鄉村基層干部可能也顯得弱，受規則約束的他們在蠻橫的“刁民”、混混、地痞和無賴面前顯得手足無措、任人宰割。但是，鄉村基層干部相比廣大的人民群眾而言，他們卻并不弱。

總之，鄉村基層干部確實需要給以理解，給予關懷，但也不可將其簡單“弱勢化”。將基層干部“弱勢化”的做法或許與將其“妖魔化”的做法一樣有礙于我們對鄉村基層干部群體的正確認知與理解。（何紹輝）

贊同也好，質疑也罷，一系列很現實的問題畢竟已然擺在我們面前：究竟該怎樣認識鄉村基層干部的重要作用？怎樣認識鄉村基層干部的尷尬處境？他們已經奉獻了昨日的青春年華，正在面對今天的酸甜苦辣，他們能看到一個令人欣慰的明天嗎？要回答這些問題，恐怕還需要更多的調研、更多的思考、更冷靜客觀的判斷。

——原載《鄉鎮論壇》2010年第3期

我心目中的鄉村干部

衛文武

閱罷張新光先生發表在《鄉鎮論壇》2010年第2期發表的文章《鄉村干部生存狀態憂思錄》，我的心頭不由得為之一震，幾乎要為鄉村干部掬一把同情淚。應該承認，張先生言之確鑿，知情達理，無疑具有很強的說服力和感染力。但沖動過后，我還是要和張先生唱唱反調，而且盡量以事實說話。

我是一個徹頭徹尾的農民，上世紀六十年代出生于江南西道某農村，四十多年來一直沒有跳出過所謂的“農門”，期間耳聞目睹的鄉村干部事跡自然也很不少。事實上，我的父親、大叔和大哥先后都擔任過鄉村干部，其結局果然都很不妙，但性質跟張先生所言截然不同。聽說當年我父親籌建初級社，幾天工夫就搞掂，曾經轟動一時。但正因他處事果斷、性格耿直，不幸遭到小人嫉妒、陷害，最終被貶敵回老家種地。而村里一個跟他同時參加工作、能力遠不及他的同齡人，卻官至公社書記，成了官場上的“不倒翁”。那年月搞興無滅資、斗私批修，政治運動色彩濃、風聲緊，但四平八穩、乖巧之人，無論哪朝哪代、什么世道，照樣都能左右逢源、官運亨通。

大集體時代，農民的出路非常有限，沒有一定的背景，不出點血，縱你有飛天本事，也休想脫穎而出。據我所知，歷屆基層干部鮮有不為個人、家族謀私利的，一個小小的生產隊長就可以半脫產，手握一、二百號人的工分評定和物資分配大權，頤指氣使，威風八面；大隊、公社干部更是猶如“土皇帝”，一人在職，七親八戚沾光，招工、招干、入伍、上大學，肥水不流外人田，別看他們平時道貌岸然，利益面前一點不含糊。

后來實行改革開放，包產到戶，再后來撤社設鄉，改隊為村，鄉村基層干部的權力確實有所下降，但依然是眾多“仁人志士”競相追逐的肥差美缺。我大哥這個老實人進入村委領導班子純屬戲劇，聽說他某日晚歸，路遇鄉武裝部部長醉臥冰天雪地，急忙出手相救，部長出于報恩，就把他提拔為民兵連長。然而好景不長，隨著部長調離，每逢村里又人事變動，大哥必定首當其沖。奇怪的是，那些排擠、取代他的家伙總是暴亡的暴亡、法辦的法辦，大哥因而總是很快就能官復原位，并居然代理了一年村支書。

一年代理期滿，風云突變，這時鄉里來了個貪財好色的書記，誰送禮就給誰職位，送的禮越厚就給的職位也越高，幾乎把官場上那套諱莫如深的潛規則半公開化了。大哥縮頭縮腦送了一只大公雞，顯然敵不過人家送的“小母雞”，可憐他做村官將近二十年，疏懶了骨頭吃饞了嘴，到頭來落得個背井離鄉，至今還在廣東某建筑工地做小工。伺后村干部換了一茬又一茬，村霸、惡棍、二百五輪番亮相，真是一代不一代。大伙心知肚明，知道鄉村干部都是些什么貨色，威信自然大打折扣。

張先生只知自己離開基層八年之后，當年的同事、部下相繼倒下，殊不知，這漫長的八年時間，足以完成一個人的心理或生理從量到質的異變；更何況他的繼任者和王山村村支書的死，均跟酗酒有關，一個死于某娛樂場所，一個死于交通事故，顯然未得其所。而另外兩位青年村支書的死和一位村支書的殘，跟鄉村干部淪為弱勢群體并無必然的聯系，勤苦不辛苦，比比農民種稻谷；危險不危險，比比礦工挖煤炭，他們的傷亡實在太平常了。相對來說，沙坪村村支書的死最為悲壯，因為他是在調解民事糾紛的過程中遇害的，算得上是因公犧牲，但行兇者敢冒殺人償命的風險，鐵了心要跟他同歸于盡，難道就沒有更深層的原因嗎？

長期以來，鄉村干部作為黨和政府在基層的代言人和當家人，并沒有忠實地履行自己的神圣職責，中央制定再好的政策，到基層往往成了一紙空文；政府給予再多的補助，到農民手里也等于零，嚴重離間了黨群、干群關系，損害了黨和政府的形象，制造了尖銳的社會矛盾。正如張先生坦言，在全面取消農業稅后，農村基層的工作環境逐漸變得比以前寬松多了、容易多了、平穩多了，但暴力抗爭、越級上訪事件不為所減，反有所增，說明農民對基層干部已經失去了信心和耐心，表現出極端憎恨和不信任。張先生談到，老支書、老村長、老黨員跟親手培養成長起來的“接班人”長期內耗互斗，農村基層工作中長期形成的“統一戰線”開始出現裂痕和對立，我不明白，他們團結起來、形成“統一戰線”到底要對付誰？

張先生還談到鄉村基層干部成年累月向農民伸手“要錢”、“要糧”、“要命”、“要人”，很以為功，恰恰這“四要”正是油水最大的所在，也是最能激發他們干勁的所在。我有個同學之在鄉政府當了二年駐片片長，竟在圫場上黃金地段蓋起了一幢三層四間店面的樓房，開工前夕我親耳聽過他跟姐姐通電話，姐姐問他錢夠不夠？要不要借一點？他直截了當回答不要，差不多。——天曉得在我們那個窮鄉僻壤，一般人窮其畢生精力尚且無法實現的目標，他憑什么短短二年時間就輕而一舉地實現了？此無它，借“四要”之名中飽私囊也。如今他雖然被辭退閑賦在家，但靠出租店面的租金就可保一家人衣食之憂。

很明顯，張先生是在登高望遠，只拿縣級以上干部作對比，而對平頭百姓視若不見。同樣是國家公務員，屁股挪一挪一窩兒，待遇就是二重天；同樣是國家公民，只因分工不同，命運更是千差萬別。張先生所謂的“鄉村政治精英”們，他們的整體生活水平遠遠高于一般農民，鄉村干部比上固然不足，但比下絕對綽綽有余……

——原載《揚州晚報》2010年2月21日“四望亭社會走筆”欄目

通信地址：464000 河南省信陽市譚山包·信陽師范學院圖書館張新光書記/教授收

電子郵箱: [email protected]

× 烏有之鄉 WYZXWK.COM

您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號