如果欲支農，功夫在農外
——論新農村建設的金融支持[①]
On Financial Support in Rural Re-construction
周立
在進行本文的討論之前，我們首先要確立一個認識基礎：在農村金融安排上不能因為農村而犧牲金融，也不能因為金融而犧牲農村，而要找出農村部門和金融部門的利益均衡點和合作機制。正如中國人民銀行行長周小川曾提出的，要“認識到三農發展和農村金融發展是共生、共存關系，二者之間相互依存、相互促進。如果將三農比喻為人的機體，農村金融則是機體中的重要器官，取之于機體又服務于機體，而不是一個體外的支持器械，可以只管用，不管養。”[②]既然是共生、共存關系，而三農又是需要服務和支持的機體，那么，在新農村建設中，強調金融支持，是理所當然的。只是要把握好，這種強調不是以犧牲金融部門為基礎。
一、嚴酷的現實：不是犧牲農村，就是犧牲金融
但是，從中國實踐上看，情況卻遠非如此簡單。實際上，90年代中期以來的金融改革，在防范金融風險的主旋律下，農村成為金融改革的犧牲品。為了防范金融風險，確保金融安全，金融部門進行了一場由農村到城市的大撤退，與機構網點收縮相伴隨的，是信貸收縮和各類金融服務的缺失，許多地方的農村居民，甚至連存款、匯兌這樣最基本的金融服務，都變得遙不可及了。在城市沒有大本營的農村信用社，雖然沒能如四大國有銀行一樣從農村逃亡，但也理性地只是將從農村吸取存款的很少一部分用于對農村的貸款[③]。可見，在強調金融安全的政策環境下，對農村的信貸緊縮，似乎成為理所當然的事情。
近幾年來，情況又走向了另外一面，在三農問題屢屢被強調為“重中之重”，以及新近的新農村建設討論中，對農村金融缺失的抱怨甚多，以至于金融支持成為一個核心的話題，許多主張帶有很強的指責金融部門的色彩，蘊涵著犧牲金融業去支持農村的體制思路。
由此可見，共生共存的立論前提，被無情的現實粉碎得支離破碎。
因此，我們需要從更深層的理論角度思考農村經濟和金融運行的規律，并尋求可能的利益均衡點，避免繼續走偏廢一方的老路。這要從歷史規律、經濟規律、政策設計和政府目標上加以認識。
二、資金離農之必然
從歷史規律看，在工業化進程中，農業和農村的相對落后和衰敗是普遍現象，幾乎所有的發達與發展中國家都經歷過，或正在經歷著這么一個過程。在相對落后和衰敗的條件下，讓配置資源的金融部門去“扶貧”，不僅不可能，而且，一廂情愿被政府設置在農村的金融部門或推出的惠農措施，最終都會被金融部門轉化為“只存不貸”和“集體扶富”手段，使得以中國特色的“上有政策、下有對策”的各種名目的“機構不下鄉”、“資金不下鄉”，成為普遍事實。
從經濟規律看，農業有獨特的產業特點，農業生產和農業勞動，主要是和自然相交換，存在著馬克思所說的自然的協作。自然條件的局限，使得農業不可能像工業那樣在短時間之內迅速地大規模擴張，農產品的產量往往也會因為不同地區、不同年份的自然條件不同，有豐產欠收的區別。不同地域的生產條件，更是千差萬別。所以，農業不可能只聽命于市場規律，它首先要聽命于自然規律和自然條件。綠色革命以后，農業部門，尤其是傳統的糧棉油生產部門，面對的是相對飽和的市場需求，使得增產不增收在全世界范圍內成為普遍事實。再加上存在較大自然風險、季節轉換成本、市場風險、居住分散等風險較大、成本較高等問題，幾乎不可能和第二產業、第三產業進行利潤率的競爭，也就自然無法阻擋金融部門把資金配置在第二、第三產業的普遍趨勢。若從政策目標和社會目標而言，這存在明顯的“市場失靈”。
從政策設計而言，在發展戰略制定上，實現國家的工業化，推進城市化，要比發展鄉村，重要得多。工業化和城市化的推進，需要大量的資本投入。這樣，設置在農村的金融部門，往往被用來作為儲蓄動員機器，為工業化和城市化的推進積累資本。計劃經濟時代，金融部門歷來是國家機器的代理人，而不是農民的代理人。市場經濟的推行和全球化競爭的需要，使得金融部門有了自身的基于市場化的利益，因此，名為“支農”的機構或資金，會因為自身生存和發展的需要，傾向于離開農村。所以，我們可以說，政府失靈和市場失靈往往會在農村金融體系的發展中交織在一起，成為難以解決的頑癥。
從政府目標而言，中央政府為了合法性、地方政府為了政績的需要，往往將經濟增長作為發展的主要手段，甚至唯一指標。“發展才是硬道理”往往演變為“增長才是硬道理”。顯然，發展中國家農業的產值與利潤增長空間，要比工業和第三產業部門小的多、慢的多。中國特色的小農經濟，使得所謂的農業產業化幾乎無法實行。所以，忽視農業基礎設施投入，把農村融資問題的解決往往只作為口號，而非實際行動，是追求政績目標的地方政府和追求合法性目標的中央政府，做出的必然選擇。
三、市場金融解決不了農村融資問題
由上可見，“農村金融”問題不僅是“農村”的問題、“金融”的問題，它更是基本歷史規律、經濟規律和政策設計和政府目標問題。若僅從現行產業政策和制度框架下考慮問題，我們可以看到一個清晰的市場邏輯的存在。
筆者在很多文章中論述了，農村金融之所以存在，是因為它要解決不同于城市工商金融的、特殊的農村融資問題。嚴重的信息不對稱、抵押物缺乏、特質性成本與風險、非生產性借貸為主這四個農村金融市場基本問題，是設在農村的各類正式金融機構難以克服的。所以，如果要讓金融機構自然選擇，它們會紛紛離農而去，這就出現了本文開頭所言的“為金融而犧牲農村”。而如果政府強令金融機構支農，而農村金融機構又別無選擇的話，則因無法克服上述四大問題帶來的成本和風險問題，會累積損失，最終變成“問題金融機構”，又出現“為農村而犧牲金融”的情況。
當然，在現行體制下，我們可以找到改良性方案。比如，我們可以放寬利率浮動范圍，讓設在農村的金融機構可以獲得成本與風險的補償；我們還可以放寬市場準入，在農村出現多元化市場主體，通過競爭降低農戶可獲得的資金價格（利率）；我們甚至如同世界銀行所強調的那樣，通過法律、信用、抵押、擔保等制度建設，建設農村金融基礎設施，提升農戶信用等級，降低農村信用風險。筆者也在不少文章論述了非正式金融安排在解決農村融資難題上的優勢，并提出了兩部門垂直合作型金融安排的農村金融體系發展模式。實際上，伴隨對農村融資問題的調研和認識的進一步思考，筆者逐漸認識到，上述做法，只是在市場邏輯內行事。在資金離農的基本條件沒有改變的情況下，無論我們如何努力，也只能是體制內的零敲碎打。我們只是得到了一些短期的、局部的、技術含量比較強的改良方案，并不能解決農村融資的根本難題。原因在于，我們一直沒能認清農業經濟的基本特點，我們一直還天真的認為市場能徹底解決農村融資問題，就像相信市場化能解決農業經濟問題，產業化能解決中國農業組織化問題一樣。
市場金融，充其量只能滿足農村有較大利潤空間，并有還貸保證的那一部分融資需求。這些融資需求，多來自富裕的農村和富裕的農戶。因此，它只是“草尖金融”，不能為小農經濟條件下的大部分農戶所利用。這就是1996年以來農信社市場化改革以后，我們看到的情況：富裕地區和富裕農戶，信貸狀況有所好轉，而普通農戶甚至有所惡化。這是市場發揮配置資源基礎性作用的必然結果，也是市場金融“嫌貧愛富”的必然結果。我們不能因此而指責市場，因為市場本身就是做優勝劣汰工作的。要指責的，是相信市場萬能論的制度設計者和他們做出的制度安排，是不顧農村基本融資規律，空降一些制度讓農村部門和金融部門執行的機構和人士。
四、如果欲支農，功夫在農外
認識和利用市場邏輯，我們可以得到一些改良方案；認識和突破市場邏輯，我們才有可能得到一些解決根源問題的方案。比如，我們要問一下：
1．工業化和城市化過程中，對農村的金融抽取，以及市場經濟發展過程中，對農村的金融排斥，如何計算？如何解決？
2．農業產業利潤率為什么那么低？能和二三產業進行利潤競爭嗎？即使要改造傳統農業，有無可能使之成為不低于二三產業收益的部門？哪些部分可以改造，怎么改造？哪些部分屬于國家食物安全領域或戰略投資領域，不可改造？
3．為什么小農的家庭式農場有如此之強的生命力？這樣的小農經濟能持續多久，或者近乎不可改變？在小農經濟的基礎上，應該成長出怎樣的與之相適應的金融安排？
4．如果要改變小農分散經營，建立能夠與有組織的市場和有組織的政府對接的農戶組織，那么，如何賦予小農建立組織的權利，在中國的小農經濟基礎上提高其組織化程度，以降低風險和提高收益，同時也提高農戶的信用基礎？
5．為什么一定要讓農村金融市場成為一個競爭性市場？我們能否促進農村的正式和非正式部門由水平競爭，走向垂直合作，讓正式和非正式金融組織不是在農村金融市場上你征我殺，而是形成合理的信貸分層，共擔融資責任，共享融資利潤？
6．為什么一定要讓農村金融市場成為一個多元化市場？多元化能促進競爭，但能改變農村融資基本條件嗎？即使需要多元化，這個多元化如何組織，誰為主，誰為次？
上述問題，多數不是農村部門，也不是金融部門造成的，更加不是靠它們自身所能解決的。當對農村的金融排斥一直存在、農業的產業利潤率一直低于二三產業、小農經濟依然延續、小農依然分散經營、多元化競爭性市場并不能如愿建立的時候，靠農村部門或金融部門自身去解決融資問題，都是無解的。即使是農村部門和金融部門能心平氣和地坐在一起，不再互相指責，而是商量對策，也充其量只能做點兒體制內的修修補補工作，并無法徹底改變農村的融資條件，也無法改變金融部門的融資態度。
或許，我們要首先打破農村市場經濟的神話。要認識到中國農村本質上還不是市場經濟，并且從延續五千年農業文明所具有的慣性考慮，在可預見的將來不會成為市場經濟。那么，我們就會認識到，純粹的市場手段，無法解決農村融資問題。當我們看到農民的自然經濟的一面，看到農戶的道義經濟的一面，看到鮮活的農民為生計而綜合使用各類策略的一面，我們就不會非要拿一個理性經濟人，或舒爾茨所描述的“理性小農”的面孔，去往他們的鮮活的臉上套了。如同舒爾茨的“理性小農”假設只適合那些精于經濟考慮的農場主（farmer），而在中國農村生活的只是七八億小農（peasant）一樣，西方發達經濟體創造出的經濟學概念與理論，在中國可能缺乏最起碼的概念和理論的適用對象。
實際上，在農業利潤率仍然低下、基礎設施建設仍相對落后的情況下，農村金融市場的多元化競爭性就只能在政府繼續加強二元對立，強制割裂城鄉資金流動的情況下，可能部分實現。但由于我們在理念上不能接受二元對立的加強，在技術上無法割裂城鄉資金流動，那就難以避免正式金融部門、民間金融組織，甚至農民們的自發將資金轉移到工商部門、城市部門的行為，就如同農民們紛紛用腳投票，背著農民身份，拋棄農民職業，到城市或富裕地區打工一樣。作為主要生產要素的勞動力如此，更加逐利性的資本要素更加會如此。
五、需要突破市場邏輯
本文探討的結論可能是：在農村經濟市場化大潮涌涌，市場條件不能改變的情況下，認識農村金融市場邏輯，并利用這一市場邏輯設計合適的制度安排，可以有效緩解農村的融資饑渴癥。但，這只是在市場邏輯范圍內行事。實際上，如果不能跳出市場邏輯，不去改變農村金融安排的市場條件，則無法從根本上消除對農村的金融歧視。因此，各類對農村金融安排的獻計獻策，只能是治標之道。
面對強大的市場邏輯，需要政府介入，進行反市場邏輯的操作，去改變農村資金補貼城市的“以弱補強”格局。因此，治本之道，是不再僅僅就農村融資難題的表象去談論農村金融改革，而是要深入到農村金融成長的經濟社會環境中，去打破農村市場經濟的神話，以一系列的制度變革適應中國小農經濟發展的實踐。作為公共部門的政府，應對農村進行一系列有益的制度安排[④]，改造傳統農業，改變農村資金利用上的高風險、低利潤格局，使農村獲得比城市更為優越的信貸條件，使農業投資收益不低于二、三產業，從而改變農村融資條件，徹底改變資金流向，從根本上解決農村融資難題。
作為結語，筆者認為今后在探討農村金融問題時，要跳出僅僅是“農村”、“金融”兩大部門相互指責的談論模式。從農村金融成長的經濟社會環境出發，去考慮“農村金融”市場的改革和建設問題。至少，我們在推出一系列改良性方案的時候，應該清楚地認識到它只是改良性的，徹底的變革，遠非農村部門、金融部門內部所能解決。在政策設計上，不從思維上突破市場邏輯，就無法從行動上突破市場邏輯，也就會使我們的努力只是停留在修修補補的階段，聽任農村融資難題繼續。在這種情況下，我們在十年、二十年后，還會看到農村金融市場依然故我地存在同樣的問題，我們依然故我地坐在這里，或者那里，如同十年、二十年前一樣，表情嚴肅，但又于事無補地討論著同樣的問題。
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[①] 本文在2006年8月世界銀行“創建多元化和有競爭的農村金融市場國際研討會”發言基礎上整理完成。感謝世界銀行王君、中央匯金公司謝平、中國人民大學溫鐵軍等專家在會議中的啟發。
[②] 見周小川《關于農村金融改革的幾點思路》，《新華文摘》2004年第21期。
[③] 數據顯示，自20世紀70年代開始，農村信用社對農村的貸款余額就持續小于農村的存款余額（即貸/存比小于1）。80年代貸/存比在1/2左右，90年代在2/3左右。其中，1995年農戶儲蓄僅有22％用于農戶貸款。即農民“自愿”地把資金讓渡出去，以至于農村存貸差成為各家金融機構爭奪的對象（根據中國人民銀行調查統計司（1992）、中國農村住戶調查（1996）整理計算）。在多次各家金融機構出于成本收益考慮紛紛撤出農村市場，而農信社又被多次強調恢復合作制，被定位為“支農主力軍”后，農戶從農信社獲得的貸款仍不足其向農信社存款的1/3。其中2002年為27％，2003年為31％。即使按寬口徑的全部農業貸款計算，占農戶存款比例也不足四成。2002年為36％，2003年為39％（根據《中國金融年鑒》，2003）、2004整理計算）。
[④]可以考慮的反市場邏輯措施可能有：綜合性的農業支持政策（含農產品價格支持、農田規模經營等）、綜合性農村環境改造與發展政策、綜合性農村生活質量提升政策等，就農村金融領域而言，涉農金融補貼、優惠利率、互聯合約、風險共擔等。有些政策可能涉及到反WTO的市場化浪潮。
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